Читать книгу: «Aufenthalts- und Asylrecht», страница 5

Шрифт:

2. Leistungs- oder Abwehrrecht

Die Einordnung des Asylgrundrechts als Leistungs- oder Abwehrrecht wird in Literatur und Rechtsprechung nicht einheitlich beurteilt. Nach einer Ansicht handelt es bei Art. 16a Abs. 1 GG um ein Leistungsrecht.[1] Die Erteilung der Asylberechtigung auf Grund der Norm stelle demnach eine Leistung des Staates dar, die auf Antrag erteilt wird. Dieser Ansicht ist aber entgegen zu halten, dass die Eigenschaft der Asylberechtigung quasi erst durch die Entscheidung der Behörde im Einzelfall entstünde. Diese prüft aber lediglich das Vorliegen der Voraussetzungen, sodass ihre Entscheidung nur deklaratorischen Charakter hat und mithin eine Feststellung eines vorhandenen Zustandes ist. Unter anderem aus diesem Grund geht die wohl überwiegende Meinung in Literatur und Rechtsprechung davon aus, dass es sich bei Art. 16a Abs. 1 GG um ein Abwehrrecht handele.[2] Der Betroffene, dem grundsätzlich ein Asylrecht zusteht, soll sich gegen staatliche Eingriffe (z.B. die Weigerung der Anerkennung der Asylberechtigung) wehren können.

Für die Einordnung als Leistungsrecht spricht aus verfahrensrechtlicher Sicht, dass die Ausstellung eines Aufenthaltstitels eine Leistung des Staates darstellt. Unter den Voraussetzungen des Art. 16a GG und den mit ihm verbundenen einfachen Gesetzen hätte der Ausländer demnach einen Anspruch auf Ausstellung des Aufenthaltstitels. Dagegen kann man jedoch den Wortlaut des Art. 16a Abs. 1 GG anführen, der davon spricht, dass politisch Verfolgte Asylrecht „genießen“. Ob der Ausländer asylberechtigt ist, ist zwar zunächst zu prüfen, aber dazu muss ihm die Möglichkeit der Berufung auf Art. 16a Abs. 1 GG zunächst einmal eingeräumt werden. Daraus würde zwar ebenfalls folgen, dass das Asyl erst auf Grund einer Leistung des Staates gewährt wird. Allerdings erfolgt die Erteilung der Asylberechtigung letztlich auf Grund von Merkmalen, die bereits bei Antragstellung vorliegen. Man könnte daher von einer nur deklaratorischen Entscheidung ausgehen oder aber hierin eine Vorwirkung der Entscheidung sehen. Letztlich ist aber nicht von der Hand zu weisen, dass der Staat mit negativen Asylentscheidungen in das Recht auf Asylgewährung des Betroffenen eingreift (subjektiv-öffentlicher Charakter der Norm). Entsprechend muss der Betroffene die Möglichkeit erhalten, diese Eingriffe abzuwehren. Hier stellt sich, dem Wortlaut des Art. 16a Abs. 1 GG nach, die Norm schützend vor den Betroffenen. Aus diesen Erwägungen folgert die wohl herrschende Meinung, dass es sich bei Art. 16a Abs. 1 GG um ein Abwehrrecht handeln muss.

3. Schranken des Asylgrundrechts

Das Asylrecht des Art. 16a Abs. 1 GG scheint auf den ersten Blick nicht schrankenlos gewährt zu sein. Seit der Übertragung des Art. 16 Abs. 2 S. 2 a.F. GG in Art. 16a Abs. 2 GG und der Erweiterung um die Absätze 2 bis 4 wird das Asylrecht nur noch unter besonderen Einschränkungen gewährt. Hierbei gilt es insbesondere folgende zu differenzieren:

•	Die sog. Drittstaatenklausel in Abs. 2 GG beschränkt in Satz 1 den persönlichen Schutzbereich des Art. 16a Abs. 1 GG zuungunsten der Unionsbürger und stellt somit lediglich eine verfassungsunmittelbare Schranke dar,
•	die sog. Herkunftsstaatenklausel in Abs. 3 ermöglicht eine Regelung, nach der Personen aus bestimmten Herkunftsstaaten von der Asylgewährung nach Art. 16a Abs. 1 GG ausgenommen sind.

Auf die einzelnen Beschränkungen und Ausnahmen soll an späterer Stelle noch vertieft eingegangen werden. Hier soll lediglich eine kurze Übersicht erfolgen.

Die Drittstaatenklausel in Abs. 2 S. 1 erklärt zunächst alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union für als grundsätzlich sicher. Darüber hinaus ermöglicht Abs. 2 S. 2 die Schaffung einer Liste ebenfalls sicherer Drittstaaten. Ähnlich verhält es sich mit der Herkunftsstaatklausel in Abs. 3 S. 1. Auf Grund dieser kann der Bundesgesetzgeber Drittstaaten zu sicheren Herkunftsländern erklären. Diese Regelungen stellen jedoch keinen Einschränkungsvorbehalt dar, sondern dienen lediglich der Begrenzung des Schutzbereichs bzw. des Verfahrens und sind demnach nicht mehr als verfassungsunmittelbare Beschränkungen.[3]

JURIQ-Klausurtipp

Demnach unterliegt das Asylrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG, wie zuvor auch jenes aus Art. 16 Abs. 2 S. 2 a.F. GG, keinen der Norm immanenten Gesetzesvorbehalten. Allerdings ist das Asylrecht damit nicht vorbehaltlos gewährt. Vielmehr ist möglicherweise kollidierendes Verfassungsrecht zu beachten und im Rahmen der Verhältnismäßigkeit eine entsprechende Abwägung der widerstreitenden Interessen vorzunehmen.

Sollten Sie mit den Begrifflichkeiten nicht mehr vertraut sein, so empfiehlt es sich, die Dogmatik im Skript „Grundrechte“ zu wiederholen.

Das Asylgrundrecht ist damit aber nicht schrankenlos gewährt. Es sind auch bei Art. 16a Abs. 1 GG verfassungsimmanente Schranken zu beachten. Auf Grund der Entstehungsgeschichte der Norm, als Reaktion auf die Verletzung menschenrechtlicher Standards, soll Art. 16a Abs. 1 GG es den Betroffenen ermöglichen, sich einer entsprechenden Behandlung durch Flucht zu entziehen. Demnach vermittelt Art. 16a Abs. 1 GG eine Mindestgarantie in Bezug auf die Menschenwürde.[4] Dies ist im Rahmen einer Abwägungsentscheidung besonders zu berücksichtigen, sodass gerade bei der Prüfung des Art. 16a Abs. 1 GG die Menschenwürde aus Art. 1 Abs. 1 GG eine wichtige Schranke spielt.

Stuft man Art. 16a Abs. 1 GG als ein Leistungsrecht ein (vgl. Rn. 47), so ergibt sich bei der Suche nach Beschränkungen auch die Frage, ob die Inanspruchnahme des Asyls unter einem Kapazitätsvorbehalt steht. Dieser Vorbehalt entspringt letztlich der Überlegung, dass Ansprüche generell unter dem Vorbehalt des Möglichen stünden.[5] Problematisch ist insofern jedoch, ob dieser Gedanke auf das Asylgrundrecht übertragbar ist. Es geht letztlich insbesondere um menschenrechtliche Aspekte, die hier einer strikten Grenze entgegenstehen. Allerdings kann auch keine Hilfe über ein solches Maß hinaus gewährleistet werden, bei dem es zu einer grundsätzlichen Notsituation in der deutschen Bevölkerung kommt.

JURIQ-Klausurtipp

Es handelt sich um ein Problem, welches bei entsprechenden Hinweisen im Sachverhalt im Rahmen der Abwägungsentscheidung in der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs zu berücksichtigen ist. Dabei steht der Kapazitätsvorbehalt in einem engen Spannungsverhältnis mit den im Einzelfall relevanten Aspekten der Menschenwürde.

4. Verhältnis zum GEAS

Das nationale Asylrecht wird trotz des großen Einflusses durch das europäische Asylrechtsregime (GEAS) und dessen nationale Ausformungen nicht gänzlich überlagert und verliert in Folge dessen auch nicht seine praktische Relevanz. So erscheint der Art. 16a Abs. 1 GG in der heutigen Asylrechtspolitik nur eine untergeordnete Rolle zu spielen, ist aber doch Dreh- und Angelpunkt, wenn es um die Gewährung von Asyl in Deutschland geht. Nicht zuletzt kommt dieser Norm auch die verfassungsprozessrechtliche Funktion zu, den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung des Asylrechts zu ermöglichen.

Dennoch ist festzustellen, dass in der Praxis die einfachgesetzlichen nationalen Regelungen sowie das GEAS zusammen mit einigen völkerrechtlichen Bestimmungen, wie der GFK, das Asylrechtsregime auf nationaler Ebene dominieren. Dies nicht zuletzt, da insbesondere auf Grund der GEAS die Anerkennung eines Verfolgten als Flüchtling in § 3 AsylG und die Gewährung subsidiären Schutzes in § 4 AsylG aufgenommen wurden. Darüber hinaus ist der Verfolgungsbegriff, den Art. 16a Abs. 1 GG voraussetzt, dem Flüchtlingsbegriff in Art. 1 A Nr. 2 GFK inhaltlich sehr ähnlich. Zudem erfolgt wegen § 2 Abs. 1 und 3 AsylG auf Rechtsfolgenseite eine faktische Gleichstellung von Asylberechtigten nach Art. 16a Abs. 1 GG und Flüchtlingen i.S.d. der GFK. Darauf wird später noch näher einzugehen sein.

Nichtsdestotrotz ist Art. 16a Abs. 1 GG noch immer relevant. Im nationalen Asylrecht ist diese Norm quasi der Ausgangspunkt des deutschen Asylrechts überhaupt. Zudem steht einer parallelen Anwendung der GEAS und des Asylgrundrechts nichts im Wege. Vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (kurz BAMF) wird grundsätzlich ein Aufenthaltsrecht nach beiden Rechtssystemen geprüft. Zudem ist Art. 16a Abs. 1 GG auch dort von Bedeutung, wo der Gewährleistungsumfang auf Grund anderer Rechtsnormen hinter dem des Asylgrundrechts zurückbleibt.

5. Verhältnis zum Völkerrecht

Der Art. 16a Abs. 5 GG regelt das Verhältnis des Asylgrundrechts zu völkerrechtlichen Regelungen. Dabei stellt die Norm einen Völkerrechtsvorbehalt unabhängig davon auf, ob zwischen EU-Mitgliedsstaaten, unter Beteiligung eines solchen oder mit Drittstaaten in multilateralen oder bilateralen Verträgen Regelungen existieren. Es handelt sich demnach um eine Öffnungsklausel. Dies insofern, als dass völkervertragliche Zuständigkeiten Vorrang genießen und Entscheidungen von Abkommen-Staaten auch im nationalen Recht zu berücksichtigen sind.

Die Norm entfaltet allerdings nur geringe praktische Relevanz. Insbesondere das europäische Gemeinschaftsrecht findet bereits über die allgemeinen Grundsätze sowie den Art. 23 GG Anwendung. Als besonderer Regelungsgehalt bleibt für Art. 16a Abs. 1 GG somit noch die Vorgabe, dass die Einhaltung der GFK in den Abkommen-Staaten grundsätzlich sichergestellt sein muss.

Anzumerken ist noch, dass der Art. 16a Abs. 5 GG einen qualifizierten Gesetzesvorbehalt darstellt, der an völkerrechtliches Handeln anknüpft. Grundsätzlich ist es verfassungsrechtlich bedenklich, wenn Grundrechte auf Grund von internationalen Vereinbarungen eingeschränkt werden. Allerdings ist zu beachten, dass über Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG zur innerstaatlichen Wirksamkeit internationaler Vereinbarungen ein Zustimmungsgesetz des Bundestages nötig ist, sodass sich die internationale Regelung in der Regel im nationalen Recht manifestiert.

6. Gewährleistungsumfang

Auf der Rechtsfolgenseite ist allgemein zu unterscheiden zwischen primären und sekundären Rechtsfolgen. Als primäre Rechtsfolge ergibt sich entweder die Erteilung einer Asylberechtigung und damit verbunden eines Aufenthaltstitels oder aber die Versagung eines solchen Titels. Als sekundäre Rechtsfolgen können sich unter anderem ein Auslieferungsverbot sowie ein vorläufiges Bleiberecht für die Dauer des Asylverfahrens sowie bei positiver Entscheidung auch die Möglichkeit der Gewährung von Familienasyl ergeben. Auf die einzelnen Rechtsfolgen wird an späterer Stelle (Rn. 274 ff.) noch vertieft eingegangen.

3. Teil Das materielle Asylrecht › B. Asylrecht für politisch Verfolgte › II. Voraussetzungen

II. Voraussetzungen

Nutzen Sie die Gelegenheit und wiederholen Sie den Prüfungsaufbau eines Abwehrrechts, dargestellt im Skript „Grundrechte“.

Nachdem wir uns mit den Grundlagen des Art. 16a Abs. 1 GG befasst haben, wollen wir uns nun mit den materiell-rechtlichen Voraussetzungen der Norm auseinandersetzen. Entsprechend dem gängigen Prüfungsschema von Grundrechtsverletzungen für Abwehrrechte werden wir uns vor allem mit dem Schutzbereich des Art. 16a Abs. 1 GG beschäftigen. Im Anschluss daran wollen wir die Frage klären, welchen Einschränkungen diese Schutzgewährung unterliegt. Hierbei werden wir zwischen gesetzlich normierten und ungeschriebenen Einschränkungen unterscheiden müssen.

Asylgrundrecht, Art 16a GG

I.Schutzbereich

1.Persönlich

2.Sachlich

a)Verfolgung

Unterscheidung nationaler und europäischer VerfolgungsbegriffRn. 65

b)Politisch

Definition des Begriffs politischRn. 66

c)Asylerhebliche Merkmale

d)Verfolger

e)Verfolgte

f)Flucht wegen bzw. vor Verfolgung

g)Verfolgungsprognose

3.Einschränkungen

a)Drittstaatenregelung, Abs. 2

Verweigerung der Einreise an LandesgrenzeRn. 77

KettenabschiebungRn. 81

b)Herkunftsstaatenregelung, Abs. 3

4.Ungeschriebene Einschränkungen

a)Fluchtalternativen

b)Nachfluchtgründe

II.Eingriff

III.Schranken

1.Gesetzesvorbehalt

Vorbehaltlos gewährtes Grundrecht?Rn. 48

2.Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Grundlage (nur bei Länderliste)

Verfassungsmäßigkeit der LänderlisteRn. 80

3.Verfassungsmäßigkeit des Eingriffs

3. Teil Das materielle Asylrecht › B. Asylrecht für politisch Verfolgte › III. Schutzbereich

III. Schutzbereich

1. Persönlich

Das Asylrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG dient der Asylgewährung von Ausländern innerhalb des Territoriums der Bundesrepublik. Demnach zielt der persönliche Schutzbereich der Norm hauptsächlich auf nichtdeutsche Personen ab. Bereits bei der Eröffnung des persönlichen Schutzbereichs wird daher die Ausländereigenschaft als Prüfungspunkt relevant. Diese ist nach den in den vorherigen Kapiteln getroffenen Grundsätzen dann zu bejahen, wenn die jeweilige Person keine deutsche Staatsbürgerschaft besitzt (Rn. 14 ff.).

Da Asyl grundsätzlich nur natürlichen Personen gewährt werden kann, ist ein Asylrecht für juristische Personen (auch) über Art. 16a Abs. 1 GG nicht denkbar. Ebenso können Familienangehörige einer politisch verfolgten Person sich nicht unmittelbar auf Art. 16a Abs. 1 GG berufen. Diese können aber eventuell über eine Person, die bereits in den Genuss eines Asylrechts nach Art. 16a Abs. 1 GG gekommen ist, entsprechende Rechte geltend machen. Dieser Problemkreis des Familienasyls wird an späterer Stelle (Rn. 158 ff.) aber noch vertiefend zu behandeln sein.

Aus der Bedeutung des Begriffs Asyl folgt auch, dass die asylsuchende Person das Bundesgebiet bereits betreten haben oder sich zumindest im Grenzbereich aufhalten muss. Eine Asylbeantragung aus dem Ausland heraus ist vom Asylgrundrecht nicht vorgesehen und widerspräche auch dessen Telos.

Hinweis

Allerdings ist aus dem Ausland heraus bereits eine Beantragung eines Aufenthaltstitels wie z.B. dem Visum gerade der Regelfall.

Hinweis

Zwar ist das Asylrechtgrundrecht grundsätzlich so ausgerichtet, dass sich hierauf nur nichtdeutsche Personen berufen können. Allerdings ist hierbei auch Art. 16 Abs. 2 GG zu beachten. Dieser Artikel normiert eine Verpflichtung des deutschen Staates, keinen deutschen Staatsangehörigen an das Ausland auszuliefern. Im Falle einer Auslieferung eines deutschen Staatsbürgers an einen anderen Staat könnte dieser sich somit auch auf Art. 16a Abs. 1 GG berufen. Es handelt sich hierbei allerdings um ein sehr abstraktes Problem.

2. Sachlich

Das Asylgrundrecht ist seinem Wortlaut nach vor allem abhängig von der politischen Verfolgung der asylsuchenden Person. Wir werden feststellen, dass die Definition des Merkmals der Verfolgung eng mit dem Flüchtlingsbegriff der GFK verbunden ist. Demnach spielen insbesondere die Verfolgungsgründe aus der GFK eine wichtige Rolle für die Schutzbereichseröffnung des Art. 16a Abs. 1 GG.

a) Verfolgung

Für eine Verfolgung bedarf es zunächst einer Rechtsgutbeeinträchtigung der betroffenen Person in asylrechtlich relevanter Intensität.[6]

Als betroffene Rechtsgüter kommt grundsätzlich jedes Individualrecht in Betracht. Die Rechtsprechung hebt in diesem Zusammenhang insbesondere die Fallgruppen wirtschaftliche Betätigung, Ausübung einer Religion und kulturelles Leben hervor.[7] Allerdings ist zu beachten, dass ein bloßer Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts grundsätzlich nicht genügt. Vielmehr muss das existenzielle Minimum des jeweiligen Individualrechts tangiert sein. Hierbei stellen sogar Folter und eine verhängte Todesstrafe per se keine Verfolgung dar, sondern entfalten lediglich Indizwirkung für diese.[8]

Hinweis

Die nachfolgenden Unterpunkte stellen einzelne Aspekte des Verfolgungsbegriffs dar. Zum Teil bedingen sie sich daher gegenseitig oder überschneiden sich. Der Übersichtlichkeit wegen werden die Punkte jedoch einzeln erläutert.

Mit dem Problem, was „grundlegende Menschenrechte“ sind, werden wir uns später noch beschäftigen (Rn. 100 ff.).

Auf Grund der Parallelität des Verfolgungsbegriffs aus Art. 16a Abs. 1 GG und dem europäischen Asylrechtsregime sowie der GFK ist hier eine genaue Unterscheidung erforderlich. Der Art. 9 Abs. 1 Qualifikations-RL verweist auf den Verfolgungsbegriff der GFK. Darüber hinaus konkretisieren Art. 9 Abs. 1 lit. a und b Qualifikations-RL die Voraussetzungen des Verfolgungsbegriffs. Insbesondere nach lit. a genügt für eine Verfolgung demnach bereits eine „schwerwiegende Verletzung der grundlegenden Menschenrechte“. Dies deckt sich auch mit den Anforderungen des Art. 16a Abs. 1 GG nachdem ein bloßer Eingriff in Grundrechte gerade nicht ausreichend ist. Allerdings genügen für die Begründung solch schwerwiegender Verletzungen nach Art. 9 Abs. 1 lit. b Qualifikations-RL bereits die Kumulation mehrerer Maßnahmen ähnlicher Intensität, die für sich genommen nicht den Anforderungen der lit. a erfüllen. In dieser Hinsicht ist der Begriff der Qualifikations-RL damit weiter gefasst als der des Art. 16a Abs. 1 GG ausgelegt wird. Hinzuweisen ist noch auf die in Art. 9 Abs. 2 Qualifikations-RL enthaltene Aufzählung an Merkmalen, die Indizwirkung für eine Verfolgung im Sinne des Abs. 1 entfalten können.

b) Politisch

Darüber hinaus muss die Verfolgung dem Wortlaut des Art. 16a Abs. 1 GG nach politischer Natur sein. Das BVerwG interpretierte den Begriff früher als Fluchtmotiv und stellte entsprechend auf die Motivation der Verfolgung ab, die dem Asylbegehrenden widerfuhr bzw. widerfährt.[9] Dem gegenüber stellt das BVerfG objektive Merkmale in den Vordergrund. Nach ihm kommt es auf die Qualität der Verfolgungsmaßnahme an. Die objektiven Umstände, die dieser Qualität zu Grunde liegen, müssen an asylerhebliche Merkmalen anknüpfen.[10] Eine gewichtige Indizwirkung entfaltet hierbei die Intensität der Verfolgungsmaßnahmen. Mittlerweile ist davon auszugehen, dass wohl auch das BVerwG diesem Ansatz folgt.[11]

Hinweis

Es ist zu beachten, dass eine staatliche Verfolgung von strafrechtlich relevantem Verhalten keine politische Verfolgung im Sinne des Art. 16a Abs. 1 GG darstellt.[12] Strafrechtliche Sanktionen gelten für alle im Anwendungsbereich des Gesetzes gleichermaßen. Anders kann es allerdings sein, wenn die strafrechtliche Verfolgung willkürlich oder die Sanktionen außergewöhnlich erscheinen.[13]

c) asylerhebliche Merkmale

Bei der Frage nach einer Definition einer politischen Verfolgung haben wir nach den vorherigen Ausführungen bereits festgestellt, dass diese immer wieder von sog. asylerheblichen Merkmalen abhängig gemacht wird. Wann solche wiederum gegeben sind, hängt von den objektiven Umständen der Flucht ab.[14] Diese vom BVerwG angewendete Praxis führt auf den Gedanken zurück, dass ein Staat kein Recht hat, aus seiner politischen (willkürlichen) Überzeugung heraus in Rechtsgüter des Einzelnen einzugreifen. Dementsprechend müssen die objektiven Umstände der Flucht dann auch solche sein, die sich auf unabänderliche persönliche Merkmale des Einzelnen beziehen. Unabänderlich deshalb, da es dem Betroffenen nur bei solchen unmöglich ist, sich dem staatlichen Willen zu beugen. Andernfalls bestünde kein hinreichender Grund, politische Flucht zu ergreifen.

Beispiel

So zählt beispielsweise die religiöse Überzeugung einer Person zu seinen unabänderlichen persönlichen Merkmalen, soweit kein Zweifel daran besteht, dass die Person seiner Religion mit entsprechender Überzeugung auch nachgeht. Weitere Merkmale können auch Rasse oder Nationalität sein sowie die Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe.