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Figura 1.5 Cantidad de desempleados pobres de entre 15 y 29 años en el Perú: 2013, 2014, 2018
Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Para entender mejor cómo un programa social lleva a los resultados esperados y poder monitorearlos, es importante introducir el concepto de teoría del cambio (Stein & Valters, 2012). Esta explica cómo se espera que una intervención lleve a un efecto (cambio) específico (UNDG, 2017). A través de relaciones causales, muestra una cadena de actividades y resultados que llevan hacia el objetivo final (Rogers, 2008). De este modo, describe una serie de eventos que deberían llevar a un resultado esperado (Vogel, 2012). Sobre esta base, y diversos trabajos de investigación, la figura 1.6 presenta un boceto gráfico de teoría del cambio. Cabe señalar que este libro no profundizara en la teoría del cambio ni pretende desarrollar una teoría del cambio para aquellos programas que no la tengan. Su propósito está orientado a estudiar el aprendizaje institucional de cada programa, y el boceto se hace con el objetivo de mostrar los efectos que el programa espera tener.
El boceto de teoría del cambio de Jóvenes Productivos, cuyo objetivo es reducir el desempleo juvenil, opera a través de la mejora en capital humano que generan las capacitaciones provistas por el programa, destinadas a aumentar su productividad (Sanz, 2003). De manera general, el programa brinda formación laboral que da a los beneficiarios los conocimientos técnicos necesarios para poder trabajar. Estos están ligados a sus derechos como trabajadores, la formalización, etc. (Reto Quintanilla, 2016). De la misma manera, el programa ofrece capacitaciones técnicas para poder ingresar al mercado laboral. Estas se orientan a atender la demanda del mercado, por lo que se centran en rubros demandados por las empresas aliadas (MTPE, s. f. [a]). Asimismo, ofrece capacitaciones para fomentar el emprendimiento de los jóvenes. De este modo, se esperaba que los jóvenes pudieran insertarse de manera exitosa en el mercado laboral formal o formar su propio negocio independiente (MTPE, s. f. [b]). Así, se esperaba impulsar una reducción en el desempleo joven y que aquellos jóvenes beneficiarios pudieran superar su condición de pobreza (Tristán & Vásquez, 2018).
En particular, la promoción del emprendimiento en jóvenes vulnerables resulta ser una estrategia de acción innovadora con el objetivo poner un freno a la transmisión intergeneracional de la pobreza. Este programa social inculca en los jóvenes, mediante capacitaciones y facilidades para acceder a capital, un cambio en su mentalidad para que sean artífices de su propio destino (MTPE, 2017a). Un caso de éxito es, por ejemplo, en Huamanga, Ayacucho, el de Felipe, practicante de veterinaria que, al visualizar la necesidad de mantener saludables a los animales en su localidad, sentó las bases para un negocio de éxito. Asimismo, en la ciudad de Tacna, está el caso de Lucila, quien, mediante sus conocimientos de repostería y las capacitaciones brindadas por el programa, encontró la oportunidad de establecer su negocio de pastelería e innovar en él (MTPE, 2017a). En este sentido, el programa brinda a jóvenes de escasos recursos el empujón (que representa un set de conocimientos y la entrega de capital semilla) necesario para empezar y administrar un negocio.
Figura 1.6 Boceto de teoría del cambio del programa Jóvenes Productivos
Fuentes: MTPE (2018b), Tristán y Vásquez (2018), Sanz (2003) y Atoche (2017). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Para lograr el correcto funcionamiento del programa, el presupuesto público asignado en 2017 fue de S/ 63.872.583 (MEF, 2018). Este monto es atribuible a los servicios de capacitación y asistencia en los que se ha basado el programa para su funcionamiento. Ciertamente, el presupuesto se asignaba a lo largo del territorio nacional mediante concursos públicos en los que participaban universidades, institutos y centros de capacitación, tanto públicos como privados, en alianza con empresas. De esta manera, el Estado tercerizaba gran parte de su intervención, lo que activaba el mercado de servicios de capacitación, así como la demanda laboral de las firmas.
En el ámbito internacional, existían diversos programas con un enfoque similar a la iniciativa peruana: intervenir en la oferta laboral buscando que se ajuste a los requerimientos de la demanda laboral proveniente, básicamente, de las empresas privadas. Si bien es cierto que presentaban matices diversos, se analizarán algunos de ellos y se rescatarán los principales componentes de los programas sociales y organizaciones encargados de aliviar el problema del desempleo juvenil.
Uno de estos esquemas del exterior era Empleo Joven, de Argentina. Se trataba de una acción de la política integral de capacitación, formación e inserción laboral en el mercado para jóvenes de entre 18 y 24 años promovida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina (MTEySS, 2017a). Otra de estas iniciativas internacionales fue Bécate, programa de becas para la capacitación para el trabajo en México. Esta institución se encargaba de otorgar apoyos y los recursos necesarios para una adecuada capacitación teniendo en cuenta las condiciones y requerimientos del mercado (OIT, 2017).
También se analizará el programa Juventud y Empleo, perteneciente a República Dominicana, cuyo objetivo primordial es mejorar la empleabilidad de aquellos jóvenes que perciben ingresos bajos mediante capacitaciones laborales (MT, 2017). Por último, se examinará la Youth Employment Strategy, iniciativa canadiense encargada de ayudar principalmente a aquellos jóvenes que tienen barreras para la empleabilidad, a fin de que logren una transición efectiva al mercado laboral (Service Canada, 2017).
1.1 Identificación de jóvenes desempleados
La intervención nacional Jóvenes Productivos se ha enfocado en beneficiar a jóvenes de 15 a 29 años que se encontraban en situación de desempleo y en condición de pobreza o pobreza extrema, residentes tanto en zonas urbanas como rurales del Perú (MTPE, 2015a). Debe resaltarse de este enfoque que el indicador de línea de pobreza era el parámetro con el cual se identificaba a los potenciales beneficiarios.
¿Hasta qué punto los objetivos de la intervención pública han logrado traducirse a la realidad para el año 2018? La tabla 1.2 presenta el número de jóvenes desempleados que debieron ser atendidos año a año por región, es decir, la población objetivo del programa durante el período 2011-2018.
La figura 1.7 muestra que, para el caso de jóvenes de entre 15 y 29 años de áreas urbanas, la diferenciación por género también está presente. Excepto en 2009 y 2015, las tasas históricas de desempleo juvenil femenino son más altas que para el caso masculino (INEI, 2019i). De este modo, las mujeres jóvenes son el grupo más vulnerable y propenso al desempleo. Para el caso de las mujeres jóvenes, la brecha en el empleo persiste. La etapa de transición entre la educación y el trabajo es clave para el desarrollo profesional, y dicha transición es más larga para mujeres jóvenes que para hombres jóvenes.
Asimismo, la figura 1.8 muestra que, tanto en el mercado formal como en el informal, el empleo masculino es mayor que el femenino (INEI, 2018e). Además, históricamente, la tasa de empleo informal se ha mantenido durante el período en más del doble de la tasa formal. Así, preocupa también el predominio del empleo informal en la población joven. Por ello, el programa está destinado a promover el empleo formal y decente.
A primera vista, además, se puede notar, en la tabla 1.2, que la cantidad total de jóvenes desempleados de bajos ingresos se ha reducido año tras año hasta 2015 y ha logrado una disminución del 35,55% para esa fecha con respecto al año 2011. Sin embargo, esto puede atribuirse a dos factores. En primer lugar, el crecimiento económico experimentado durante el período de análisis ciertamente se tradujo en mayores oportunidades de trabajo para los jóvenes. Un aspecto particular es que este crecimiento fue desigual entre las regiones, y, por ello, las cifras de jóvenes pobres muestran tendencias y ritmos de reducción, y hasta crecimiento, marcadamente diferenciados. En segundo lugar, la cantidad de desempleados, si bien aminoró en cierta manera, también evidenciaba alzas y bajas que pueden deberse a cómo el sector público y, sobre todo, el privado promovieron o no mejoras continuas de la empleabilidad de los jóvenes. Al respecto, existen diversos ejemplos en los que entidades públicas han coordinado acciones con empresas extractivas para aliviar las limitadas competencias y habilidades laborales de los jóvenes de sus localidades. Uno de ellos es el caso del Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP). Este planteó la creación de un fondo en el cual las empresas mineras, de manera voluntaria, contribuían con el objetivo de reducir la pobreza en las zonas en que operaban (SNMPE, s. f., p. 1). El dinero recaudado era utilizado principalmente para ser invertido en programas de apoyo educativo y capacitaciones técnicas a los pobladores, así como en obras específicas para las regiones con uso de mano de obra proporcionada por las localidades (SNMPE, s. f., p. 2).
Dentro de las diversas actividades del Gobierno estaban aquellas promovidas por Jóvenes Productivos. En las tablas 1.3 y 1.4, se muestran la composición del número de beneficiarios de Jóvenes Productivos en la modalidad de capacitación técnica básica para el empleo por región, la cantidad de jóvenes que fueron dejados de lado y el porcentaje de la población objetivo del programa que estaba siendo realmente atendida, para los años 2015 y 2017.
A partir de la información presentada previamente, se puede concluir que la cantidad de jóvenes dejados de lado, es decir, la resta entre el número de aquellos jóvenes desempleados con escasos recursos económicos y la cantidad de personas realmente atendidas por el programa, era mayor para regiones costeras que para la Sierra y Selva. Al situar nuestra atención específicamente en Lima, se aprecia que 41.606 jóvenes fueron invisibilizados por la modalidad analizada del programa para el año 2017, cuando solo logró atender a 1.660 personas. En la misma línea, se puede deducir que aproximadamente un total de 100.140 jóvenes de 15 a 29 años fueron dejados de lado a nivel nacional, en cuanto a atención del Estado, en el año 2017. Ciertamente, llaman la atención estos cambios justo cuando el contexto de desempleo era más apremiante. Hay dos posibles explicaciones. Por el lado de la demanda laboral, es probable que la desaceleración de la economía se haya traducido en menores compromisos de empresas a contratar a egresados del programa. Por otro lado, la oferta de capacitación ha perdido interés por parte de los potenciales beneficiarios, lo cual se traduce en menos campañas de formación ante la baja demanda de los cursos.
Tabla 1.2 Jóvenes pobres desempleados de entre 15 y 29 años, 2011-2018
| Regiones | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 |
| Amazonas | 324 | 760 | 664 | 2.201 | 681 | 505 | 511 | 917 |
| Áncash | 3.783 | 4.930 | 4.130 | 3.024 | 4.291 | 1.971 | 2.633 | 2.830 |
| Apurímac | 2.799 | 3.584 | 1.073 | 1.026 | 1.324 | 726 | 1.542 | 1.498 |
| Arequipa | 5.618 | 3.594 | 2.664 | 3.018 | 3.659 | 2.463 | 2.332 | 2.671 |
| Ayacucho | 3.352 | 5.670 | 5.020 | 5.203 | 2.622 | 2.194 | 3.464 | 2.786 |
| Cajamarca | 7.346 | 4.017 | 5.839 | 6.315 | 4.033 | 6.886 | 4.988 | 2.602 |
| Callao | 7.464 | 7.528 | 3.634 | 3.226 | 4.377 | 2.447 | 7.357 | 8.068 |
| Cusco | 317 | 2.511 | 5.712 | 3.707 | 1.815 | 3.839 | 5.740 | 3.712 |
| Huancavelica | 1.959 | 1.183 | 1.530 | 960 | 425 | 516 | 1.395 | 2.323 |
| Huánuco | 5.630 | 3.570 | 2.635 | 473 | 1.618 | 3.982 | 2.700 | 734 |
| Ica | 1.678 | 2.504 | 1.128 | 1.806 | 411 | 150 | 592 | 363 |
| Junín | 3.540 | 3.258 | 2.695 | 3.611 | 1.707 | 3.235 | 1.648 | 1.409 |
| La Libertad | 9.302 | 9.214 | 9.513 | 6.082 | 7.044 | 8.256 | 6.212 | 5.283 |
| Lambayeque | 5.706 | 4.581 | 7.191 | 7.408 | 4.977 | 1.869 | 5.678 | 3.548 |
| Lima | 47.138 | 31.460 | 29.329 | 25.729 | 30.340 | 45.298 | 43.266 | 48.658 |
| Loreto | 6.221 | 6.191 | 4.866 | 2.729 | 2.687 | 2.785 | 1.129 | 2.041 |
| Madre de Dios | - | 110 | 57 | 128 | - | 148 | - | 60 |
| Moquegua | 431 | 659 | 828 | 438 | 452 | 388 | 224 | 377 |
| Pasco | 2.273 | 2.047 | 2.826 | 1.823 | 3.013 | 1.768 | 1.857 | 1.939 |
| Piura | 10.216 | 12.980 | 16.231 | 6.368 | 4.404 | 6.725 | 6.328 | 6.599 |
| Puno | 5.943 | 4.223 | 3.588 | 4.592 | 4.654 | 7.412 | 5.335 | 4.513 |
| San Martín | 2.819 | 821 | 2.155 | 1.221 | 843 | 992 | 4.401 | 747 |
| Tacna | 1.139 | 1.551 | 1.229 | 938 | 1.155 | 1.080 | 2.348 | 526 |
| Tumbes | 910 | 945 | 1.145 | 964 | 798 | 646 | 983 | 198 |
| Ucayali | 567 | 756 | 940 | 564 | 625 | 160 | 510 | 1.045 |
| Total | 136.477 | 118.649 | 116.622 | 93.553 | 87.956 | 106.441 | 113.173 | 105.450 |
Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Figura 1.7 Tasa de desempleo de la población urbana de 14 a 29 años según sexo, 2007-2018
Fuente: INEI (2019i). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Figura 1.8 Tasa de empleo formal e informal de la población joven ocupada entre 15 y 29 años según sexo, 2009-2016 (en porcentajes)
Fuente: INEI (2018e). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Tabla 1.3 Cantidad de beneficiarios y desatendidos de Jóvenes Productivos en la modalidad Capacitación Técnica Básica para el Empleo para el grupo de edad de 15 a 29 años por región, 2015
| Regiones | Beneficiarios | Desatendidos | Proporción de la población realmente atendida respecto a la población objetivo |
| Amazonas | 225 | 456 | 33,04% |
| Áncash | 659 | 3.632 | 15,36% |
| Apurímac | 276 | 1.048 | 20,85% |
| Arequipa | 1.446 | 2.213 | 39,52% |
| Ayacucho | 230 | 2.392 | 8,77% |
| Cajamarca | 315 | 3.718 | 7,81% |
| Cusco | 329 | 1.486 | 18,13% |
| Huancavelica | 100 | 325 | 23,53% |
| Huánuco | 188 | 1.430 | 11,62% |
| Ica | 840 | 0 | 100% |
| Junín | 345 | 1.362 | 20,21% |
| La Libertad | 1.149 | 5.895 | 16,31% |
| Lambayeque | 672 | 4.305 | 13,50% |
| Lima | 4.004 | 26.336 | 13,20% |
| Loreto | 704 | 1.983 | 26,20% |
| Madre de Dios | 175 | - | - |
| Moquegua | 125 | 327 | 27,65% |
| Pasco | 276 | 2.737 | 9,16% |
| Piura | 389 | 4.015 | 8,83% |
| Puno | 937 | 3.717 | 20,13% |
| San Martín | 356 | 487 | 42,23% |
| Tacna | 70 | 1.085 | 6,06% |
| Tumbes | 221 | 577 | 27,69% |
| Ucayali | 330 | 295 | 52,80% |
Fuente: MEF (2018). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Tabla 1.4 Cantidad de beneficiarios y desatendidos de Jóvenes Productivos en la modalidad Capacitación Técnica Básica para el Empleo para el grupo de edad de 15 a 29 años por región, 2017
| Regiones | Beneficiarios | Desatendidos | Proporción de la poblaciónrealmente atendida |
| Amazonas | 33 | 478 | 6,46% |
| Áncash | 99 | 2.534 | 3,76% |
| Apurímac | 158 | 1.384 | 10,25% |
| Arequipa | 541 | 1.791 | 23,20% |
| Ayacucho | - | 3.464 | - |
| Cajamarca | 108 | 4.880 | 2,17% |
| Cusco | 138 | 5.602 | 2,40% |
| Huancavelica | - | 1.395 | - |
| Huánuco | - | 2.700 | - |
| Ica | 155 | 437 | 26,18% |
| Junín | 353 | 1.295 | 21,42% |
| La Libertad | 271 | 5.941 | 4,36% |
| Lambayeque | 288 | 5.390 | 5,07% |
| Lima | 1.660 | 41.606 | 3,84% |
| Loreto | 56 | 1.073 | 4,96% |
| Madre de Dios | 89 | - | - |
| Moquegua | 98 | 126 | 43,75% |
| Pasco | 130 | 1.727 | 7,00% |
| Piura | 580 | 5.748 | 9,17% |
| Puno | 285 | 5.050 | 5,34% |
| San Martín | 260 | 4.141 | 5,91% |
| Tacna | 56 | 2.292 | 2,39% |
| Tumbes | 127 | 856 | 12,92% |
| Ucayali | 280 | 230 | 54,90% |
Fuente: MEF (2018). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Si bien es cierto que el programa ha logrado capacitar y beneficiar a cada vez más personas, los esfuerzos por insertar a los jóvenes en situaciones de pobreza en el mercado laboral siempre están alejados del reto. A pesar de que las brechas de desatendidos sean poco altas en regiones como La Libertad, Piura, Cusco y Lambayeque, resulta relevante analizar también qué porcentaje de la población objetivo del programa está siendo realmente atendida. Como se puede apreciar, la proporción de atendidos por el programa fue realmente heterogénea. La mayoría de las regiones no alcanzaron proporciones mayores del 10% de la cantidad total de desempleados jóvenes de bajos recursos. Nuevamente, estas cifras nos demuestran que es necesario más vigor para enfrentar esta problemática, ya que, si bien se están realizando esfuerzos por llegar a los más pobres, todavía queda mucho por hacer. Asimismo, dentro del propio programa hay componentes de desigualdad de género. Esto se evidencia por el hecho de que las madres solteras no reciben apoyo del programa para cuidar a sus hijos y asistir al programa en simultáneo. Del mismo modo, los capacitadores limitaban a la participación de mujeres en carreras consideradas «masculinas» (Atoche, 2017).
Enfrentar el desempleo juvenil no es nada fácil, y ello se puede ver en el mismo ámbito internacional. Será de utilidad comprender cómo los países diseñan y aplican estrategias y herramientas en formatos diversos de arreglos institucionales. Específicamente, se identificará cómo definían a su población objetivo, a qué grupos de personas atendían y qué criterios utilizaban.
La iniciativa argentina Jóvenes con Más y Mejor Trabajo permitía la participación de jóvenes desempleados de 18 a 24 años que residieran de manera permanente en su país y no hubieran podido culminar sus estudios primarios o secundarios. En la misma línea, el programa argentino Progresar atendía a aquellas personas, de entre las mismas edades mencionadas antes, que no trabajaban, trabajaban informalmente o recibían un salario menor que la remuneración mínima vital (MTEySS, 2017a). Por otra parte, lo que hacía el subprograma mexicano Bécate era identificar participantes mayores de 16 años que se encontraban en condición de desempleo o subempleo (Secretaría del Trabajo, 2015).
Otra de estas acciones de los Gobiernos era la del programa Juventud y Empleo, que apoyaba a aquellos jóvenes de entre 16 y 29 años que pertenecían al sector de pobreza, presentaban escolaridad incompleta y se encontraban desempleados, subempleados o inactivos (MT, 2017). Mientras que la iniciativa Youth Employment Strategy de Canadá dirigía a personas de entre 15 y 30 años a diversos programas enfocados en la experiencia laboral (Service Canada, 2017). Aunque se trata de un país con características económicas y de desarrollo diferentes a las del Perú, es importante rescatar las enseñanzas que deja su experiencia.
La iniciativa peruana5 presentaba semejanzas a los criterios utilizados por programas similares del exterior. Principalmente, identificaba a aquellos jóvenes que se encontraban en situación de pobreza, como en República Dominicana; sin embargo, enfocándose en los desempleados. En países como Argentina y México, los programas recibían también a personas de menor edad que contaban con un trabajo informal con salarios menores que la remuneración mínima vital o a los que se enfrentaban a condiciones de subempleo. Además, en estos últimos países, junto con Canadá, los beneficiarios abarcaban un grupo mayor que solo los que percibían bajos ingresos o se encontraban en condiciones de pobreza extrema.
1.2 Capacitación en función del mercado y emprendimiento
La acción del Estado de proveer el servicio al joven desempleado en el Perú respondía a la siguiente lógica. Primero, se identificaba la demanda laboral por tareas y labores que presentaban los diferentes sectores productivos. Segundo, el Estado financiaba los programas de capacitación y entrenamiento laboral que entidades de formación habían diseñado sobre la base de los requerimientos de las empresas privadas. Tercero, según determinados parámetros de pobreza, dominio geográfico, sexo, edad y otros, la entidad pública, por concurso, asignaba fondos de capacitación atados a prácticas laborales en empresas. Desde esta perspectiva de presentación de los servicios públicos, ¿qué tipo de actividades fueron ejecutadas por la iniciativa nacional? En la tabla 1.5 se presentan cuatro tipos de servicios.
La intervención del programa se distinguía por zona de residencia. Por un lado, en las zonas urbanas, el programa financiaba la capacitación técnica a los beneficiarios y buscaba que lograran una efectiva inserción laboral en el mercado. Esta ayuda enfocaba su acción en el empleo, tanto dependiente como independiente, y en el emprendimiento de negocios, facilitando a las personas el capital inicial requerido para el trabajo. Por otro lado, en las zonas rurales, su intervención fue financiar acciones de capacitación técnica productiva de los jóvenes, aconsejando e instruyendo su acción hacia el empleo independiente con el desarrollo de centros de producción y emprendimientos productivos (MTPE, 2015a). En Lima y el Callao, para el año 2017, se ofrecían dos tipos de servicios para capacitar a los jóvenes: una capacitación laboral con formación técnica a nivel básico-operativo, con el objetivo de mejorar la empleabilidad y el acceso a trabajos dependientes, y una formación de emprendimiento, con la finalidad de promover el autoempleo (MTPE, s. f. [a]; s. f. [b]).
Tabla 1.5 Servicios brindados por Jóvenes Productivos
| Servicio | Descripción |
| Formación laboral | Capacitaciones orientadas a brindar los conocimientos técnicos para poder laborar. |
| Inserción en el mercado laboral | Generación de oportunidades para la inserción de jóvenes en el mercado laboral. |
| Emprendimiento | Capacitación en la elaboración de planes de negocio. |
| Capacitación en oficios | Capacitación de acuerdo con demanda de mercado laboral en los siguientes rubros: agropecuario, comercio, construcción, industria, pesca, servicios y transporte, almacenamiento y comunicaciones. |
Fuente: MTPE, (2015a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
¿En qué medida las empresas han encontrado en el Estado un aliado para captar mano de obra de acuerdo con sus requerimientos y, a su vez, contribuir a la reducción sostenida del desempleo juvenil? En términos concretos, la cantidad máxima de beneficiarios ha sido de 20 a 25 trabajadores por curso, todos asignados para capacitaciones de tres meses. Sin embargo, en la práctica, se incumplía con frecuencia este plazo, debido a faltas de coordinación o problemas administrativos de las entidades capacitadoras, lo que generaba pérdida de interés en la demanda de empresas privadas. Un hallazgo importante, pero preocupante, destacado por Pedro Taqueda, jefe de planificación, monitoreo y evaluación del programa, fue que, para julio de 2016, solo el 20% de los graduados habían logrado establecer contratos con las empresas en las que practicaban (Taqueda, 2016). En suma, calzar con las necesidades del sector privado de mano de obra calificada, así como satisfacer la expectativa de un trabajo decente de la población juvenil desempleada, ha sido siempre un reto difícil de lograr plenamente.
Por otro lado, la rama del programa Jóvenes Productivos dedicada al emprendimiento está orientada a fomentar el desarrollo personal, la creación de planes de negocio y el acompañamiento personalizado para el desarrollo de negocios. De este modo, se espera que los jóvenes desarrollen capacidades productivas que les permitan establecer y gestionar negocios propios rentables (InnovaPUCP, s. f.).
No obstante, para la creación de negocios propios, los jóvenes enfrentan obstáculos aún más grandes que los de aquellas personas de mayor edad. Esto se debe, principalmente, a la mayor inestabilidad económica y a la falta de experiencia de los jóvenes en comparación con los adultos (Weller, 2007). Del mismo modo, tienen mayores probabilidades de pasar a un empleo dependiente que sus similares adultos (Weller, 2007). En general, los efectos de los programas de emprendimiento juvenil son, en su mayoría, efectivos en el corto plazo (Kluve, 2016). En el largo plazo, sin embargo, no presentan efecto alguno, o bien podrían presentar incluso efectos negativos (OIT & PNUD, 2016). En Latinoamérica, en general, solo el 5% de los jóvenes que emprenden en nuevos negocios logran que estos se mantengan en el mercado por más de 42 meses. La razón de esto suele estar vinculada a la falta de financiamiento, conocimientos y contactos (Murillo, 2016).
Si bien los programas de emprendimiento juvenil están destinados a proporcionar soluciones a estos problemas, existen otras razones que pueden generar barreras para los emprendimientos de jóvenes de bajos recursos. En la mayoría de los casos de jóvenes de bajos recursos, las pequeñas empresas establecidas tienen como objetivo la subsistencia (Pezzini, 2016). De este modo, los emprendimientos no están orientados a la innovación, la creación de empleo o el crecimiento. Estos negocios tampoco realizan cambios a lo largo del tiempo ni expanden su tamaño. Por el contrario, permanecen estáticos (Canales, Román, & Ovando, 2017). Esto hace que no sean sostenibles en el tiempo. En el Perú, del total de empresas que se crean, solo el 28% sobrepasan el umbral de 42 meses. De cada 10 empresas creadas en un año, 6 cierran. La edad de los gestores de estas empresas es una característica determinante para el cierre, pues, mientras más jóvenes, mayor probabilidad existe de cese de operaciones (Alva, 2017).
En su mayoría, para los jóvenes de bajos recursos, el emprendimiento es un medio para escapar del desempleo. Los programas de emprendimiento fomentan el establecimiento de múltiples negocios, o microempresas, de baja productividad y tamaño pequeño (CAF, 2013). En el Perú, al año 2017, la mayoría de las microempresas contaban con cinco trabajadores o menos (Alva, 2017). Estas pequeñas unidades de negocio constituyen además una fuente de ingresos inestables y bajos. Dichas microempresas, si bien en conjunto emplean a una gran cantidad de trabajadores, suelen hacerlo de manera informal (CAF, 2013). En el Perú, al año 2017, las microempresas constituían el 95% de las empresas y empleaban al 48% de la población ocupada (Alva, 2017).
Además, el manejo de microempresas, y trabajar en estas, impide a los jóvenes acumular experiencia y habilidades para el mercado laboral, lo que dificulta la posterior inserción. Así, la Corporación Andina de Fomento (CAF) sugiere que las múltiples microempresas obstaculizan el surgimiento y crecimiento de empresas de alta productividad. Esto se debería a la falta de mano de obra calificada necesaria para que estas empresas se expandan y crezcan a tasas altas. Esta falta de trabajadores capacitados, a su vez, se genera por la falta de empresas que ofrezcan oportunidades para desincentivar la informalidad (emprendimientos). De esta manera, se genera una trampa de informalidad y baja productividad (CAF, 2013).
Desde el ámbito internacional, se pueden observar esfuerzos similares a los del Perú. Por ejemplo, se ha visto que en Argentina se entregaba un subsidio monetario equivalente a aproximadamente US$ 135,756 por medio de tarjetas magnéticas personales e intransferibles (MTEySS, s. f. [a]). Los jóvenes eran incentivados a seguir una capacitación, terminar sus estudios y generar su propio emprendimiento en el marco del programa Empleo Joven. Este, a su vez, se encontraba dividido en tres líneas de trabajo: Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, encargado de capacitar a aquellas personas desempleadas que no hubieran terminado sus estudios; Progresar, cuya función era brindar cursos de introducción al trabajo; y Formación Continua, que incentivaba la formación permanente y actualizada para mejorar la empleabilidad de los trabajadores (MTEySS, 2017a).
Los dos primeros programas mencionados venían antecedidos por información sobre el mercado laboral. Para ello, se llevaban a cabo dos cursos: uno enfocado en la orientación hacia el mundo laboral y el otro específicamente en la introducción al trabajo. Con estos cursos se buscaba fortalecer las herramientas para la comunicación de los beneficiarios, mejorar la utilización de la alfabetización digital, hacerlos conocer sus principales derechos y obligaciones, y desarrollar otras capacidades adicionales (MTEySS, 2017a). Aquí se implementaban los Clubes de Empleo para Jóvenes, que consistían en espacios destinados a acompañar a los postulantes juveniles en su búsqueda activa y sostenida de empleo. Estos tenían el objetivo de formular un plan de búsqueda de empleo individual para que el beneficiario pudiera aumentar su probabilidad de conseguir un empleo (MTEySS, 2011). En el caso del último programa, se brindaban cursos de formación profesional y se certificaban las competencias laborales independientemente de la forma en la que fueron adquiridas, y este se orientaba a fortalecer y actualizar las herramientas de aquellos trabajadores ocupados y desocupados (MTEySS, 2017a, 2017b, 2017c).
Otra estrategia aplicada en el exterior fue capacitar mediante diferentes modalidades al beneficiario por un período máximo de tres meses otorgándole una subvención llamada beca de capacitación. Esta estrategia, realizada por la propuesta mexicana Bécate, era equivalente a entre uno y tres salarios mínimos. Las capacitaciones se ofrecían en cinco modalidades. La primera estaba orientada al sector productivo y se enfocaba en aquellas personas jóvenes que poseían un negocio pequeño y estaban interesadas en aprender nociones técnicas y administrativas para un mejor manejo de este. La segunda era llamada capacitación mixta, dado que involucraba tanto a las empresas como a los beneficiarios. Aquellos empresarios que se encontraban en un período de expansión en la inversión de su compañía solicitaban este tipo de becas para poder entrenar a jóvenes desempleados, a quienes después contratarían (Secretaría del Trabajo, 2015; OIT, 2007, p. 61).
La tercera capacitación consistía en brindar herramientas para el autoempleo. Estuvo enfocada en personas que contaban con conocimientos y estudios, pero a quienes se les dificultaba insertarse en el mercado laboral. El objetivo principal era reentrenar a los usuarios y actualizar sus conocimientos para que lograran ser empleados. La cuarta, se basaba en apoyar a los beneficiarios sin trabajo dándoles la oportunidad de practicar en áreas técnicas y administrativas de pequeños negocios, en los cuales podrían ser contratados al finalizar el período de capacitación. Por último, en la quinta, se atendía, en centros públicos o privados autorizados, a aquellas personas que tenían la necesidad de fortalecer y complementar sus conocimientos y aptitudes laborales (Secretaría del Trabajo, 2015; OIT, 2007, pp. 62-63).
Otra estrategia que se promovió fue la capacitación de jóvenes desempleados mediante el desarrollo de habilidades blandas y duras, junto con prácticas laborales posteriores, en el programa Juventud y Empleo de República Dominicana (Martínez, 2011). La mejora del conjunto de aptitudes necesarias para la empleabilidad se llevó a cabo en dos módulos. El primero, llamado Desarrollo de Competencias Básicas, se enfocaba en fortalecer los valores, las actitudes y las competencias de los beneficiarios por un período de 75 horas. El segundo, denominado Capacitación Técnica Teórico-Práctica, era realizado en coordinación con el empresario que sería el futuro empleador y respondía a cubrir las necesidades técnicas esenciales para el trabajo asignado por un período de 150 horas. Posteriormente, se realizaba una fase de pasantía en la cual los jóvenes eran entrenados en el campo laboral en empresas que requerían personal y se encontraban dispuestas a capacitar a los participantes (Banco Mundial, 2008, pp. 3-4).
