Читать книгу: «Gerencia de programas sociales», страница 4
Por último, la iniciativa Youth Employment Strategy, en Canadá, ejecutaba programas integrales para que los jóvenes pudieran desarrollar habilidades y obtener experiencia laboral relacionada con carreras profesionales. Esta iniciativa brindaba servicios a sus usuarios por medio de tres líneas. La primera de ellas, Skill Links, consistía en intervenciones de largo plazo y estaba encargada de potenciar habilidades ocupacionales para aquellas personas que presentaban grandes barreras para lograr ser empleadas. La segunda, Summer Work Experience, se basaba en brindar oportunidades de corto plazo para aquellos jóvenes que buscaban retomar su educación con experiencias de trabajo de verano. La tercera, Career Focus, se enfocaba en brindar prácticas relacionadas con carreras profesionales para que los usuarios tuvieran las herramientas necesarias y se sintieran motivados a cursar estudios más avanzados (OCDE, 2008, p. 150).
Adicionalmente, para el correcto desarrollo de políticas públicas inclusivas es necesario reconocer la importancia de un elemento: el territorio. Es necesario entender que no existe un territorio único, sino una infinidad de ellos, y en cada uno habitan poblaciones con tradiciones, intereses y expectativas diferentes (Dillón & García, 2012). En el caso peruano, para lograr un desarrollo regional equitativo, la incorporación de un enfoque de territorialidad es clave (Garay, 2017). La diversidad étnica y cultural puede ser un obstáculo en el momento de instaurar una política homogénea, razón por la cual se deben tomar en cuenta las características de cada grupo poblacional que se espera beneficiar (García, 2017). Para ello, los Gobiernos locales y regionales se convierten en actores clave en el proceso de articulación y mejoramiento de políticas sociales (Vargas & Clausen, 2018). El concepto de territorialidad involucra la creación de estrategias diferenciadas para reconocer la diversidad de los beneficiarios (Vargas, 2018b).
En Argentina, se llevó a cabo el programa Manos a la Obra, orientado a promover los emprendimientos productivos de población de bajos ingresos. Este tenía planeado operar posteriormente a un diagnóstico de necesidad de desarrollo local, con el objetivo de poder potenciar inserciones productivas a la cadena de valor. El indicador variaba según el lugar y, para poder estudiarlo y atenderlo de manera efectiva, se trabajaba en conjunto con Gobiernos e instituciones regionales. Así, se esperaba que el programa definiera las prioridades de cada territorio a partir de sus características. En la práctica, sin embargo, esto fue difícil de llevar cabo (Ciolli, 2017).
En el Perú, al año 2019, el concepto de territorialidad está comenzando a ser reconocido e incorporado, a veces de manera muy sutil, como parte fundamental del desarrollo de políticas públicas. Sin embargo, es necesario seguir reforzando la necesidad de desarrollar diferentes enfoques y estrategias para poder atender objetivos regionales diversos (Vargas, 2018a).
Como se ha podido ver, la iniciativa nacional presenta diversas semejanzas y diferencias con las instituciones extranjeras respecto a los servicios ofrecidos para los jóvenes desempleados. Se puede resaltar de manera positiva el enfoque de «la demanda genera su oferta», con el cual se concebían cursos ad hoc para que el joven fuera prontamente empleable por las empresas, al menos en teoría. Es destacable que, aparte de realizar capacitaciones meramente en oficios, se impulsaran cursos en emprendimiento que permitían a los jóvenes formar pequeños negocios, y que así lograran autoemplearse. Sin embargo, las evidencias de éxito rotundo o impacto incuestionable en la promoción de micro- y pequeños negocios de larga vida son limitadas o casi inexistentes. Ello hace pensar que es momento de identificar otras acciones más costo-efectivas de lucha contra el desempleo juvenil.
Una herramienta rescatable sería otorgar becas, como se hacía en el extranjero. Estas podrían servir como incentivos y permitirían ayudar a atraer a una mayor cantidad de usuarios con más motivación para los cursos brindados. Otra estrategia aplicable podría ser potenciar con un mayor énfasis, dentro de los cursos técnicos o de emprendimiento, el desarrollo de habilidades blandas, como en República Dominicana. Resulta vital que, más allá del conocimiento práctico riguroso, se puedan potenciar las competencias básicas, los valores y las actitudes necesarios para un trabajo.
1.3 La comunicación pertinente
Projoven fue un programa de la década de 1990 que contaba con una unidad ejecutora encargada netamente de la comunicación y difusión de los contenidos relevantes (MTPE & BID, 2004, pp. 35-36). El avance de la tecnología de la información reciente ha permitido que el ministerio responsable del programa actual, Jóvenes Productivos, pueda desarrollar estrategias y materiales accesibles sobre la empleabilidad de los jóvenes y la cantidad de beneficiados. Sin embargo, los contenidos de las capacitaciones específicas acordes con las competencias relevantes que demandaban las empresas eran de dominio de los proveedores. Por ello, el programa nacional precisa términos de referencia acordes con las competencias y habilidades que las empresas esperarían en los jóvenes capacitados.
Parte del enfoque de inserción en trabajo dependiente incluye realizar las capacitaciones en función de la demanda del mercado. De este modo, se incorporan las características y necesidades del mercado local (MTPE, s. f. [a]).
Por el lado orientado al emprendimiento, el componente de información y capacitación es clave. Las capacitaciones, además, deben estar orientadas al aprovechamiento de las ventajas comparativas de la región y la abundancia relativa de ciertos recursos. Asimismo, se deben tomar en cuenta las diferencias existentes en los jóvenes beneficiarios y optar por un enfoque multidimensional que incorpore, además de capacitación técnica y financiera, el componente de innovación (CAF, 2013).
El programa colombiano Jóvenes Rurales Emprendedores, orientado a proveer capacitación empresarial a jóvenes de bajos recursos de áreas rurales, busca que la formación ofrecida tome en cuenta ciertas consideraciones respecto al contexto en que se desarrollarán las capacitaciones. Estas incluyen las necesidades de capacitación detectadas por empresas e instituciones locales y regionales, las tendencias del mercado regional y local, entre otras. De este modo, se busca tomar en cuenta las necesidades particulares de las distintas localidades (Fedesarrollo, 2010).
Siguiendo con el ámbito internacional, en México, el subprograma Bécate realizaba convocatorias para los jóvenes a través de medios de comunicación con el objetivo de fomentar su participación en las capacitaciones del programa. Asimismo, se realizaba su difusión entre las empresas formales con el objetivo de identificar las oportunidades óptimas para los jóvenes participantes (STPS & SNE, s. f., p. 14). Esta iniciativa, al igual que la dominicana y la argentina, contaba también con videos informativos colgados en medios electrónicos, en los que se buscaba informar a la población sobre lo que se ofrecía y cómo se habían logrado los avances en las implementaciones.
En Canadá, con el objetivo compartido de lograr educar e informar a la población joven, se identificaron cuatro áreas esenciales de acción para apoyarlos. La primera de ellas consistía en brindarles servicios de tutoría, en los cuales los jóvenes recibían estrategias y consejos para poder obtener oportunidades laborales. La segunda consistía en hacer que los propios empleadores formaran parte de la solución de este inconveniente proporcionando prácticas laborales a las personas de menor edad. La tercera buscaba brindar apoyo temprano, procurando que se diera una preparación adecuada y a tiempo que les fuera beneficiosa. La cuarta y última trataba de potenciar el desarrollo de habilidades necesarias antes de su primer empleo (Poverty Reduction Initiative, 2016, p. 9).
A la luz de estas experiencias internacionales, la entidad nacional puede potenciar más su actual sistema de fomento y difusión, para que más peruanos puedan enterarse de los beneficios del programa y participar. Cabe rescatar el intento de desarrollar habilidades blandas necesarias para adquirir un empleo, como en Canadá. Esto podría permitir a los postulantes locales cumplir con los requisitos necesarios para mantenerse en un empleo, más allá de solo el conocimiento técnico y práctico para la labor por efectuar.
1.4 Seguimiento de capacitados
El programa nacional brindaba a los egresados de los cursos de capacitación un proceso de seguimiento en su inserción en el mercado laboral. Para ello, el delegado del proceso de vinculación empresarial del programa se encargaba de contactarse con la empresa con el objetivo de obtener retroalimentación sobre los beneficiarios contratados (MTPE, 2016b, p. 9).
En esta línea, se contaba con distintos indicadores para poder medir los resultados tanto de los cursos que se brindaban, como del programa en su totalidad. En lo que respecta al monitoreo de las capacitaciones, se implementaron diversos índices de calidad y objetivos según su tipo. Las capacitaciones laborales contaban con dos indicadores de calidad: que el porcentaje de satisfacción por parte de los usuarios, medido a través de encuestas, fuera mayor del 90%; y el porcentaje de jóvenes capacitados que se encontraban insertados en el mercado laboral respecto a la cantidad total de capacitados (MTPE, s. f. [a], p. 7). De manera similar, las capacitaciones en emprendimiento utilizaban también dos indicadores: que el porcentaje de satisfacción de jóvenes beneficiarios en las aulas de capacitación fuera mayor del 86% y que la ratio de jóvenes que hubieran implementado un negocio entre jóvenes capacitados fuera mayor del 12% (MTPE, s. f. [b], p. 7).
En lo que concierne a los resultados netamente del programa, se utilizaron tres tipos de indicadores: de impacto, de resultados y de actividades. Los primeros estaban orientados a medir la mejora en los niveles de empleabilidad de las personas jóvenes y seguían las tasas juveniles de desempleo y subempleo, los porcentajes de jóvenes egresados de las capacitaciones insertados en el mercado laboral con respecto al total de egresados según tipo de capacitación o según tiempo desde la graduación, entre otras (MTPE, 2016a, p. 24). Los segundos se encargaban de medir los resultados de diversos componentes, que abarcaban el nivel de competencias laborales desarrolladas por los jóvenes, la vinculación entre ellos con las empresas para su inserción en el mercado laboral y los emprendimientos generados (MTPE, 2016a, p. 26). Los últimos tenían la función de identificar, de acuerdo con ciertas actividades específicas, los logros obtenidos. Principalmente, medían la cantidad de jóvenes que cumplían con características que las mismas capacitaciones buscaban inculcarles (MTPE, 2016a, p. 23).
Para el año 2019, el programa Jóvenes Productivos seguía sin contar con evaluaciones de impacto publicadas que evidenciaran, o no, los efectos esperados beneficiosos para los usuarios. Sin embargo, al antiguo programa Projoven de la década de 1990 se le realizaron diversos estudios que lograron rescatar hallazgos importantes. Para el año 2006, Rosas encontró que este programa de entrenamiento laboral tenía impactos positivos en los ingresos. De manera específica, indicó que estos podían incrementarse entre un 12 y un 30% respecto a su situación inicial luego de haber egresado del programa (Rosas, 2006, p. 58). En lo que respecta a los efectos diferenciados de la propuesta según género, Ñopo et al. concluyeron que la iniciativa analizada generaba mayores resultados en la empleabilidad de las mujeres que en la de los hombres. Los autores argumentaron que esto ocurría debido a que en el programa se buscaba promover la igualdad de género en la participación de los entrenamientos laborales (Ñopo, Robles, & Saavedra, 2008). En el año 2016, Díaz y Rosas realizaron una evaluación experimental para esta iniciativa, y sus resultados indicaron que esta mejoraba las oportunidades de los jóvenes para encontrar empleos formales en un contexto de alta informalidad (Díaz & Rosas, 2016, p. 20).
Estas experiencias han sido evaluadas por el propio Estado y la cooperación internacional. Un mensaje importante es que las firmas pueden requerir mano de obra de manera temporal, pero no necesariamente pueden comprometerse a ofrecer puestos de empleo permanentes. El caso más difícil es la línea de promoción de emprendimientos. La heterogénea disponibilidad de stocks de conocimientos y de contactos empresariales, así como la actitud de emprendimiento de negocios anteriormente desconocidos impiden mostrar altas tasas de éxito de sobrevivencia de microempresas de jóvenes más allá de los tres años de operación.
En el ámbito internacional, el monitoreo y la medición de impacto se basaron en desarrollar diversos indicadores con el objetivo de medir el desempeño que los programas estaban obteniendo. En el caso de la iniciativa dominicana, se buscaba que al menos el 65% de los graduados se encontraran empleados pasados los seis meses de egreso, que por lo menos el 45% de los participantes hubieran sido mujeres o que los graduados del programa que se encontraran empleados ganaran un 10% más que el grupo de control (SET, s. f.).
Es importante resaltar que, a pesar de contar con indicadores de análisis de resultados, también se realizaban evaluaciones de impacto en el exterior. Para la iniciativa mexicana Bécate, la consultora Analítica Consultores Asociados realizó una evaluación de impacto para el período 2013-2015, de manera específica para los servicios de capacitación mixta y para las capacitaciones en práctica laborales. Los resultados obtenidos por estimaciones mediante propensity score matching sostienen que, a los tres y seis meses de egreso del primer tipo de capacitación, los jóvenes obtenían en sus remuneraciones incrementos positivos y equivalentes a 75,85 y 98,85 pesos, respectivamente. Además, las estimaciones para el segundo tipo de capacitación brindaron resultados también positivos, equivalentes a un incremento en sus ingresos de 97,68 pesos luego de tres meses. Con estos resultados, se pudieron apreciar los impactos beneficiosos que tuvieron en el corto plazo los cursos de capacitación en los ingresos de los jóvenes que cursaron este tipo de capacitaciones laborales (Analítica Consultores, 2015, pp. 73-75). En los demás países en análisis, también se realizaron estimaciones mediante modelos probit y modelos de diferencias en diferencias (MTEySS, s. f. [b], p. 15; Martínez, 2011). Estas tenían el objetivo de cuantificar los resultados generalmente positivos que los programas tenían en los ingresos de los ciudadanos beneficiados.
La entidad nacional, de manera similar a las propuestas extranjeras, estableció diversos indicadores que le permitieron medir la calidad de los servicios que se ofrecían a los usuarios. Además, brindaba a los jóvenes insertados en el mercado laboral un proceso de seguimiento para medir su desempeño. Por último, las evaluaciones de impacto realizadas a la iniciativa previa revelan resultados beneficiosos para los jóvenes participantes respecto a sus ingresos y niveles de empleabilidad. Resultaría beneficioso impulsar el desarrollo de este tipo de estudios para Jóvenes Productivos, con el fin de poder cuantificar sus impactos sobre el empleo de los jóvenes pobres y analizar sus oportunidades de mejora.
1.5 Contratación = graduación
El sistema de graduación de los beneficiarios es otro aspecto interesante y relevante al analizar estas propuestas de solución al desempleo juvenil. De manera posterior a la capacitación que recibían los jóvenes por parte de la iniciativa nacional, se realizaban esfuerzos para asegurar un proceso de inserción laboral. De acuerdo con la directiva de intermediación e inserción laboral del programa, este procedimiento se hacía efectivo desde el primer día en el que el joven empezaba a laborar en una empresa (MTPE, 2015b, p. 7). Posteriormente, se remitían informes o reportes de inserción entre las empresas contratantes y la iniciativa nacional, dado que esta solicitaba que se le informara de la situación respecto a la contratación de sus capacitados. En caso los trabajadores no llegaran a ser contratados, el manual de operaciones del programa brindaba información insuficiente respecto a si estos eran considerados como ya egresados o no. Se cree que una vez que los usuarios capacitados culminaban su formación, dejaban de ser parte del programa.
Figura 1.9 Cantidad de jóvenes capacitados e insertados gracias al programa Jóvenes Productivos, 2015-2017
Fuente: MTPE (2018b).
No obstante, al analizar trabajos de investigación académica, se llegó a conclusiones preocupantes respecto a la efectividad y durabilidad de los efectos del programa. La figura 1.9 muestra que, en los años 2015 y 2017, el número de jóvenes insertados exitosamente fue menor que la mitad del número de jóvenes capacitados (MTPE, 2018b). Asimismo, si bien el programa se adecua a las necesidades de las demandas regionales, la capacitación técnica parece ser insuficiente para que los jóvenes puedan competir en los procesos de postulación y mantenerse en los empleos en los que son colocados (Atoche, 2017). Por otro lado, para ciertos sectores, existe alta rotación del personal contratado, pues las condiciones laborales y de remuneración no coinciden con las expectativas que se han formado los jóvenes durante el programa (Tristán & Vásquez, 2018). De este modo, se evidencia el trabajo que queda pendiente para lograr los objetivos del programa de una manera duradera y certera.
De la misma manera, como ya se mencionó para el caso de los emprendimientos, estos no suelen tener una larga vida. Tampoco se ha encontrado información que detalle cómo se procedía cuando el emprendimiento no resultaba exitoso.
Los programas analizados a nivel internacional contaban con información limitada respecto a los criterios de egreso por los que debían pasar sus beneficiarios. Sin embargo, dado que estas iniciativas se encargaban de ofrecer cursos de capacitación laboral a sus beneficiarios, se puede asumir que la graduación de estos ocurría cuando estas capacitaciones se traducían en prácticas remuneradas. Se sostiene que un sistema de egreso que brinde mejores resultados a los usuarios sería aquel que deje de monitorearlos a partir de que estos logren insertarse en el mercado laboral al obtener un empleo o después de un período de búsqueda considerable.
1.6 Articulación
El programa nacional operaba con cierta coordinación con otros sectores y diferentes niveles de gobierno, dependiendo del alcance de las convocatorias de capacitación a los jóvenes. La articulación horizontal era visible en los acuerdos con entidades de los sectores Midis, Salud y Educación, con la finalidad de lograr una complementariedad de acciones y economías de escala. La articulación vertical era tangible durante las campañas que debían realizarse en Gobiernos regionales y municipios para incentivar tanto a proveedores de capacitación como a jóvenes en situación de desempleo.
En el interior de la organización, para poder llevar a cabo las capacitaciones laborales propuestas, el programa mantenía una estrecha relación de trabajo con dos tipos de agentes: las entidades de capacitación (ECAP) y las empresas. Las ECAP eran las encargadas de la formación inicial del usuario y, posteriormente, aseguraban su colocación en las empresas para que pudieran realizar prácticas laborales. Estos espacios de instrucción eran seleccionados mediante convocatorias constantes realizadas por el programa y solían ser principalmente universidades (MTPE & BID, 2004, p. 8; MTPE, 2015a).
Respecto al trabajo en conjunto con las compañías y negocios, Pedro Taqueda, jefe de planificación, monitoreo y evaluación del programa al año 2016, sostuvo lo siguiente:
Las capacitaciones desarrolladas por Jóvenes Productivos [habían] dependido de qué es lo que [demandaba] el mercado, por lo mismo, se utilizó la información obtenida por la Dirección de Investigación Socioeconómica Laboral (Disel), que [señalaba] qué tipos de trabajo se [habían] estado buscando y en dónde [...]. (Taqueda, 2016)
Sobre la base de esta información, el arreglo institucional desarrolló acercamientos empresariales a partir de los cuales las empresas indicaban qué tipos de trabajadores necesitaban y para qué fechas. Todo esto se realizaba a través del personal del programa en las unidades territoriales, a quienes se denominaba «gestores empresariales» y eran finalmente el vínculo entre el Estado y las empresas (Taqueda, 2016).
En el ámbito internacional, la iniciativa argentina se enfocó en promover la relación del programa con diversas instituciones educativas, de manera similar a la propuesta nacional. Esto con el objetivo de garantizar la eficiente oferta de capacitaciones a los usuarios (MTEySS, s. f. [a], pp. 12-13). Mientras tanto, la información respecto a los convenios y/o mecanismos de articulación para los distintos programas analizados fue escasa.
La propuesta nacional para combatir el desempleo juvenil estaba en contacto permanente con las instituciones que brindaban los servicios de capacitación, así como con las empresas que se encontraban en busca de trabajadores. Se espera que este accionar continúe y se pueda reforzar también el apoyo con distintos programas sociales con el objetivo de potenciar la calidad de los servicios brindados para todos los usuarios.
La articulación del programa Jóvenes Productivos también era evidente a nivel macrooperativo dentro del Estado. Por un lado, la articulación horizontal del programa con otros sectores de la administración pública, como salud, inclusión social y mujer, se traducía en compartir información para complementar las intervenciones. Por el lado de la articulación vertical, el programa tenía que coordinar estrechamente con los Gobiernos subnacionales a fin de poder estimar la demanda efectiva laboral y la oferta de capacitación acorde con los requerimientos del sector empresarial. Ciertamente, resultaba más retador intervenir en aquellas regiones y locaciones con mayores niveles de pobreza.
1.7 Conclusiones
El desempleo juvenil de los más pobres en el Perú siempre ha representado un problema latente, tanto en épocas de crisis como de bonanza económica. Por ello, desde la década de 1990, el Estado institucionalizó un esfuerzo focalizado en aquellos jóvenes pobres que buscaban trabajo a pesar de contar con educación secundaria completa. El quehacer de Projoven, en un inicio, y de Jóvenes Productivos, posteriormente, buscó experimentar con dos líneas de acción: una que buscaba colocar a capacitados en empresas potencialmente empleadoras y otra que incentivaba el emprendimiento para generar una fuente de ingreso independiente. A pesar de los esfuerzos institucionales, los jóvenes solían pasar largos períodos sin lograr realizar una transición completa de la escuela al trabajo.
El accionar del programa Jóvenes Productivos se desarrolló en sintonía con lo que otros países iban experimentando en paralelo. Había un afán de aumentar la empleabilidad y fomentar la inserción en el mercado laboral formal de los jóvenes de 15 a 29 años de escasos recursos económicos y/o en situación de vulnerabilidad de las familias más pobres. A la vista de experiencias internacionales, se pueden rescatar diversas prácticas que podrían enriquecer el accionar nacional. En lo que se refiere a la identificación de beneficiarios, se podría reconocer también a personas con trabajos informales que reciben una remuneración menor que la mínima vital, como se hacía en Argentina y México. En cuanto a la provisión del servicio, se podrían implementar estrategias de becas que sirvan de incentivos para los usuarios, como en México.
El programa Jóvenes Productivos, además, está articulado con diversas empresas para poder conocer las demandas del mercado y orientar sus capacitaciones en dicha línea. Asimismo, trabaja con entidades capacitadoras. Por otra parte, en relación con el monitoreo, este se basa en el uso de indicadores de calidad y objetivos. Sin embargo, se debe promover la realización de evaluaciones de impacto que puedan cuantificar los resultados obtenidos por el programa, un ejercicio necesario para capitalizar el aprendizaje institucional. En resumen, la experiencia nacional ha venido teniendo logros a lo largo de los años respecto a la reducción del desempleo en las personas jóvenes de bajos recursos. Es necesario reforzar esta iniciativa con la finalidad de que se pueda lograr atender de una mejor manera a una mayor cantidad de usuarios.
1 Mroz y Savage sostuvieron que la falta de trabajo aumentaba la probabilidad de que la persona afectada recibiera capacitaciones y un mayor adiestramiento en el futuro. No obstante, a pesar de esto, los impactos en los ingresos no lograban ser mitigados. Por ello, concluyeron que los jóvenes no lograban recuperarse enteramente de las consecuencias negativas que implicaba el desempleo en sus ingresos futuros (Mroz & Savage, 2006).
2 Fougère et al. analizaron la relación entre el desempleo juvenil y las tasas de criminalidad. Hallaron que los jóvenes desempleados (y no los jóvenes per se) tenían un impacto positivo y robusto sobre los crímenes de propiedad y delitos relacionados con drogas (Fougère, Kramarz, & Pouget, 2009).
3 Para aquellos jóvenes que no buscan trabajo y se dedican a los quehaceres del hogar, su probabilidad estimada de continuar en esa posición es del 33% y su probabilidad de convertirse en ninis es del 49% (Alcázar et al., 2018).
4 Mediante el Decreto 004-2015-TR, se cambió la denominación del programa de «Jóvenes a la Obra» a «Jóvenes Productivos».
5 Es importante resaltar la existencia de otro programa llamado Impulsa Perú, que se enfocaba en atender a aquellas personas que también se encontraban subempleadas. Sin embargo, solo operaba con aquellos ciudadanos mayores de 30 años que presentaban problemas con la reducción de sus ingresos (MTPE, 2017b).
6 Conversión de pesos argentinos a dólares PPP para el año 2015.
