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Ahora bien, con el objetivo de fortalecer la planeación a largo plazo con esta visión e integrar el componente social con las dimensiones urbana y rural, el dnp definió la creación de tres comisiones para el diagnóstico, el seguimiento y la validación de las metas propuestas en temas de desarrollo: 1) Misión para la Equidad y Movilidad Social, 2) Misión para la Transformación del Campo y 3) Misión para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades de Colombia. Los resultados de sus estudios no solo concluyeron la situación actual del ordenamiento territorial, sino también permitieron delimitar la primera fase de ejecución del Programa pot Modernos, el cual incluyó ciento ocho (108) municipios, cinco (5) áreas metropolitanas, doce (12) departamentos, el 33,5 % de la población y el 24,7 % de la superficie total del país (figura 10).
A la fecha, esta asistencia técnica focalizada ha permito avanzar pausadamente en el fortalecimiento de los instrumentos de planificación y gestión y, a su vez, encontrar los datos que permiten evaluar si las ciudades colombianas poseen las condiciones para brindar calidad de vida a sus habitantes desde una perspectiva multidimensional. Para el Gobierno Nacional, esta definición sintetiza la idea de una ciudad moderna o un territorio inteligente y viabiliza la elaboración de una herramienta de medición para el desarrollo integral de las ciudades y las regiones en los ámbitos social, económico, tecnológico, ambiental e institucional: índice de Ciudades Modernas (icm).
Este valor permite ponderar las variables relacionadas con los retos que trae consigo el aprovechar los beneficios de los procesos de urbanización y reducir los costos sociales, abordar temas fundamentales para identificar las potencialidades que poseen los territorios, definir intervenciones estratégicas y realizar seguimiento a las acciones generadas desde la gestión. Es así como el análisis multidimensional que se configura, como bien lo diría Monnet (citado en Jolly, 2012, p. 4), desde los referenciales que constituyen una visión del territorio nacional, se logra dimensionar en seis ámbitos: 1) sostenibilidad, 2) ciencia, tecnología e innovación, 3) equidad e inclusión social, 4) gobernanza, participación e instituciones, 5) productividad, competitividad y complementariedad y 6) seguridad. Además, se identifican 15 dominios y 36 indicadores de los cuales el 75 % (27 en total) se encuentran alineados con los Objetivos del Desarrollo Sostenible.
Como resultado de esta aproximación se pudo concluir que los mayores puntajes del icm se concentran en las aglomeraciones urbanas del sistema de ciudades de Colombia y que su distribución es similar a las brechas de desigualdad expuestas por el idh y el pib per Cápita.
Figura 10. Zonas de ejecución, fase I – Programa pot Modernos
Fuente. Adaptado según planos del Documento Conpes 3870. Programa nacional para la formulación y actualización de planes de ordenamiento territorial: pot modernos, Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia (p. 31), https://bit.ly/3lNP6vA
Figura 11. Resultados generales del icm en Colombia
Fuente. Tomado de la presentación “Índice de Ciudades Modernas de Colombia” (diapositiva 29), por Departamento Nacional de Planeación, 2018, https://bit.ly/3lQG0yk
En concordancia, la figura 11 muestra que solo Bogotá, como núcleo urbano, posee un potencial alto para convertirse en una ciudad moderna, mientras que el 62 % de los municipios poseen un potencial medio. Así mismo, se evidenció que las ciudades que hacen parte de las 18 aglomeraciones del sistema poseen ventajas significativas en términos de productividad, competitividad, complementariedad, equidad e inclusión social en comparación a los municipios externos. Estos últimos resultados contrastan con las dimensiones de seguridad y sostenibilidad en los que los municipios de menor categoría obtienen los mejores resultados (figura 12). Como conclusión, se reitera la existencia de brechas de desarrollo entre las ciudades y las regiones del país al tiempo que se ratifica la necesidad de orientar la gestión hacia la concreción de un proyecto territorial que materialice los valores atribuidos al territorio (territorialización-territorialidad) desde las perspectivas del sistema de ciudades, la sostenibilidad y la construcción social, en otras palabras, desde los referenciales que constituyen la inteligencia del territorio.
Figura 12. Resultados por dimensión del icm en Colombia
Fuente. Tomado de la presentación “Índice de Ciudades Modernas de Colombia” (diapositiva 33), por Departamento Nacional de Planeación, 2018, https://bit.ly/3lQG0yk
La construcción social del territorio y el proyecto territorial
Hasta este punto se ha planteado que la gestión sostenible del territorio orienta su abordaje hacia la necesidad de repensar el “progreso” a partir de un profundo conocimiento de su estado actual, de su configuración histórica y de su construcción social, siendo esta la base para la formulación de ejercicios prospectivos que suponen un cambio gradual y direccional hacia la sostenibilidad y que se materializan por medio de la gestión como acción y actividad que permite entender la realidad de un ámbito espacial y proyectar su intervención. Para el caso colombiano, su estudio se basa en el entendimiento de las particularidades del territorio para repensar los referenciales que componen la idea de la sostenibilidad, es decir, la realidad sobre la cual se intervendrá y la manera como se interpretarán los problemas, se orientarán las soluciones y se plantearán los procedimientos y principios centrales de las decisiones y las acciones sobre un ámbito espacial determinado (Müller, 2010). Esto implica que los valores atribuidos al territorio desde las perspectivas del sistema de ciudades, la sostenibilidad y la construcción social, se entiendan como los elementos que no solo estructuran las representaciones y los significados del territorio, sino que también condicionan las acciones sobre el mismo.
La cuestión ahora es que un único ámbito espacial puede acoger diferentes realidades, todas superpuestas, configuradas por los actores que determinan su construcción social y propensas a ser interpretadas a partir de los discursos de identidad y nación que circulan en un contexto espaciotemporal determinado; pero ¿cómo congregar estas visiones en función de las transformaciones o escenarios prospectivos que requiere el territorio y sus comunidades en la búsqueda de la sostenibilidad? Tal vez una primera respuesta pueda darse desde la corriente de los estudios culturales.
Al respecto, valdría la pena recuperar el trabajo de las representaciones de Hall (1997), la teoría de las identidades sociales de Giménez (1997) y los conceptos para pensar lo urbano de Rizo (2005), en aras de llegar a una delimitación de lo que podría representar la construcción social del territorio como concepto y medio para conjugar las diferentes visiones que se tienen de lo que puede definirse como un artefacto cultural: el territorio.
Inicialmente, es de vital importancia comprender las tensiones derivadas de los sistemas que pueden configurar el sentido de una representación social. Esta se define como el conector del lenguaje y la cultura que se intercambia entre los miembros de una comunidad que se apoya en lenguajes, signos e imágenes. Sin embargo, la producción del sentido en una representación social, que requiere del proceso de observar, reconocer, decodificar, dar significado y conceptualizar, puede verse influenciada por el contexto en el que se encuentra la comunidad, por lo que el verdadero sentido de una representación está dado por alguno de los dos sistemas que sus miembros utilizan para su elaboración.
El primero hace referencia a la asociación de conceptos con objetos donde la cultura se convierte en el conjunto de mapas conceptuales que se asume en una sociedad y que, por tanto, un individuo o grupo apropian como una representación reflectiva con un sentido existente. En este caso, la representación del territorio se elabora principalmente a partir del entendimiento de procesos previos más no de la identificación de los actores sociales y la comprensión de las dinámicas que determinan el estado actual mismo. Por otro lado, el segundo sistema aborda la construcción del concepto desde la interpretación del objeto por lo que el sentido de la representación es fijado por los miembros de una comunidad de manera tan fuerte que se convierte en proceso natural. En esta línea, la representación de un territorio resultaría del conceso de los actores que lo habitan y lo transforman según los ideales que determinan su contexto (representación intencional o constructivista); pero, lejos de llegar a verdades absolutas, podría decirse que la concepción del territorio como artefacto cultural, cargado de representaciones sociales, resulta de la relación dialéctica entre estos sistemas de elaboración de sentido; es, por ende, generador de significantes (conceptos) y portador de significados (signos), siendo esto lo que lo constituye como objeto de la construcción social.
Ahora bien, Giménez (1997) define la identidad, individual y colectiva, como una distinguibilidad que depende de la diferenciación, la identificación y el reconocimiento de los sujetos en sí y de su colectividad, mediante el uso de representaciones y atributos categorizadores. Sin embargo, la identidad posee una temporalidad definida y un valor dado por aquellos que la constituyen pues se considera un subjetivo de cultura y un elemento de esta, internalizada a través de representaciones sociales. En este orden de ideas, si el territorio puede reconocerse como atributo diferenciador cargado de significantes propios de una identidad y es susceptible de transformarse según los significados de quienes lo habitan, es posible reconocerlo como elemento fundamental de la identidad individual y colectiva de una nación, así como emblema en la pluralidad de los colectivos.
Como resultado, la transformación del territorio desde la perspectiva de la construcción social puede asemejarse a la transculturación de una colectividad, es decir, a un proceso de cambio que no implica la pérdida de identidad sino una recomposición adaptativa ante los retos que imponen los demás agentes que se involucran en el desarrollo de un ámbito espacial delimitado por las representaciones sociales que incluso puede reactivar la identidad por procesos de exaltación.
Finalmente, para Rizo (2005) existe una relación dialéctica entre los conceptos de identidad, representación social y el denominado habitus, la cual permite entender el papel de cada uno en un diálogo conceptual del contexto territorial, sus adaptaciones y la manera como afecta o influye en la interacción social de sus habitantes. En esta discusión, la forma como se elabore la representación del territorio determina lo objetivo y lo subjetivo, el campo y el habitus, siendo lo primero las estructuras sociales objetivas construidas por dinámicas históricas mientras que lo segundo corresponde a las estructuras interiorizadas por los individuos por medio de la percepción, la valoración, el pensamiento y la acción. Esto conlleva a entender que, para Rizo (2005), el territorio socialmente construido responde a la complementariedad entre el campo y el habitus.
Esta afirmación es también el principio generador de las prácticas sociales en el territorio, pues al ser un conjunto de disposiciones espaciales que orientan las valoraciones, percepciones y acciones de los sujetos, se convierte en un conjunto de estructuras estructuradas y estructurantes desde las representaciones sociales. Por tanto, el territorio como campo y habitus es producto mental y construcción simbólica que se crea y recrea en las interacciones sociales, maneras específicas de entender y comunicar la realidad y determinar las relaciones entre sujetos (Rizo, 2005).
En conclusión, los estudios culturales permiten entender que la construcción social del territorio, como concepto y medio, hace referencia a los procesos de apropiación o transformación que un individuo genera sobre un ámbito espacial determinado con base en las representaciones sociales que ha configurado, bien sea desde el sentido asumido como miembro de una colectividad o desde los esquemas de interacción que configuran nuevos conceptos del territorio. Es, por tanto, un producto mental o una construcción simbólica coherente con los discursos de identidad y nación que hacen parte del contexto en el que está inmersa la comunidad que lo habita. Es construcción y deconstrucción, continuidad y transformación, significado y significante, generador y producto, visión y concreción. Es sencillamente el lugar que se habita y el soporte de la gestión sostenible.
Se llega de esta forma al proyecto territorial como producto de la construcción social del territorio y herramienta para la articulación con la gestión sostenible. Para Sabaté (2008), proyectar el territorio representa no solo la aplicación de conceptos, principios y herramientas de investigación o de técnicas de diseño y planificación, sino también es incorporar a los agentes que determinan la transformación del territorio y los referenciales que orientan las formas de superar sus problemas. De igual manera, es el medio para reflexionar acerca de la crisis de una planificación y una gestión incapaces de enfrentar la incertidumbre, la interdependencia y la acelerada transformación del territorio. Paradójicamente, en la actualidad “ha aumentado la capacidad de obtener y manipular información, pero no la de alcanzar un conocimiento suficientemente profundo y elaborado de los sistemas territoriales y de sus componentes” (Sabaté, 2008, p. 10).
En efecto, la base para gestionar acciones concretas sobre el territorio, orientadas por los valores atribuidos desde la política nacional, la sostenibilidad y la construcción social, deben partir de entender que “el territorio ya no es dato previo [estático], sino el resultado de permanentes procesos de transformación, un sistema complejo en continua evolución con cambios difícilmente predecibles” (Sabaté, 2008, p. 10) que exigen el estudio de diversos escenarios de desarrollo, la formulación de hipótesis en continua revisión y la definición de criterios de intervención alineados con los nuevos paradigmas impulsados por las bases de lo que se ha denominado gestión sostenible del territorio: 1) sistema territorial, 2) sostenibilidad y 3) construcción social. Proyectar el territorio en tiempos de incertidumbre (Sabaté, 2008) es entonces lograr definir los ejes de intervención sobre el territorio a partir del análisis multidimensional de las variables que determinan su desarrollo, el abordaje multiescalar, la producción de conocimiento y la creación de escenarios futuros con base en la valoración de sus potencialidades. En suma, la gestión del territorio se convierte en la manera de territorializar las diferentes visiones que se elaboran de él (territorialidad) y que se concretan en un escenario prospectivo de análisis: el proyecto territorial. Sobre esta noción, resultado de la reflexión sobre los retos que tiene Colombia en materia de desarrollo en ese sentido, es que se propone una construcción teórica de la principal categoría de análisis que orienta el presente trabajo: la gestión sostenible del territorio.
A manera de conclusión: La categoría de gestión sostenible del territorio
Como se mencionó anteriormente, la gestión sostenible del territorio busca estudiar las particularidades del territorio colombiano sobre las cuales la gestión deberá repensar los referenciales que componen la idea de la sostenibilidad, es decir, la imagen de la realidad sobre la cual se intervendrá y la manera como se interpretarán los problemas, se orientarán las soluciones y se plantearán los procedimientos y principios centrales de las decisiones y las acciones sobre el territorio mismo (Müller, 2010). Esto implica, por tanto, que los valores atribuidos al territorio desde las perspectivas del sistema de ciudades, la sostenibilidad y la construcción social se entiendan como los elementos que no solo estructuran las representaciones y los significados, sino que también condicionan las acciones sobre el territorio.
Si bien las anteriores líneas se han presentado reiterativamente en el documento, esto corresponde a la importancia que posee esta perspectiva en la fundamentación teórica de la categoría objeto de discusión, la cual se basa en trabajos relacionados con la definición del territorio, su relación con la territorialidad y la territorialización en el marco del sistema socio-territorial y en el análisis cognitivo de las políticas públicas que orientan su transformación. Vale la pena mencionar, además, que, aun cuando estas teorías descansan sobre el ámbito de la planificación urbano-regional, sus avances son importantes para conectar los elementos que determinan la definición de la gestión sostenible del territorio.
Como lo plantea Jolly (2012), hablar de territorio, territorialidad (visión) y territorialización (acción), es abordar un tema sobre el cual no hay consenso. El territorio, por ejemplo, corresponde a una noción utilizada sin ninguna necesidad de definirla por infinidad de investigadores en una gran variedad de situaciones (Monnet, 2010). Sin embargo, fuera de toda aproximación, algunos teóricos llegan al consenso de que el territorio es un construido social, un espacio de poder y de dominio de distintos sectores o un lugar en el cual se desarrolla la acción. Es en esencia, el espacio para “el encuentro de la materia y de la acción, del objeto sobre el cual se actúa y del sujeto que actúa […] el espacio material, área o red, realizado por el ejercicio de una acción humana repetitiva” (Monnet, 2010, p. 93).
En consecuencia, se habla de un concepto de territorio que hace referencia a las interacciones entre una sociedad y su entorno físico y que implica el reconocimiento de un círculo de inter-determinación entre conceptualización y producción del espacio. Esta relación, que Monnet (2010) denomina sistema socio-territorial es lo que permite una vinculación de los procesos de transformación del territorio con los determinantes de su construcción social, la sostenibilidad y la agenda de desarrollo nacional. Considerando esta idea, se logra abordar la territorialidad, según el mismo autor, como un valor o un sistema de valores que los actores sociales le asignan a un territorio determinado con base en el sentimiento de pertenencia que poseen: “pasar de territorio a territorialidad significa, entonces, pasar de un área, objeto material, a un valor fundamentado en la subjetividad humana” (p. 92).
A esta discusión, Müller (citado en Jolly, 2017, p. 3) incorpora la noción de referencial en la configuración de los valores atribuidos a un territorio, concepto desde el cual “los actores perciben los problemas, discuten de las soluciones y lo que orienta sus acciones” (p. 03). Así, la gestión como acción que permite pasar del pensamiento a la acción se convierte en la base de lo que Monnet (2010) asume como la acción humana que se fundamenta en un sistema de valor para producir un territorio: territorialización. En consecuencia, la relación entre los elementos del sistema socio-territorial no es más que la representación teórica de las tensiones o inter-dependencias que existen entre las formas de concebir el territorio, las maneras de configurar una visión de este y la eficacia de la gestión en los procesos de transformación.
Siguiendo esta lógica, Jolly (2017) propone que estas inter-dependencias no se dan tan solo en un único sentido, de territorialidad a territorialización, por ejemplo, sino que existen bucles que sugieren relaciones dialécticas. Roa (citado en Jolly, 2017, p. 5) describe este hecho gráficamente y establece los sentidos de inter-dependencia del sistema socio-territorial (figura 13). Como se observa, el primer bucle (línea azul) plantea que “el conjunto de acciones que se ejercen sobre un espacio material actualiza el sistema de valores que las fundamentan […] sistema que, a su vez, estructura las representaciones y significados de un territorio, el cual, in fine, condiciona materialmente las acciones que se pueden ejercer sobre él” (p. 4). Simultáneamente, el segundo bucle (línea roja) proporciona una perspectiva desde la cual el conjunto de acciones que se ejercen sobre un territorio produce y define el mismo por lo que este objeto logra materializar los valores que se convierten en la base de la territorialidad, en otras palabras, la visión de territorio que condiciona socialmente las acciones que se pueden ejercer sobre un ámbito espacial determinado (Jolly, 2017). Pero, sin importar el sentido de la inter-dependencia, lo que queda claro es que son los condicionantes de las acciones los que realmente abren la posibilidad de construir socialmente el territorio y gestionar su transformación desde la perspectiva de la sostenibilidad.
Figura 13. Sistema socio-territorial: relaciones entre territorio, territorialidad y territorialización
Fuente. Adaptado de “Políticas Públicas, Planeación y Territorio. Un ‘Trinomio Imperfecto’: sobre algunos avances investigativos para el análisis de las políticas públicas urbanas a partir de los ‘Tres M’ (Muller, Matus y Monnet)” [ponencia] (p. ), por Roa, citado en J. F. Jolly, 2017, IX Seminario Internacional de Investigación en Urbanismo, Barcelona-Bogotá. DOI: 10.5821/siiu.6448
Es por esto que la gestión sostenible del territorio como objeto de conocimiento parte del análisis de las dinámicas, los desfases, los conflictos y las potencialidades que se presentan en el sistema socio-territorial para el caso colombiano que determinan los procesos de transformación, la concepción de escenarios prospectivos y la configuración de un proyecto de territorio. La cuestión ahora es ¿cómo la gestión permite repensar los referenciales y los valores atribuidos al territorio desde las perspectivas del sistema de ciudades, la sostenibilidad y la construcción social? ¿Es la gestión el medio para alinear los condicionantes materiales y sociales en las acciones que transforman el territorio?
La gestión, en su acepción más tradicional, se puede entender como “un conjunto de prácticas y actividades fundamentadas sobre cierto número de principios que apuntan a una finalidad: la búsqueda de la eficacia” (Chaulat, citado en Sánchez, 2017, p. 10). En este sentido, es sencillo identificar que este concepto se acota por el campo de la acción y las variables que la orientan. Sin embargo, diferentes teóricos sugieren que esta postura apunta a la dirección y toma de decisiones como acción social.
Así, la gestión resulta ser una “acción social de regulación del comportamiento de una colectividad social, provista de un conjunto de recursos de diversa índole, todos ellos limitados en el tiempo, el espacio, la magnitud y la significancia […] una lógica o forma de pensar para actuar” (Romero, citado en Sánchez, 2017, p. 11). Si se acepta esta afirmación por el momento, son evidentes las conexiones que se han propuesto en torno a la construcción social del territorio y el sistema socio-territorial. Podría decirse así que la gestión es el puente que permite la transformación del territorio con base en procesos eficientes que buscan la consolidación de un proyecto territorial coherente con las diferentes realidades que alberga un ámbito espacial determinado. Es, por tanto, pasar del pensamiento a la acción, una forma lógica de entender la realidad del territorio y lograr consensuar sus transformaciones.
Se reconoce de esta manera la capacidad que posee la gestión para trasladar, desde la territorialidad y el territorio, los condicionantes sociales y materiales que determinan las acciones hacia la formulación de planes, programas y proyectos, por lo que el gestor territorial, como responsable de movilizar la acción, fundamenta sus decisiones sobre un profundo conocimiento del estado actual del territorio, de su configuración histórica y de su construcción social, siendo esto la base para la formulación de ejercicios prospectivos que suponen un cambio gradual y direccional hacia la sostenibilidad.
Figura 14. Sistema socio-territorial y gestión sostenible del territorio
Fuente. Serrano, R (2019).
Sobre este contexto, vale la pena recordar el rol que asumen los ods como elementos integradores de todas las agendas del desarrollo en Colombia y de la visión transformadora que plantea los retos más importantes para los próximos veinte años. La sostenibilidad se convierte entonces en parte del conjunto de valores que no solo estructuran las representaciones del territorio, sino que también condicionan las acciones sobre el mismo. No obstante, esta discusión, lejos de establecer un concepto central que delimite la idea de sostenibilidad, reconoce en ella un prisma con el que es posible evaluar las condiciones de desarrollo territorial y la calidad de vida de aquellos que transforman o apropian un ámbito espacial determinado, en otras palabras, un fin.
En síntesis, la gestión sostenible del territorio resulta ser la acción y actividad desde la cual se pueden comprender, orientar y fortalecer las relaciones o interdependencias que constituyen el sistema socio-territorial en aras de consolidar un proyecto territorial coherente con las dimensiones del desarrollo, los paradigmas de la sostenibilidad y los determinantes de la construcción social. Es, entonces, el mecanismo que logra conjugar las realidades que se albergan en un contexto espacio-temporal determinado y el medio que permite decantar los ideales generados desde una visión de territorio en planes, programas y proyectos concretos que sustentan su transformación. Lo anterior puede comprenderse mejor si se relacionan todas las variables y categorías expuestas en el gráfico de Roa (figura 14), pero, además, es un recurso útil para identificar las áreas estratégicas en las que debería profundizar la investigación en el campo de la gestión sostenible del territorio: 1) dinámicas y procesos de los sistemas territoriales, 2) construcción social e identidad del hábitat, 3) gobernanza y planificación urbano-regional y 4) modelos ecosistémicos y tecnologías emergentes.
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