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El segundo aspecto resalta la existencia de tres procesos del territorio colombiano que consolidan la importancia de un desarrollo regional equilibrado. Se hace referencia a: 1) la aparición de dinámicas relacionadas con el comercio internacional que ubican a las ciudades de las costas (atlántica y pacífica) como los principales puertos de conexión para industrias de exportación y el turismo; 2) el rápido progreso que han experimentado los municipios cercanos a las industrias mineras y agropecuarias como Villavicencio, Riohacha, Valledupar, Yopal, Turbo y Apartadó y 3) el estancamiento de ciudades intermedias que prestan servicios supramunicipales o regionales como Pereira, Armenia, Popayán, Neiva, Ibagué, Barrancabermeja y Sogamoso. Estas expresiones de la actual transformación del territorio nacional obligan a superar una condición propia del sistema como lo es la poca especialización de las economías del país, así como a iniciar una reflexión profunda sobre la competitividad y la productividad de lo urbano, lo rural y lo regional.
En correspondencia, el tercer aspecto hace énfasis en la inexistencia de una integración, cooperación o complementación entre las actividades económicas que se soportan en el territorio y que impide el aprovechamiento de los beneficios de las economías de escala y de innovación. El Banco Mundial (Samad, Lozano y Panman, 2012), por ejemplo, describe que las ciudades colombianas se pueden dividir en dos grupos: grandes ciudades con bajas tasas de especialización en sus economías y ciudades medianas especializadas moderadamente, ambas con rezagos significativos en diferentes indicadores de competitividad, productividad, formalización laboral y calidad de vida. Por lo tanto, otro de los grandes retos de la gestión sostenible en el territorio colombiano está en fortalecer los factores locales que permiten la apertura de aquellas economías que no se han desarrollado bajo esquemas adecuados de productividad y competitividad, mejorando sus capacidades para responder no solo a la demanda del mercado nacional e internacional, sino también a los requerimientos que la nación defina para la construcción de una visión general del ordenamiento territorial.
El último aspecto que se menciona describe el desbordamiento de las ciudades hacia los municipios vecinos por medio de formas de crecimiento y patrones de ocupación acordes con los procesos de conurbación o hiperurbanización. El problema está en que este tipo de crecimientos periféricos sobre suelos suburbanos y rurales responde a decisiones aisladas y atomizadas sin ninguna planeación y previsión de servicios requeridos, lo cual ha creado dificultades funcionales en estas nuevas ciudades supramunicipales (dnp, 2014). Dicho esto, las formas del crecimiento urbano que se han configurado particularmente en buena parte de las ciudades colombianas resaltan la planeación incompleta y desarticulada que posee el territorio en diferentes escalas, pues estas manifestaciones de lo supramunicipal no cuentan con mecanismos e instrumentos que entiendan el territorio desde lo multiescalar y solucionen los conflictos del componente rural: ocupación, uso y productividad4.
Una vez más, se hacen evidentes los problemas de la descentralización, pero, a su vez, se reconocen las particularidades del territorio colombiano sobre las cuales la gestión debe repensar los referenciales que componen la idea de la sostenibilidad del territorio, es decir, la imagen de la realidad sobre la cual se intervendrá y la manera cómo se interpretarán los problemas, se orientarán las soluciones y se plantearán los procedimientos y principios centrales de las decisiones y las acciones sobre el territorio (Müller, 2010). Esto implica, por tanto, que la sostenibilidad se entienda como un conjunto de valores que no solo estructura las representaciones y los significados del territorio (territorialidad) sino que también condiciona las acciones sobre el mismo (territorialización).
En tal sentido, la gestión sostenible del territorio se orienta al abordaje de los desafíos urbano-regionales que traen consigo los problemas del actual esquema de ordenamiento territorial, así como las diversas transformaciones impulsadas por los asuntos que componen la agenda nacional. Se trata entonces de entender la necesidad de repensar el “progreso” del territorio a partir de un profundo conocimiento de su estado actual, de su configuración histórica y de su construcción social, siendo esta la base para la formulación de ejercicios prospectivos que suponen un cambio gradual y direccional hacia la sostenibilidad que se materializa a través de la gestión como acción y actividad que permite entender la realidad de un ámbito espacial y proyectar su intervención. El asunto es que la realidad se encuentra hoy inmersa en una de las apuestas más importantes que el Gobierno Nacional ha generado para el futuro del ordenamiento territorial en Colombia: el sistema de ciudades.
El sistema de ciudades de Colombia
Consciente de las particularidades, fortalezas y debilidades del desarrollo territorial colombiano, el Gobierno Nacional, desde sus Planes Nacionales de Desarrollo, reconoció la importancia de las ciudades y las regiones en la búsqueda de un esquema institucional y de ordenamiento territorial que permita superar los obstáculos de la descentralización y el desarrollo urbano.
Desde esta lógica, el Departamento Nacional de Planeación concibe en el año 2015 el sistema de ciudades de Colombia, un nuevo enfoque que pone la dimensión territorial como fundamento de la acción pública en correspondencia a las nuevas condiciones de desarrollo económico que se han generado de una situación más favorable de seguridad, un ingreso de inversión nacional e internacional y una reactivación de la actividad agropecuaria. En este planteamiento, además de reconocer y aprovechar el elevado grado de urbanización del territorio (75,35 %),también se propone la incorporación de los actores locales y regionales como garantes del desarrollo sostenible pues, ante las particularidades del contexto colombiano, solo el trabajo articulado de los diferentes actores que intervienen en la construcción del territorio permitirá alcanzar las metas trazadas, en este caso, por la adopción de la Agenda 20305. El sistema de ciudades es, por tanto, una apuesta de largo plazo para orientar, articular y hacer eficientes los propósitos del desarrollo en seis ejes y objetivos de trabajo:
Eje 1. Planeamiento nacional con visión sostenible: reconocer y planear en función del ordenamiento territorial. Eje 2.Coordinación interjurisdiccional: coordinar la actuación sobre el territorio y promover esquemas asociativos. Eje 3. Conectividad: mejorar la conectividad física para el desarrollo productivo Eje 4. Calidad de Vida: disminuir las brechas sociales.Eje 5. Productividad: fortalecer factores locales y adecuar políticas nacionales.Eje 6.Financiación eficiente: optimizar los instrumentos tributarios y generar recursos propios.
El modelo propuesto se compone de 56 ciudades uninodales y aglomeraciones con funciones económicas, político-administrativas y de servicios, articuladas mediante ejes regionales que dan paso a la complementariedad y especialización de las economías urbanas, rurales y regionales (figuras 6 y 7). Las aglomeraciones (18 con 23.722.031 habitantes) son, en este contexto, ciudades con más de 100 mil habitantes y desarrollos supramunicipales, en otras palabras, núcleos urbanos que han establecido “relaciones funcionales en términos económicos, oferta de vivienda y servicios administrativos, ambientales, culturales y sociales” (dnp, 2014, p. 43), lideradas por Armenia, Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cúcuta, Duitama, Girardot, Manizales, Medellín, Pasto, Pereira, Rionegro, Sogamoso, Tuluá, Tunja y Villavicencio. Por otro lado, las ciudades uninodales corresponden a núcleos urbanos con más de 100 mil habitantes sin relaciones supramunicipales (16 con 4.379.178. habitantes), capitales de departamento (8 con 351.411 habitantes) y ciudades con una alta importancia económica subregional (14 con 1.320.236).
Figura 6. Sistema de ciudades de Colombia
Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo (p. 44), por Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E
Figura 7. Ejes regionales del sistema de ciudades de Colombia
Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo (p. 48), por Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E
Finalmente, el modelo estructura diez ejes regionales con base en el análisis de las dinámicas económicas: Bogotá-Fusagasugá, Eje Caribe, Medellín-Rionegro, Cúcuta, Eje Cafetero, Montería-Sincelejo, Tunja-Duitama-Sogamoso, Cali-Buenaventura-Palmira-Buga-Tuluá, Bucaramanga-Barrancabermeja y Apartadó-Turbo. Así, el sistema de ciudades incorpora 151 municipios (13,71 %) con una población de 29.772.856 habitantes, equivalentes al 65,54 % del total colombiano.
A partir de esta noción y en respuesta a los resultados de los diagnósticos mencionados, el dnp formula una política orientada a mejorar la eficiencia en las actuaciones de las entidades nacionales mediante la elaboración de planes, programas y proyectos que se empalmen con las políticas de las entidades territoriales y con las condiciones específicas de las ciudades y las regiones. Sin embargo, esto requiere de cambios importantes en la cultura institucional nacional, así como de acciones para superar la baja capacidad de planeación y gestión de los gobiernos territoriales y, de igual forma, de una mayor comprensión de las condiciones sociales, económicas, culturales, geográficas y demográficas.
Para inducir estos cambios, la política determina diecinueve estrategias de desarrollo territorial y planificación urbano-regional, distribuidas en los ejes mencionados. En el eje de planeación con visión sostenible se destaca la planeación de un sistema de ciudades que se relacione con el ordenamiento territorial nacional6, el apoyo en la gestión del riesgo y la articulación de las áreas rurales y urbanas y que, además, sea un complemento de la planeación del sistema ambiental. Como resultado se esperan obtener medidas de adaptación o transformación desde la construcción de escenarios futuros orientados a la productividad y el desarrollo territorial. En el eje de coordinación interjurisdiccional, se reitera que la “dimensión y las nuevas formas de urbanización del sistema de ciudades […] no tiene un marco institucional y legal adecuado para enfrentar los inmensos retos del desarrollo urbano futuro articulado al desarrollo rural, regional y nacional” (dnp, 2014, p. 84). Al respecto, se destaca la necesidad de fomentar la configuración de esquemas de asociación entre entidades territoriales y el fortalecimiento del trabajo asociado y coordinado entre las entidades públicas y los diferentes niveles de gobierno.
El eje de conectividad es una de las más altas prioridades de la política de ordenamiento para el sistema de ciudades. Allí se destacan los objetivos de consolidar una red nacional intermodal que conecte el sistema de ciudades con las áreas de nuevo desarrollo y el territorio rural, implementar una estrategia integral de acceso a los puertos y las grandes ciudades y mejorar la conectividad interurbana a través de la reestructuración, adopción e implementación de sistemas integrados de transporte regional. En el eje de productividad se dimensionan estrategias tanto para el ámbito espacial (economías de la aglomeración y el desbordamiento) como para el productivo (especialización) y se hace relevante aumentar la productividad a través de intervenciones territoriales que potencialicen los beneficios de la aglomeración, en específico se habla de transformación productiva con enfoque territorial, aumentar el grado de clusterización de sectores productivos y mejorar la movilidad laboral.
En el eje de calidad de vida, centrado en reducir las brechas de desigualdad, al tiempo que se priorizan y potencian lo logros en temas de educación, salud, bienestar y servicios públicos, se plantea fortalecer y diferenciar políticas sociales según las características demográficas del territorio y profundizar en acciones y herramientas para el manejo del suelo urbano. Finalmente, en el eje de financiación eficiente, se busca la elaboración de programas y proyectos prioritarios para transformar el sistema e incrementar la producción económica mediante la formulación de instrumentos de financiación y el mejoramiento de las condiciones de endeudamiento que poseen los municipios.
Desde esta perspectiva, el escenario creado por el Gobierno Nacional con el sistema de ciudades de Colombia se convierte en uno de los determinantes que permite alinear la gestión sostenible con los intereses de los diversos actores nacionales (regionales y locales), internacionales, públicos o privados que constituyen la construcción social del territorio. Por esta razón, categorías como la gestión, el desarrollo, la transformación y la asociatividad comienzan a ser recurrentes en este tema y convergen para consolidar la pertinencia del estudio en este campo. Sin embargo, aún falta discernir un asunto importante que se ha mencionado: la sostenibilidad.
Los retos de la gestión del territorio en el marco de los ods
Coherente con el enfoque sistémico que asume el Gobierno Nacional para el ordenamiento del territorio, aparece la sostenibilidad como un concepto aplicado al sistema y sus productos que busca el soporte y el aprovechamiento económico de los componentes socioecológicos de un territorio (Gallopín, 2003). La discusión debe considerar, entonces, la complejidad y completitud que un sistema abierto y en constante movimiento posee en el tiempo, el espacio y la población.
Partiendo de esta noción, el Gobierno Nacional aceptó en el año 2000 la adopción de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (odm), los cuales se centraron en la construcción de capital humano y la focalización de la inversión en los grupos más vulnerables de la sociedad7. Para su seguimiento, el Departamento Nacional de Planeación elaboró 58 indicadores que permitirían trazar metas y evaluar el cumplimiento de los odm al cierre del año 2015. Como resultado de esta línea de base, Colombia reportó un 86,8 % de cumplimiento promedio para los objetivos establecidos en la declaración del milenio (figura 8). Fomentar alianzas para el desarrollo, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y reducir la mortalidad de los niños menores de cinco años, fueron los ejes con mejores resultados, mientras que combatir el vih, el paludismo y otras enfermedades, erradicar la pobreza extrema y el hambre y mejorar la salud materna, fueron los objetivos más desafiantes del contexto colombiano.
Figura 8. Objetivos de Desarrollo del Milenio en Colombia
Fuente. Tomado de Documento Conpes 3819. Estrategia para la implementación de los Objetivos del Desarrollo Sostenible en Colombia (p. 17), por Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia, 2018, https://bit.ly/35gPFaP
“Si bien los resultados a nivel nacional en el cumplimiento de los odm fueron positivos, a nivel territorial se evidenciaron disparidades importantes que sugieren un avance desigual en las diferentes zonas [urbanas y rurales] del país” (Conpes y dnp, 2018, p. 25). Esta primera aproximación a la territorialización de la sostenibilidad ratificó en su momento la existencia de brechas regionales de desigualdad, la necesidad de incorporar actores como garantes del proceso y la ausencia de estratégicas multiescalares que permitieran sobrepasar los limitantes del enfoque sectorial de la planificación territorial.
En respuesta a estas lecciones aprendidas durante los primeros quince años, el Departamento Nacional de Planeación (2018) formuló el documento Conpes 3918. Estrategia para la implementación de los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ods) en Colombia. Su propósito ha sido establecer un marco medible para alcanzar niveles mínimos que garanticen la prosperidad, el bienestar de las personas y la conservación del medio ambiente, siguiendo los diecisiete objetivos dispuestos en la adopción de la Agenda 2030 que se firmó durante la Conferencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible (Río+20) en el año 2012. A través de los ods, el país asume el reto de avanzar sobre metas concretas y consolidar avances en materia de pobreza, educación, protección del medio ambiente y otras dimensiones de la sostenibilidad, razón por la cual, se ha fijado una hoja de ruta compuesta por logros, indicadores, entidades y recursos que contribuyen a materializar esta visión.
Este hecho, considerado como uno de los principales avances de América Latina8 en materia de adopción y territorialización de los ods, quedó plasmado en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”, en el cual se expone la visión del Gobierno Nacional y se define la necesidad de incorporarla en las políticas de las entidades territoriales para generar convergencias que coadyuven en el cierre de las brechas detectadas para los componentes urbano, rural y regional del país. Al respecto, el documento define que la sostenibilidad se debe entender “como un enfoque transversal y envolvente que busca el bienestar económico y social de la población para asegurar la base de los recursos naturales que proveen los bienes y servicios ambientales que el país necesita para lograr un desarrollo económico sostenible” (Conpes y dnp, 2018, p. 11) y ordena su espacialidad por medio de los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales, la Misión Crecimiento Verde y la Comisión Interinstitucional de Alto Nivel para el Alistamiento y Efectiva Implementación de la Agenda de Desarrollo post2015 y sus ods.
De esta manera, los ods se convierten en un elemento integrador de todas las agendas del desarrollo en Colombia y en la visión transformadora que plantea los retos más importantes para los próximos veinte años. Así, se fortalece la idea de que la sostenibilidad se convierte en el conjunto de valores que no solo estructura las representaciones y los significados del territorio, sino que también condiciona las acciones sobre el mismo, siendo su gestión el medio para pasar del pensamiento a la acción, del paradigma a la concreción, de la dimensión política a la dimensión espacial, de lo permanente a la transformación. En efecto, la coordinación interjusdiccional e interinstitucional, la alineación o articulación de los instrumentos y las políticas públicas de ordenamiento territorial a diferentes escalas, y la incorporación de diversos actores como los garantes en el cumplimiento de las metas, son los recursos que utiliza el Gobierno Nacional para trasnversalizar los ods en el sistema de ciudades y adoptar una visión a largo plazo que permita la estabilidad y la consistencia de la implementación de políticas públicas.
Para el periodo 2016-2019, el Departamento Nacional de Planeación buscó garantizar la incorporación de los ods en la totalidad de los Planes de Desarrollo de las entidades territoriales, pero con diferentes grados de apropiación. En un análisis realizado por esta entidad acerca del tema, se concluyó que el 24 % de las entidades incluyó los ods en todos los componentes generales y presentó una relación explícita con los programas, subprogramas, metas e indicadores de su plan; el 38 % incluyó los ods en más de un componente general y el restante 38 % de los municipios solo incorporó esta visión en al menos una sección (figura 9). De ahí que otro de los principales retos de la gestión sostenible del territorio sea consolidar la sostenibilidad y sus objetivos como uno de los referenciales sectoriales desde el cual se configure “la manera cómo los actores perciben los problemas, discuten de las soluciones y lo que orienta sus acciones” (Müller, citado en Jolly, 2018, p. 11).
Figura 9. Grado de incorporación de los ods en los pdt, 2016-2019
Fuente. Adaptado según datos y planos de la Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas del Documento Conpes 3918. Estrategia para la implementación de los Objetivos del Desarrollo Sostenible en Colombia, por Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) y Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia (p. 12), 2018, https://bit.ly/35gPFaP
Considerando lo anterior, resulta interesante plantear que un ordenamiento territorial articulado con los ods representa una política pública que debe orientar la gestión del desarrollo hacia el cierre de brechas y desigualdades entre los diferentes grupos sociales, brindando a la totalidad de la población las capacidades y las herramientas necesarias para vivir plenamente (Conpes y dnp, 2018). No obstante, el engranaje que se requiere para este asunto debe diseñarse a partir de profundas reflexiones que integren los componentes del ordenamiento territorial en sus diferentes escalas con la totalidad de las dimensiones del desarrollo, lo que involucra una integración y alineación de la gestión territorial del país.
Siguiendo esta lógica, el dnp adopta la gestión pública orientada por resultados como el marco de referencia para la definición de indicadores y metas, territorializados en las ciudades y las regiones del país. Desde este proceso, que incluye la planeación estratégica, la programación presupuestal, la implementación de programas y proyectos, el seguimiento y la evaluación de resultados y la rendición de cuentas, se han concretado 156 indicadores medibles a partir de los datos del Departamento Nacional de Estadística (dane) y 15 indicadores trazadores que miden las metas principales del Gobierno Nacional, todos desagregados territorialmente en seis zonas: Región Caribe, Centro-Sur-Amazonas, Centro-Oriente y Bogotá, Eje Cafetero y Antioquia, Llanos Orientales y Pacífico.
Paralelamente, el Gobierno Nacional ha destacado la necesidad de contar con el acompañamiento de la Academia pues “desde la investigación teórica y aplicada y por supuesto desde su quehacer educativo, tiene una enorme responsabilidad en el ámbito de la innovación y en la formación para la sostenibilidad de futuras generaciones” (Conpes y dnp, 2018, p. 55). La política pública ha denominado esto como las “Alianzas para el Conocimiento” y la “Gestión Integral del Conocimiento”, espacios desde los cuales se identifican 47 metas que pueden ser lideradas desde la academia como líder transformador. Surge entonces la oportunidad de explorar los asuntos coyunturales y estructurales de la agenda que trazará el desarrollo en Colombia durante los próximos 32 años, no solo en el marco de la sostenibilidad como referencial fundamental de la territorialidad, sino también desde el sistema de ciudades como territorio y la gestión como acción que constituye la territorialización.
Los retos de la gestión sostenible en el marco de los territorios inteligentes
Yuval Noah Harari (citado en Alcalde, 2018) en su trabajo “Homo Demus: una breve historia del mañana” ha planteado una reflexión interesante: “por primera vez en la historia no sabemos cómo será el mundo en los próximos veinticinco años” (p. 2). Procesos de cambio acelerado y disruptivo sin precedentes, impulsados por las nuevas tecnologías, no solo están generando paradigmas emergentes en diferentes aspectos de la sociedad, sino que también han incrementado el grado de incertidumbre que caracterizan los escenarios de transformación del territorio. Al respecto, Ignacio Alcalde (2018) expone que el mundo ha llegado a una era digital y urbana en la que las comunidades se encuentran hiperconectadas por múltiples mecanismos físicos y tecnológicos, y en la que las ciudades y regiones han asumido un protagonismo único al albergar realidades superpuestas que se alinean para constituir las dinámicas y los procesos de los actuales sistemas territoriales.
Se establece así, en palabras de Vegara y De la Rivas (2016), un nuevo horizonte urbanístico que obliga a repensar las formas de habitar el territorio, no solo desde las convergencias que implica la interdisciplinariedad, sino también desde las capacidades que poseen las comunidades para descubrir la inteligencia de su territorio y gestionar su transformación. En este contexto, no se hace referencia a un proceso asumido exclusivamente por las corrientes de pensamiento que han definido el diseño y la construcción del hábitat, por el contrario, se reconoce la necesidad de definir, consensuar e implementar una visión del futuro sostenible e innovadora en torno a las comunidades que apropian un ámbito espacial determinado con el propósito de fortalecer sus condiciones de desarrollo e incorporar tecnologías para mejorar su calidad de vida.
Pareciera así que aquellas teorías de caos territorial que han permitido pensar en soluciones tipificadas a partir de fenómenos de formación y estructuras de ocupación, han entrado en completa tensión con los aspectos que determinan la construcción social del territorio. En este sentido, el intento de dar respuestas inteligentes a los actuales problemas de la ocupación territorial resulta ser uno de los principales retos de los profesionales vinculados a la gestión sostenible del territorio. De esta manera, el territorio como elemento de identidad, activo de competitividad, factor de producción, catalizador del desarrollo y reflejo del alma de sus comunidades es, a juicio de Vegara y De La Rivas (2016) y Alcalde (2018), determinante para concebir un proyecto inteligente e innovador que permita gestionar acciones coherentes con los nuevos escenarios de competitividad y cooperación, los retos de la sostenibilidad y los compromisos de la integración social y la superación de la pobreza. Como resultado, hablar de la inteligencia del territorio es hablar de la importancia de la sociedad civil en la transformación del mismo.
En el caso colombiano, la agenda nacional de desarrollo presentada en el sistema de ciudades y la adopción de la Agenda 2030: ods para Colombia se han alineado con esta visión mediante la implementación del Conpes 3870 del Programa Nacional para la Formulación y Actualización de Planes de Ordenamiento Territorial (pot) Modernos. Desde este programa, el Gobierno pretende fortalecer las capacidades de las entidades territoriales en materia de ordenamiento y gestión con el propósito de formular una nueva generación de pot que permitan optimizar la planeación de proyectos que impulsen el desarrollo territorial, así como avanzar en los objetivos del desarrollo sostenible y el cierre de brechas sociales, metas plasmadas en el Plan de Desarrollo (dnp, 2016).
Como se describió, diversos estudios realizados para diagnosticar el estado del ordenamiento territorial en los municipios colombianos, han permitido identificar que la mayoría cuentan con planes que superaron la vigencia, requieren actualización y no están preparados para superar las deficiencias y los desequilibrios regionales que han traído las concentraciones demográficas, los procesos de aglomeración/conurbación, la poca especialidad de las economías y las deficiencias de conectividad. Esta situación, sumada a la formulación incipiente de Planes Estratégicos Metropolitanos (pemot) y Planes de Ordenamiento Departamentales (pod), evidencia la “falta de estándares, lineamientos y metodologías comprehensivas y acordes con los parámetros internacionales, [así como] la insuficiencia en los esquemas de asistencia técnica y acompañamiento [para la creación de instrumentos], y las bajas capacidades institucionales para la gestión del suelo urbano y rural” (dnp, 2016, p. 03).
Con base en lo anterior, el Departamento Nacional de Planeación plantea 14 variables urbano-rurales que los instrumentos de planificación y gestión deben asumir para superar las condiciones que impiden concebir territorios inteligentes con prospectiva y calidad: crecimientos poblacionales, grados de urbanización, competitividad, uso eficiente y sostenible del suelo, diseño y ejecución de sistemas viales y de transporte inteligentes, expansión sostenible de las redes de servicios públicos, gestión del riesgo de desastres, adaptación al cambio climático, protección y conservación de los recursos naturales, fortalecimiento fiscal, aumento en la eficiencia de la inversión pública, atracción de la inversión privada, dotación de equipamientos urbanos y gestión del espacio público con criterios de accesibilidad, cobertura y calidad y conservación de los patrimonios arqueológico, arquitectónico, histórico y cultural (dnp, 2016).
Derivado de esto y coherente con las nociones del Plan Nacional de Desarrollo 2014-20189 y el Sistema de Ciudades de Colombia, la Política General de Ordenamiento Territorial propone combinar, mediante la asistencia técnica, “una mirada multisectorial y regional para promover el desarrollo desde y para las regiones como estrategia fundamental para un crecimiento económico y social que incluya a todos los colombianos” (dnp, 2016, p. 16). Se plantea entonces, fortalecer la articulación de una nueva generación de instrumentos de planificación10como medio para apropiar un modelo de ordenamiento local, integral, actualizado y concertado con las diferentes comunidades y sectores responsables de la transformación del territorio.
En estos escenarios de fortalecimiento, el conocimiento y el ordenamiento del territorio se convierten en los ejes articuladores de la inversión pública con los instrumentos de planificación y gestión, siendo estos últimos determinantes para el desarrollo integral de las ciudades y las regiones debido a su rol de balancear el equilibrio entre lo rural y lo urbano y de orientar el desarrollo hacia el cierre de brechas y la sostenibilidad. En este orden de ideas, la riqueza que posee el país en instrumentos técnicos para orientar las acciones que materializan la visión del territorio nacional (territorialidad) se convierte en la plataforma para decantar e incorporar los determinantes de la construcción social y de los principios del enfoque socio-territorial del desarrollo en la gestión sostenible del territorio.
