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Regionalización y nuevas centralidades metropolitanas

Aportes para la formulación de un proyecto territorial en la Orinoquía

Laura Alejandra Pinzón Clavijo

Ronal Orlando Serrano Romero

La productividad de la región de la Orinoquía colombiana se ha basado tradicionalmente en actividades agroindustriales y agropecuarias que, junto a la explotación petrolera, maderera y minera, se imponen como uno de los principales retos de la integración regional. No obstante, el auge de los hidrocarburos a finales del siglo xx y la generación de infraestructura para la competitividad la convierten en un territorio estratégico con grandes capacidades para prestar servicios urbanos y un importante potencial de aprovechamiento económico. Paradójicamente, sus entidades territoriales cuentan, como en la mayoría de las regiones más aisladas del país, con una inadecuada planeación y una baja capacidad de gestión institucional, lo cual incrementa las brechas de desigualdad y dificulta enfrentar las condiciones emergentes del desarrollo territorial. En respuesta, la presente investigación busca comprender algunas de las dinámicas socioeconómicas presentes en el territorio objeto de estudio desde la perspectiva de la regionalización nodal y la jerarquización funcional con el objetivo de reconocer elementos que faciliten la concepción de un proyecto territorial pertinente para el momento coyuntural que experimenta Colombia. Desde esta perspectiva, se busca evidenciar la configuración de una nueva centralidad metropolitana que, junto a iniciativas nacionales y transnacionales de infraestructura, se convierta en contenedor y detonante de actividades supramunicipales entre, por ejemplo, Yopal, Aguazul y Tauramena, todos del departamento de Casanare. Para este fin, el estudio recurre a métodos de análisis espacial que se robustecen con indicadores cualitativos y cuantitativos formulados con base en el índice de ciudades modernas y la adopción de la Agenda 2030, lo que permite alinear la propuesta con el sistema de ciudades de Colombia.

La región de la Orinoquía, los retos de un territorio de frontera

La balanza económica en la región de la Orinoquía, ubicada en el oriente del país, se ha inclinado desde los años ochenta hacia los hidrocarburos, un amplio sector económico que contrasta con los demás componentes de la economía nacional. Actualmente, este sector es el que más empuja al oriente colombiano, un hecho contradictorio cuando esta región, proyectada como la despensa agrícola del país, cuenta con un potencial de 4,5 millones de hectáreas para la producción agrícola. Este hecho la convierte en una de las últimas fronteras disponibles reconocidas por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (2013), una característica de la que solo disponen siete países: Angola, Congo, Sudán, Argentina, Bolivia y Brasil. Aun así, esta zona también alberga algunos de los yacimientos petroleros más grandes de Colombia, con la potencialidad de nuevos hallazgos.

Sobre esta lógica, el desarrollo del sector de hidrocarburos en la región de la Orinoquía se ve claramente reflejado en el crecimiento y productividad de los municipios de la región. A partir de los años noventa, el descubrimiento de los inmensos yacimientos de Cusiana y Cupiagua, situados en el piedemonte oriental de la Cordillera de los Andes, en el departamento de Casanare, desencadenó la migración masiva hacia municipios como Yopal, Aguazul y Tauramena. Los movimientos de población atraídos por los altos salarios y la demanda de mano de obra produjeron la explotación de los campos en una región aislada y en proceso de colonización agrícola, lo que condujo a un rápido crecimiento de sus centros urbanos. Particularmente, Cusiana se encuentra ubicado a siete kilómetros del municipio de Tauramena y Cupiagua a nueve kilómetros del municipio de Aguazul (figura 1). La ciudad de Yopal también se ha visto impactada demográficamente por el descubrimiento y la explotación de estos pozos, no solo por su cercanía, sino también por la importancia política que posee como capital del departamento (Dureau y Flórez, 1999).

Figura 1. Mapa, Localización de los yacimientos de petróleo en Cusiana y Cupiagua en el Departamento de Casanare, Colombia

A raíz de los descubrimientos petroleros en la región de la Orinoquía y del auge financiero que estas actividades han generado desde el año de 1992, el departamento de Casanare se ha convertido en una región estratégica para la nación que cautiva fuerzas y actores externos a la dinámica regional. Las expectativas económicas que atraen masivamente población a la región y suponen un impacto en las dinámicas de configuración y desarrollo del territorio, han aportado significativamente al Producto Interno Bruto (pib) del país. Con base en las cifras de las Cuentas Nacionales y Departamentales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dane) (2020), los cuatro departamentos que constituyen la región objeto de estudio (Meta, Casanare, Arauca y Vichada) aportan en promedio el 6,76 % del pib nacional, especialmente en actividades de explotación minera —hidrocarburos—, agricultura y ganadería. Sin embargo, este panorama ha experimentado grandes cambios en los últimos años.

Como se observa en la figura 2, el crecimiento económico asociado al petróleo aumentó de forma dramática entre los años 2010-2013 como resultado de la bonanza en los precios del petróleo a nivel internacional: “Es más, Colombia, sin ser una nación petrolera, se convirtió en petroleodependiente” (Portafolio, 2019). Pero con los desplomes en los precios del crudo y el ascenso vertiginoso del dólar con cifras récord, el dinamismo de la región fue forzado a desacelerar desde el año 2014. Al tiempo que el crecimiento de la inflación y la tasa de desempleo se convertían en los mejores indicadores para evaluar los impactos de este quinquenio de crisis petrolera, esta coyuntura también permitió impulsar la agroindustria y la agricultura. Como se evidencia en la misma figura, los departamentos han mostrado una recuperación rápida de este sector, a tal punto que para el año 2018 se superaron las cifras históricas registradas durante la última década. Un hecho importante si se considera que el 39,2 % de los municipios de la región de la Orinoquía asumen la agricultura como su actividad económica principal, mientras que el 40,2 % lo hace con la ganadería y tan solo el 5,2 % lo hace con la explotación petrolera. Es esta realidad, entonces, la que ahora tiene implicaciones importantes en términos de la demanda de servicios y la que constituye un gran reto para la planeación y el desarrollo territorial.

Ahora bien, Colombia cuenta con múltiples ciudades que atienden regiones muy diversas, diferenciándose unas de otras por el desarrollo económico del territorio. Según la Política Nacional para el Sistema de Ciudades Colombiano con Visión a Largo Plazo (Departamento Nacional de Planeación, 2014), existen dos tipos de dinámicas urbanas: por un lado, aquellas asociadas a las ciudades uninodales, la cuales son definidas en su límite político-administrativo por la importancia política, económica o social que asumen en la región y, por otro lado, aquellas que constituyen las aglomeraciones urbanas, asumida como ciudades funcionales cuyas actividades sobrepasan los límites político-administrativos y se desarrollan en los municipios aledaños, fenómeno al que hoy se le denomina supramunicipal.

Figura 2. Cifras históricas del PIB por departamento (arriba) y por actividad económica (abajo)

Fuente. Elaboración de los autores con base en Cuentas nacionales departamentales: pib por departamento, por dane, 2019, https://bit.ly/2HbdoRj

Para el sistema de ciudades de Colombia, las nuevas dinámicas regionales de crecimiento urbano dependen de factores poblaciones, económicos y políticos de las ciudades, así como de la creciente brecha de desigualdad socioeconómica. En este contexto, Yopal, la capital del departamento, aparece como una de las ciudades uninodales con más de 100.000 habitantes, lo que significa que cuenta con mayores capacidades para prestar servicios y un importante potencial para el aprovechamiento de las economías de aglomeración (Departamento Nacional de Planeación, 2014). Adicionalmente, esta ciudad presenta tasas de crecimiento económico superiores al promedio nacional, lo que lleva a destacar su importancia en el crecimiento de la región. Contradictoriamente, Yopal no cuenta con un marco institucional eficiente que permita llevar a cabo la planeación necesaria para enfrentar las condiciones emergentes del desarrollo.

De manera paralela, el sistema reconoce a Villavicencio (Meta) como una aglomeración urbana cuyo grado de conmutación laboral le permite consolidar una estructura funcional que se tensiona con los municipios de Cumaral, Restrepo y Acacias, conectados por la Avenida Marginal de los Llanos. En otras palabras, la intensidad (mayor al 10 %) con la cual se realizan los desplazamientos diarios por motivos laborales desde dichos municipios hacia el centro urbano de la capital del departamento del Meta, consolida las dinámicas supramunicipales de un conglomerado metropolitano que agrupa cerca del 40 % de la población del sistema objeto de estudio en la presente investigación. Una dinámica que contrasta fuertemente con los escenarios de aislamiento que experimentan municipios como Samacá, La Salina, Támara y Nunchía, en el departamento de Casanare, o San Juanito, El Calvario, Lejanías, Mesetas, La Uribe, Vista Hermosa y Mapiripán, en el departamento del Meta (Toca et al, 2014).

Lo anterior se debe a la existencia de ciudades aisladas1 de baja conectividad, poco intercambio comercial y carentes económicas que atienden a los mercados regionales. Por lo tanto, estas zonas de la región de la Orinoquía se han visto afectadas por la limitación que tienen con respecto a la conectividad de la red nacional de carreteras o la articulación con los demás modos de transporte de carácter regional. En esta categoría se pueden identificar municipios que cuentan, no solo con pocos recursos establecidos por el departamento, sino también con una carente planeación y capacidad de gestión institucional del área urbana, lo cual dificulta su aporte directo a la productividad de la región. Al respecto, Sabaté (2008) afirma que la inadecuada infraestructura, los centros urbanos dispersos y de baja densidad, los altos riesgos ambientales y un inminente incremento de población flotante derivado de la demanda en mano de obra, se convierten en condiciones existentes que repelen las dinámicas emergentes en un escenario como este, propenso al crecimiento espontáneo y desordenado de las ciudades más importantes de la región.

Estas nuevas condiciones configuran entonces retos de transformación y adaptación desde la planificación y el ordenamiento territorial, implican pensar una nueva prospectiva de la región con base en el análisis de las externalidades que propician, tanto los procesos de urbanización y concentración de servicios, como los desequilibrios funcionales y las brechas de desigualdad entre los municipios. Dicho esto, vale la pena cuestionar, ¿están los municipios de Yopal, Aguazul y Tauramena preparados para asumir la integración territorial funcional necesaria para la construcción de un proyecto de región representativo en sus visiones y prospectivas para responder a la demanda de recursos, infraestructura y servicios que se relacionan con los horizontes económicos, presentes y futuros, de la región, de cara a la apertura del país hacia los mercados globales y la consolidación de un sistema de ciudades colombiano?

Al contar con un relevante potencial de desarrollo, crecimiento y fortalecimiento funcional en la región de la Orinoquía, es vital considerar que las ventajas económicas asociadas a las aglomeraciones urbanas responden únicamente y de manera significativa a la producción de bienes y servicios gracias a su dimensión urbana, conectividad de redes y a su localización. Respecto a este panorama, el potencial productivo de la región es la fuente principal para lograr un mayor desarrollo económico de manera sostenible, pues está determinado por la presencia de industrias transables que tienen el potencial de exportar a otras regiones del país o a mercados internacionales (Departamento Nacional de Planeación, 2014).

En suma, bien podría decirse que es necesaria la configuración de una mirada proyectual para la región a partir de estudios como los desarrollados en la Maestría en Planeación Urbana y Regional de la Pontifica Universidad Javeriana (Toca et al., 2014) y el Semillero de Investigación en Gestión de la Infraestructura para el Desarrollo de la Universidad Piloto de Colombia, los cuales abordan el análisis de los permanentes procesos de transformación territorial que han dado lugar a una pluralidad de territorios sobre la base de la producción agrícola, la explotación petrolera y las relaciones sociales, especialmente en municipios como Yopal, Aguazul y Tauramena, que constituyen uno de los conglomerados urbanos que impulsan las nuevas dinámicas funcionales de la región, así como uno de los más recientes procesos de urbanización en Colombia (Toca, 2016). Lo anterior se sustenta sobre el hecho de que el desarrollo integral y funcional del territorio a escala regional puede ser promovido por la constitución de una banda metropolitana que potencialice las relaciones de sinergia y complementariedad existentes entre las principales ciudades del departamento de Casanare, las cuales se encuentran conectadas por un único corredor vial que posibilita la constitución de un conjunto de patrones de ocupación típicos de un fenómeno no controlado y derivado de las dependencias propias de las economías de la aglomeración.

Dentro de la política pública de desarrollo territorial que marca la hoja de ruta para los próximos treinta años, la región de la Orinoquía asume un rol importante en la economía del país, beneficiando a la población de infraestructura y servicios para impulsar el desarrollo socioeconómico. La cuestión es que el sistema de ciudades también es consciente de otras debilidades como la falta de aprovechamiento de los recursos que posee la región que se evidencia en temas como la subutilización de los suelos rurales y la existencia de escenarios de desarrollo intermedio o temprano que obstaculizan la creación de un entorno adecuado para propiciar el crecimiento. Es por esto que los desafíos siguen siendo inmensos, pues la productividad dependerá de elevar los niveles de competitividad, basándose en impulsar economías especializadas (clusterización) y formas de ocupación del territorio coherentes con modelos de desarrollo sostenible y de mejora de la calidad de vida, incorporando políticas orientadas a la coordinación institucional y la diversificación de los recursos financieros para la ejecución de proyectos, pero esto puede ser insuficiente sin la creación de un escenario prospectivo que oriente una visión del territorio objeto de estudio.

Sabaté (2008) hace referencia que para lograr dichos propósitos es necesario consolidar el territorio urbano y regional, propicio para el desarrollo económico, tomando como base el estudio de las continuidades territoriales en el área y abordando los artefactos aislados2 y dispersos presentes en ella. En coherencia, la presente investigación propende por una lectura del territorio a partir de la configuración de una banda metropolitana con miras a la integración de la infraestructura, la estructura físico-natural, las actividades económicas y las formas de ocupación del territorio con el fin de presentar indicios de la existencia de una nueva centralidad metropolitana contenedora y detonante de las actividades supramunicipales de la región.

En resumen, esta investigación proyecta, en primer lugar, la localización de infraestructuras con el fin de reconocer las condiciones de continuidad en el territorio y de integración de artefactos aislados, identificando las fortalezas y debilidades en las relaciones y actividades que responden al desarrollo territorial. Por otro lado, se establecen los puntos de continuidad con base en las estructuras físico-naturales que articulan los componentes urbanos y que se manifiestan como conectores de las actividades centrales, generando oportunidades en los asentamientos urbanos para explorar nuevos crecimientos del territorio. Para dicho objetivo, se evalúa la importancia estratégica de las actividades económicas con relación al sector de la agroindustria y la agricultura, lo cual facilita reconocer nuevas oportunidades de crecimiento económico. El tercer y último abordaje, entonces, hace referencia al análisis de los patrones de ocupación del territorio y de los elementos morfológicos que lo estructuran, buscando caracterizar relaciones permanentes entre los asentamientos e identificar formas de construcción del territorio a través de nuevas conexiones y continuidades entre el espacio urbano y el espacio natural.

Para todo esto se tendrá en cuenta la política para el fortalecimiento del sistema de ciudades que se considera dentro del ordenamiento y cuyo enfoque involucra planear físicamente el territorio a escalas intermedias entre lo regional y lo subregional. Por tal razón, es pertinente considerar la política como respuesta a las condiciones geográficas, sociales, económicas y culturales para el desarrollo de las ciudades y, además, como insumo para crear las condiciones necesarias para fomentar el desarrollo económico, social y territorial. De manera articulada, entonces, aparece el documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) 3797 que expone la Política para el Desarrollo Integral de la Orinoquía: Altillanura. Con este se busca la construcción de un modelo de región que involucre el equilibrio entre las oportunidades del sector minero, agropecuario y energético con la oferta ambiental del ámbito de estudio. Uno de sus principales objetivos es el de incentivar las condiciones de inversión para aprovechar el potencial agrícola y agroindustrial de la región. Según las cifras del Departamento Nacional de Planeación (2014), dicha producción explotaba 120.000 hectáreas para el año 2014 con un importante grado de subutilización, pero con esta política se proyecta la utilización de 1.400.000 hectáreas de áreas cultivadas en 2040 con una producción superior a un millón de toneladas de arroz, soya, caña de azúcar, caucho, maíz, palma de aceite y algunas otras plantaciones forestales (figura 3). Con esto se justifica, de cierta manera, el crecimiento reportado en las Cuentas Departamentales (dane, 2020) del este sector económico.

Además de mejorar las condiciones de vida de los habitantes, esta política podría acelerar en un escenario conservador la disminución de la pobreza en un punto porcentual durante los próximos diez años. Así mismo, la dinamización de la economía de la región podría contribuir en el crecimiento del pib nacional en 0,4 % para el mismo período sobre la base de la inversión del sector privado en infraestructura y actividades agropecuarias, minerías y de servicios urbanos (Departamento Nacional de Planeación, 2014). Al mismo tiempo, el documento da lineamientos para la implementación de los planes de desarrollo en los departamentos que conforman la región de la Orinoquía y sus subregiones geográficas (figura 4): 1) En la sabana inundable, los departamentos de Casanare y Arauca que cuentan con un gran potencial en los sectores de hidrocarburos y ganadería; 2) En la altillanura, los departamentos de Meta y Vichada que tienen un potencial de desarrollo en infraestructura y grandes proyectos agroindustriales; 3) En la sabana selvática, los departamentos de Meta, Vichada, Guaviare y Guañía, con un potencial en la riqueza ecológica, y 4) En el piedemonte llanero, los departamentos de Arauca, Casanare y Meta que presentan un potencial concentrado en la oferta de servicios urbanos.

Por una parte, la sabana inundable comprende la región desde el norte del río Meta, en Casanare, hasta el sur del río Arauca. Esa zona corresponde al 12,5 % de la cuenca de la Orinoquía donde las grandes extensiones de tierra se han cultivado con palma de aceite. La altillanura, por su parte, comienza desde el municipio de Puerto López (Meta) y se extiende sobre el río Meta hasta la desembocadura del Orinoco en el departamento del Vichada. El 8 % de la población regional vive en estos territorios de frontera reconocidos como la despensa alimentaria de Colombia, aun cuando también alberga los depósitos de petróleo más importantes del país. En cuanto a la sabana selvática, esta es entendida como la franja de transición que se encuentra en el sur de los de los departamentos de Vichada y Meta, entre la Orinoquía y la Amazonía. Responde a una mezcla de selva y sabana con presencia de riqueza ecológica que actualmente se ve amenazada por la minería ilegal. Finalmente, el piedemonte llanero se extiende desde el sur del departamento del Meta hasta Arauca con casi dos millones de hectáreas, siendo el punto de conexión entre los llanos y el centro del país, concentra el 65 % de la población de la región de la Orinoquía y agrupa los suelos más fértiles de la región por lo que se convierte en la zona más desarrollada con cultivos de café, cacao, papaya, guayaba, entre otros productos. En los últimos años se han desarrollado importantes cultivos para biocombustibles además de concentrar el 80 % de los hatos ganaderos del Meta y Arauca.

Figura 3. Áreas de cultivos contempladas en el Conpes 3797.

Fuente. Elaboración de los autores con base en el Documento Conpes 3797. Política para el Desarrollo Integral de la Orinoquia: Altillanura – Fase I (p. 14), por Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), República de Colombia y Departamento Nacional de Planeación, 2014, Bogotá. https://bit.ly/3nR7aqq; Propuesta de estructura de ocupación territorial para los departamentos del Meta, Casanare y Guaviare. Taller de Planificación Regional - Maestría en Planeación Urbana y Regional, por Toca et al. (p. 3), 2014, Pontificia Universidad Javeriana.

Figura 4. Subregiones geográficas de la región de la Orinoquía

Fuente. Elaboración propia.

Llegados a este punto es pertinente concluir que la región de la Orinoquía se convierte en el contexto de múltiples intervenciones orientadas al fortalecimiento mediante la inversión en la creciente actividad agroindustrial y agropecuaria, acompañada armónicamente de la tradicional explotación petrolera, maderera y minera, imponiendo así los principales retos para la integración regional, la generación de nueva infraestructura para la competitividad y la consolidación de centros urbanos capaces de responder a las dinámicas emergentes de carácter económico, social y político. Esto equivale, por lo tanto, a enfocarse en el desarrollo urbano con miras a forjar elementos de productividad, equidad y sostenibilidad. Es desde esta perspectiva, entonces, que se hace pertinente evaluar los impactos que tienen estas dinámicas e identificar las diferentes variables que guían la formulación de un proyecto territorial con base en la concepción de estrategias que logren no solo responder a las demandas del mercado y la economía, sino también comprender las relaciones con los patrones de ocupación.

En concordancia con lo expuesto hasta aquí, el objetivo principal de la presente investigación se encamina a formular un proyecto territorial a partir de las posibilidades de articulación y continuidad sobre la banda metropolitana del corredor Yopal-Aguazul-Tauramena del departamento de Casanare, asumiéndolo como el nodo principal que soporta y tensiona gran parte de las dinámicas emergentes de la zona centro-norte de la región. Para tal fin, el estudio aborda elementos como la infraestructura de movilidad, la estructura físico-natural, las actividades económicas, los crecimientos demográficos y los patrones de ocupación, todos ellos determinantes en la integración funcional del territorio urbano y rural. Así las cosas, el documento plantea una disertación teórica sobre los elementos principales que inciden en la estructura regional y configuran el territorio, estableciendo su incidencia en la aplicación de un modelo de regionalización que facilite el planteamiento de nuevas posibilidades en el territorio.

Posteriormente, se presenta un análisis del estado actual del territorio elaborado desde la adaptación, actualización e implementación de un modelo de regionalización nodal y de jerarquización funcional desde el cual es posible determinar los indicadores que permiten entender las dinámicas que se materializan, el rol de cada centro urbano en el sistema y definir las pautas para plantear una propuesta de intervención (Toca et al, 2014). Se presenta, de esta forma, un sistema territorial configurado por permanentes procesos de transformación y fenómenos propios de las economías de la aglomeración que elevan el grado de incertidumbre en cuanto a escenarios de crecimiento.

Ahora bien, el enfoque metodológico busca, en términos de Sabaté (2008), dar luces para la concepción de un proyecto territorial regional representativo que implique un conjunto de procesos de recolección, diagnóstico, análisis y vinculación de datos cuantitativos y cualitativos que pongan en evidencia las dinámicas socioeconómicas y físicas que se albergan en el territorio. En este orden de ideas, la investigación se desarrolla a partir de un estudio exploratorio que indaga sobre los problemas o las oportunidades presentes en el área de estudio, identificando variables promisorias respecto a los retos que enfrentan los centros urbanos para mejorar la productividad y la calidad de vida de sus habitantes (Toca, 2016). Luego, los resultados sugieren afirmaciones y postulados alineados a las necesidades del territorio como la producción de bienes y servicios.

Con esta lógica, el documento explora el estudio y el análisis multiescalar de la región, orientado a la proyección de la banda metropolitana mencionada con el fin de sentar las bases para formular un proyecto territorial relevante para la planificación. Esto permitiría, por lo menos en la práctica, contribuir al desarrollo de nuevos ejercicios orientados a la integración y la localización de la infraestructura con base en la conexión de los artefactos aislados, la continuidad de la estructura ecológica principal y la importancia estratégica de las actividades económicas. Todo esto con el fin de incentivar las discusiones sobre lo supramunicipal, lo metropolitano y lo rural, líneas de investigación que aún requieren de profundas reflexiones en Colombia.

La integración de Yopal, Aguazul y Tauramena: el petróleo

El comportamiento de la economía colombiana analizada desde los años setenta presenta un panorama de fluctuaciones creado por factores tanto de orden interno como externo (igac, 2002). La incidencia de los recursos naturales, renovables y no renovables es relevante en la economía nacional, pues generan un alto porcentaje de aportes al pib. En los recursos no renovables, el petróleo es el que tiene mayor relevancia. En este caso, la región de la Orinoquía aparece imponente con 746.247 km2 que albergan varios campos, descargaderos y puntos de bombeo conocidos como Castilla, Apiay, Monterrey, El Porvenir, Cupiagua, Cusiana, Araguaney, Santiago y Rubiales. Pero al mismo tiempo, destacan a su sombra las actividades económicas relacionadas con el sector agropecuario, particularmente con la ganadería extensiva. Quizá de manera paradójica su desarrollo histórico constituyó una forma de dominio territorial e impulsó la construcción de la infraestructura vial, lo que no solo amplió la frontera económica hacía el oriente del país, sino que también determinó el elevado grado de subutilización del suelo rural en esta región.