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5.4 Protocolo de gestión del cambio de condición del beneficiario. El egreso o pérdida de la condición de beneficiario de un programa social siempre genera incertidumbre al ciudadano, quien contaba con la ayuda (Zárate et al., 2012). Por ello, el programa precisa de un protocolo para que, con la anticipación necesaria y prudente, el beneficiario tome conciencia y se elabore un plan de salida acorde con las situaciones ex ante y ex post del beneficiario (Trivelli & Clausen, 2015). De esta manera, el cambio será más prudente y gradual tanto para la institución como, fundamentalmente, para el ciudadano que deja de ser beneficiario (Grey, Campana, & Monge, 2018). Para el caso de los beneficiarios que logran egresar exitosamente de un programa, es necesario que se les haga seguimiento, de modo que los logros obtenidos gracias a la intervención no se pierdan en el tiempo (MIMP, 2017d).
6. Articulación interinstitucional. El último componente de análisis no es el menos importante: todo lo contrario. La literatura reta cada vez más a los gestores a buscar intervenciones coordinadas, pues así la sinergia ayuda a incrementar la rentabilidad de la inversión social (Trivelli & Clausen, 2015). Es posible construir dos tipos de articulaciones. Por un lado, la articulación horizontal, que vincula diversos sectores o ministerios dentro del ámbito público. Por otro, la articulación vertical, que relaciona a los diferentes niveles de gobierno. En ambos casos, se pueden considerar, complementariamente, las intervenciones privadas de fundaciones, empresas, ONG, iglesias y organizaciones sociales de base como elementos de colaboración en el ejercicio de la articulación (Schwarzer, Tessier, & Gammage, 2014).
Figura 7 Elementos de la dimensión de articulación interinstitucional de un programa social
6.1 Formulación de políticas e intervenciones. El punto de partida de la sinergia de los programas sociales es crear y mantener un espacio de construcción y actualización de políticas e intervenciones (Leyton, 2018). El compartir entre instituciones de los diferentes sectores y niveles de gobierno los enfoques políticos y de gestión detrás de las estrategias nacionales vigentes ayuda a comprender mejor el margen de maniobra de cada entidad colaboradora (Bertranou, Casali, & Velasco, 2018). De esta manera, se sentarían las bases de una concertación de la inversión social como un solo Estado, focalizado como un todo en lograr sus metas de bienestar.
6.2 Construcción de sistemas operativos de llegada a la población, producción y delivery del bien y/o servicio público. La experiencia acumulada por décadas entre todos los programas sociales se ha convertido en un saber escasamente compartido. Por ello, la articulación (vertical u horizontal) debe promoverse constantemente para que los conceptos, las decisiones y las acciones sean compartidos de manera fluida entre las instituciones (Irarrázaval, 2004). La tecnología de la información permite generar oportunidades para que el aprendizaje institucional sea compartido y enriquecido gracias a las redes (Beltrán & Vásquez, 2018). De este modo, la fertilización cruzada de saberes ayudará a que el Estado gestione su inversión de manera más sintonizada entre instituciones y, sobre todo, con la ciudadanía.
6.3 Prácticas de monitoreo y evaluación compartidas. Las acciones y lecciones de realizar monitoreo y evaluación de impacto deben ser ejercitadas en conjunto por los diferentes actores comprometidos con la inversión social (Gertler et al., 2017). El compartir lo bueno, lo malo y lo feo de la experiencia de cada cual ayudará a que todos y cada uno de los programas puedan comprender mejor sus limitaciones y potencialidades a la luz de los ojos de terceros (Bernal & Peña, 2011). Idealmente, la fusión de sistemas de información de los programas ayudaría mucho a cimentar una cultura de evaluación multisectorial y multinivel.
6.4 Protocolos, convenio y acuerdos de intervenciones sinérgicas. La producción legal de acuerdos, convenios, alianzas y redes ha avanzado mucho sobre la base de la acción de los programas sociales. Sin embargo, es importante compartir más este saber y, sobre todo, conocer cuán cerca o cuán lejos estuvo la acción o resultado del programa social en relación con lo concebido en los protocolos. De esta manera, se podrá aprender a mejorar los contenidos y formas de desarrollar las articulaciones entre las instituciones para que la inversión social entre programas se maneje con una mayor sinergia.
En suma, el enfoque de análisis de las seis dimensiones de la gestión de un programa social propuesto intenta presentar un esquema para armar el rompecabezas de la dinámica del proceso de aprendizaje institucional de la intervención. A partir de la descomposición de este cubo de abordaje en sus seis pirámides de dimensiones de gestión diferentes, se espera tener una visión práctica para mirar y aprender de los programas sociales.
Los programas seleccionados
Los programas sociales peruanos en los que se centra el análisis han sido seleccionados del Registro de Programas Sociales de la Dirección General de Focalización del Midis. El lector, además, encontrará que se ha complementado el proceso con lecciones aprendidas de experiencias internacionales. Para el caso de los programas internacionales, se abordaron aquellos que mostraron mayor diversidad, profundidad y detalles operativos, que sirvieron para nutrir la experiencia nacional. En el análisis, no se exponen necesariamente las iniciativas internacionales mejor evaluadas, sino aquellas de las que resulta pertinente rescatar aprendizajes que los gestores de políticas locales puedan tomar como punto de comparación, o como recomendaciones.
La aplicación del enfoque de análisis se basó en la revisión de información tanto secundaria como primaria, de fuentes cuantitativas y cualitativas. Por un lado, las bases de datos de la Enaho, la Endes, el SIAF y el repositorio de las Auditorías de Desempeño (Contraloría General de la República), las Evaluaciones Independientes (MEF) y los Informes del Congreso de la República han sido útiles para poder producir estadísticas y respaldar argumentos. Por otro lado, entrevistas en profundidad a una serie de funcionarios y técnicos de los programas sociales del Gobierno. El compartir documentos oficiales además de los datos disponibles en los websites de los programas ayudó para poder escribir algunas historias.
La presentación de los siete programas sociales se ha hecho buscando un orden en sintonía con el ciclo de vida, desde el momento en el usuario termina su etapa educativa. Es decir, se analiza el apoyo que pueden recibir desde que buscan insertarse en el mercado laboral hasta la etapa de jubilación. Por ende, el libro se inicia con el estudio del programa Jóvenes Productivos, que atiende a adultos jóvenes en busca de empleo, y termina con el programa Pensión 65, que se centra en adultos mayores.
El libro comienza estudiando el esfuerzo estatal por disminuir el desempleo juvenil. Para ello, el Gobierno ha implementado el programa Jóvenes Productivos, que consiste en brindar capacitaciones técnicas y de emprendimiento. La idea ha sido que los jóvenes puedan insertarse en el mercado laboral formal, ya sea como trabajadores dependientes o mediante el autoempleo. Sin embargo, surgen interrogantes, como: ¿qué tan sostenibles son los efectos?, ¿los jóvenes logran realmente encontrar empleo de calidad o establecer negocios propios exitosos?
Del mismo modo, se dedica un capítulo al análisis de los Comedores Populares. Se explora no solo la logística detrás de la entrega de alimentos, sino además los efectos en el desarrollo de las mujeres que participan de la administración de estos establecimientos. Así, se destaca la relevancia del capital social generado y el alivio en el gasto del hogar que implicaban los Comedores Populares.
La cobertura masiva a casos de violencia contra la mujer evidencia lo imperativo que es discutir el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS). En un país donde la violencia doméstica, los feminicidios y las brechas de género son temas de conversación diarios, es necesario destacar programas destinados a la erradicación de dichos problemas. Este programa es uno de los múltiples esfuerzos del Estado por erradicar la violencia contra la mujer y brindar apoyo a las víctimas. Pero ¿qué tan efectivo ha sido realmente? ¿Ayuda a eliminar las raíces de la violencia?
El Seguro Integral de Salud (SIS), por su parte, busca garantizar a todos el acceso a servicios de salud. En 2019, se adoptó el reto de universalizar su servicio, y ello despertó dudas respecto de qué tan factible es dicha decisión. Entonces, cabe explorar los retos que este programa tenía antes de la universalización y cómo estos se traducen en nuevos desafíos. ¿Qué implica la universalización? ¿Qué necesitará el Estado para hacerla realidad?
La persistencia y la amplitud de un problema como el desempleo y la informalidad hacen que sea necesario analizar no uno sino dos programas sociales destinados a mitigarlo. Por ello, se hace énfasis también en el desempleo de adultos mediante un análisis del programa Trabaja Perú. ¿Cómo logra este programa generar oportunidades de empleo temporal? ¿Logran estas generar cambios sostenibles en la condición laboral de los beneficiarios?
Del mismo modo, existen poblaciones cuyo número es imposible de conocer dada su condición invisible. Uno de estos grupos es el de los adultos mayores en situación de calle. Por ello, se estudia el programa Vida Digna y se resaltan las estrategias utilizadas para la identificación de beneficiarios y de entrega de los servicios. Igualmente, se explora la red de articulación que ha logrado formar con otros programas sociales y ministerios para poder restituir los derechos básicos de los adultos mayores en situación de calle.
Por último, todo adulto mayor tiene derecho a una pensión. Lamentablemente, la informalidad en el mercado laboral peruano hace que esto no sea posible para que todos los mayores de 65 años tengan una vejez digna. Por ello, el Estado ha desarrollado el programa Pensión 65. De este modo, se espera poder dar a los adultos mayores más vulnerables un alivio económico. Pero ¿cuál es la logística detrás de estas transferencias? ¿Cómo se puede prevenir que se dé el problema en primer lugar?
El presente trabajo hubiera sido imposible sin el concurso de jóvenes economistas de la Universidad del Pacífico. En primer lugar, Ronald Cueva, quien me ayudó en la puesta en marcha del presente esfuerzo; Bruno Chereque, quien dio alma, corazón y vida para que el texto adquiriera fuerza y contenido; y Daniela Pacussich, quien nos ayudó a cerrar este proyecto con excelente pulcritud y compromiso. En segundo lugar, Alessandra Jordán, Adriana Llallico, María Alejandra Madueño y Ricardo Vásquez fueron diligentes participantes de los talleres de investigación 2017 que permitieron producir y cumplir con nuestras expectativas. En tercer lugar, deseo agradecer a los evaluadores anónimos que nos retaron a mejorar hasta llegar a esta versión del texto. Por último, a la Universidad del Pacífico, por brindarnos apoyo por casi dos años para producir los insumos, y al IBEI (Universidad Pompeu Fabra, Barcelona), por darme facilidades para poder escribir con paz y tranquilidad durante mi estancia como profesor visitante entre los años 2017 y 2019. No cabe duda de que el contenido del presente libro es de exclusiva responsabilidad del autor.
Enrique Vásquez H.
Capítulo I
Desempleo en jóvenes con bajos ingresos
Cuando la persona no cuenta con un empleo, se torna vulnerable y, con ello, arrastra a su entorno. Si el joven ya tiene responsabilidades familiares, los efectos del desempleo son aún mayores, pues estos medran en la calidad de vida de sus dependientes. Por ello, cuando carece de conocimientos, capacidades o herramientas para realizar un trabajo, el joven requiere del auxilio del Gobierno. Esto debe hacerse sí o sí. Si el joven no cuenta ahora con la experiencia y el conocimiento suficientes, más tarde le será imposible insertarse en el mercado laboral (Chacaltana, 1999, p. 10). De ahí la necesidad de que el Gobierno enfrente el problema del desempleo juvenil con extrema urgencia. Se debe, también, proveer a los jóvenes los conocimientos para hacer respetar sus derechos como trabajadores: contrato, remuneración mínima, jornada máxima de trabajo, seguros, etc. (MTPE, 2014b).
Del mismo modo, el Estado debe continuar con sus esfuerzos por reducir la informalidad que domina el mercado laboral peruano. Esto con el objetivo de que sea posible garantizar el trabajo decente y reducir el empleo precario. De este modo, se puede garantizar la seguridad y el bienestar de los trabajadores según lo establecido por el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (El Peruano, 2017a). Además, es importante señalar el derecho al trabajo decente. Este se enfoca en el reconocimiento de derechos de los trabajadores y en sus conceptos básicos: oportunidades, libertad, productividad, equidad, seguridad y dignidad. De este modo, el concepto de trabajo decente debe estar en la base del desarrollo de políticas a favor de los trabajadores (Gamero Requena, 2015).
Ante esto, ¿debe el Estado encargarse de generar empleo o promover el empleo? En el pasado, el Estado llegó a tener una presencia dominante en los mercados de bienes y factores del Perú. En paralelo, la administración pública acogió a miles de trabajadores que no necesariamente, en su totalidad, contribuían a la eficiencia y eficacia del Estado. En lugar de ello, originaban trabas burocráticas en los trámites, así como excesivas regulaciones que dificultaban el adecuado desempeño de la sociedad (Du Bois & Torres, 2006, p. 22). Es más, la situación respecto a los funcionarios públicos se agravaba al no existir un sistema que permitiera relacionar su productividad con su remuneración (Du Bois & Torres, 2006, p. 26). Precisamente, los recursos públicos debieron ser usados para promover el empleo, y aún más, incentivar el trabajo decente para todos sin distinción. Esto significa, ciertamente, que los tomadores de decisiones públicas deben formular y construir un clima en el que trabajadores y empresarios logren sus objetivos sin privilegios, rentismos y subsidios insostenibles. Y, a la par, que la clase trabajadora y empresarial opte por mejorar sus competencias y habilidades en lugar de hacer lobbying y pugnar por favoritismos del Estado.
En general, la realidad trágica de los jóvenes de bajos ingresos siempre debe estar bajo escrutinio para encontrar una solución. Las cifras son preocupantes. Por ejemplo, entre los años 2007 y 2018, la tasa de desempleo entre jóvenes de 15 a 24 años ha sido mucho mayor que las que experimentaron grupos de mayor edad. Como se aprecia en la figura 1.1, durante la época de bonanza económica, el desempleo para los jóvenes se redujo de manera considerable y llegó a disminuir en 4 puntos porcentuales para el año 2013. No obstante, resulta fácil intuir lo difícil que ha sido para el joven encontrar empleo en el escenario de desaceleración productiva observado después del año 2015. Las cifras denotan resultados preocupantes: al año 2016, la tasa de desempleo igualó los resultados obtenidos 10 años atrás.
Asimismo, la figura 1.2 nos indica que la diferencia entre desempleo femenino y masculino en el área urbana también ha persistido a lo largo de los años. Si bien las tasas de desempleo por género a nivel nacional han tenido una tendencia descendente, se ha mantenido la diferencia entre ambas. De este modo, de decidir participar de la fuerza laboral, las mujeres tienen menos probabilidad de conseguir trabajo que los hombres. Esto sugiere que el desempleo tiene factores tanto de edad como de género.
¿Cómo se explican estos fenómenos? Las mujeres, como todos, tienen derecho a la igualdad de oportunidades. Asimismo, existen esfuerzos como el Programa Interamericano sobre la Promoción de los Derechos de la Mujer y la Equidad e Igualdad de Género (1998), que tiene como objetivo alcanzar el pleno acceso de las mujeres al mercado laboral en condiciones de igualdad (Cepal et al., 2013). No obstante, la presencia de discriminación por género hacia las mujeres persiste en el mercado laboral y es la causa de sus tasas de desempleo más altas (OIT, s. f.).
Figura 1.1 Tasa de desempleo según grupos de edad en áreas urbanas, 2007-2018
Fuente: INEI (2019e). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Figura 1.2 Tasa de desempleo del área urbana según género, 2007-2018
Fuente: INEI (2019e). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Esto se puede explicar por las percepciones sobre roles de genero arraigadas en la sociedad (OIT, 2015). Las mujeres realizan la mayoría del trabajo no remunerado, que implica el rol de cuidadora del hogar y de la familia (Beltrán & Lavado, 2014). Esto dificulta su inserción en el mercado laboral, pues se considera que el doble rol podría afectar su rendimiento al desempeñar una función (Bustelo, Suaya, & Viollaz, 2018). De la misma manera, existe particular dificultad para lograr insertarse en determinados sectores del mercado, como áreas técnicas y científicas (Ruiz-Bravo et al., 2018). Esto debido a que las mujeres son menos propensas a elegir carreras de alta productividad, que se traducen en salarios más altos. La mayoría de las mujeres empleadas lo están en trabajos estereotipados como «femeninos» y de menores remuneraciones (OIT, 2015).
De esta manera, la discriminación y la atención a trabajos domésticos están entre los principales obstáculos no solo para ingresar al mercado laboral, sino también para ascender a cargos de liderazgo (Alcázar & Balarin, 2018). Cabe resaltar, además, que la situación de discriminación se agudiza si la mujer pertenece a una minoría étnica (Garavito, 2011). La dificultad de ingreso al mercado laboral, además, conlleva la aceptación de sueldos menores y trabajos precarios, lo que genera un círculo vicioso. También puede traducirse en una mayor tasa de inactividad femenina causada por una menor motivación. Así, persiste el ciclo de la pobreza para el caso de las mujeres de bajos ingresos (INEI, 2018e).
Por su parte, también existe literatura que explica la razón de las altas tasas de desempleo juvenil. Para Zegarra, una de las causas es la educación y la relación que esta posee con la pobreza. Dado que asistir al colegio supone un costo para aquellos que no tienen los recursos necesarios, se derivan problemas de deserción escolar, y, por ende, dejan de adquirir capacidades vitales para un futuro empleo (Zegarra, 2015, p. 21). Por ello, en la medida en que «el sistema educativo y de capacitación no [prepare] adecuadamente a los jóvenes para el mundo laboral» (Ferrer, 2014, p. 51), el desempleo creciente será imparable. Ciertamente, se pueden dar otras explicaciones del ausentismo y la rotación laboral en los jóvenes. Por ejemplo, Huamani sostiene que los trabajadores de menor edad tienden a faltar al trabajo o cambiar de trabajo con mayor frecuencia que las personas mayores. Esto se explicaría por la falta de experiencia y por la inestabilidad que presentan los jóvenes (Huamani, 2013, p. 88).
Por otro lado, Chacaltana y Ruiz consideraron que otro factor importante del desempleo juvenil ha sido la transición a la maternidad o paternidad, usualmente no planificada, que presentaron los jóvenes. En su investigación, encontraron que, a los 29 años, el 65% de los hombres y el 80% de las mujeres ya contaban con hijos. Esto se traducía en una mayor probabilidad de abandono tanto de estudios como de trabajos, para dedicarse al cuidado de los niños (Chacaltana & Ruiz, 2012, pp. 293-294). Además, los autores hallaron que aquellos jóvenes que lograban tener acceso a algún tipo de educación para obtener trabajo podían presentar el problema de skill mismatch. Este surge cuando una persona se encuentra sobrecalificada para un trabajo y existe un problema de inadecuación entre lo que se necesita en el mundo laboral y lo que esta ha estudiado (Chacaltana & Ruiz, 2012, p. 294).
Favara y Sánchez sostienen que las experiencias a nivel cognitivo y formativo que tienen los jóvenes en la niñez o en la adolescencia son fundamentales para determinar su desarrollo educativo y laboral. Los autores resaltan que aquellos jóvenes de 22 años que crecieron en un ambiente cómodo y sin preocupaciones tienen mayores oportunidades para cursar estudios superiores, lo que los lleva a tener una mejor preparación para ingresar al mercado laboral. En la misma línea, hacen hincapié en que tanto las competencias socioemocionales como los sueños o aspiraciones cumplen un papel fundamental a nivel educativo en los jóvenes (Favara & Sánchez, 2018, p. 413).
Una causa más que intenta explicar la brecha en análisis es la cantidad de tiempo que los jóvenes demoran en conseguir estabilidad en sus trabajos. Según la OIT, el momento en que se logra una transición completa es cuando una persona joven tiene un empleo estable, satisfactorio o no satisfactorio; o un empleo satisfactorio, pero temporal; o un empleo por cuenta propia satisfactorio (Ferrer, 2014, p. 54). Ferrer identificó, usando información de la Encuesta sobre la Transición de la Escuela al Trabajo (ETET) aplicada por el INEI en el año 2012, que el 69,6% de los jóvenes de entre 15 y 29 años tardaron alrededor de tres años para lograr una transición completa. Ese tiempo de demora llegó a ser de tres a seis años, o hasta de seis a más años, en proporciones más reducidas de la población, el 14,9% y el 11,8% respectivamente (Ferrer, 2014, p. 59). ¿Cuánto de esta transición depende de las propias características formativas y técnicas del joven y cuánto del clima de inversión que genere empleo de manera sostenible? Es una pregunta que falta responder.
Con el objetivo de ver las causas desde una perspectiva económica, O’Higgins buscó explicar los principales determinantes del desempleo juvenil a nivel internacional y por qué estas tasas eran más variables que las de los adultos. En su investigación, indicó que los movimientos en la demanda agregada tienen un impacto en el desempleo, pero desproporcional entre ambos grupos etarios (O’Higgins, 2001, p. 40). Atribuyó esto a que las personas de menor edad tienden más a dejar sus trabajos de manera voluntaria para lograr ganar experiencia, y a que, básicamente, es más barato para las empresas despedir empleados jóvenes que adultos. El autor sostuvo, a su vez, que es menos probable que los trabajadores de menor edad estén sujetos a protecciones laborales legislativas, lo que facilita que las empresas puedan prescindir de ellos fácilmente (O’Higgins, 2001, p. 41). De aquí se desprende que uno de los posibles factores, a nivel global, de estas disparidades en el desempleo sería la iniciativa propia de los jóvenes de ganar mayor experiencia.
La problemática del desempleo juvenil se agrava cuando los reflectores caen sobre los ninis, aquellos jóvenes que ni estudiaban ni trabajaban (véase la tabla 1.1). Este grupo se encuentra invisibilizado y constituye un reto para las políticas públicas. Esto es preocupante, debido a que dentro de los miles de jóvenes ninis se estaría formando un núcleo poblacional que recurre a la delincuencia para poder sobrevivir (DCNE, 2012). Es preocupante el hallazgo de Tavera et al., quienes encontraron que en el Perú existía una mayor proporción de ninis entre las mujeres que entre los hombres, la cual era igual al 12,6% del total para el año 2013. Los casos más críticos se encontraban en las regiones de Cajamarca y Piura (Tavera, Oré, & Málaga, 2016, pp. 37-38), donde la pobreza urbana y la rural eran agobiantes. Por lo tanto, el problema de los ninis radica en que es potencialmente el embrión de otros dramas sociales como embarazo temprano, consumo de drogas y estupefacientes, así como delincuencia común o crimen organizado; aristas no solo de una pobreza material1, sino también moral2. Por ello, el desempleo juvenil es crítico, pero aún más dramática es la situación de aquellos jóvenes que no realizan ni trabajo ni estudio alguno que les permita salir de su situación de riesgo.
De Alcázar et al. (2018), se desprende que la situación de los ninis y de los jóvenes en trabajos precarios es extremadamente volátil e inestable. Las autoras sostienen que «[...] incluso cuando los jóvenes urbanos vulnerables trabajan, los circuitos laborales en los que se insertan los mantienen en situación de precariedad a través de los años» (Alcázar et al., 2018, p. 108). En esta línea, por medio de estimaciones cuantitativas, identificaron que, si un joven es trabajador en condiciones de precariedad, presenta una probabilidad del 34% de continuar siéndolo y del 20% de convertirse en nini en el año siguiente3 (Alcázar et al., 2018, p. 109).
Tabla 1.1
Porcentaje de jóvenes de entre 15 y 24 años que no estudian ni trabajan, 2009-2018
| Año | Nacional |
| 2009 | 16,8 |
| 2010 | 16,0 |
| 2011 | 16,2 |
| 2012 | 15,3 |
| 2013 | 15,9 |
| 2014 | 16,3 |
| 2015 | 17,3 |
| 2016 | 16,8 |
| 2017 | 17,0 |
| 2018 | 16,9 |
Fuente: Alcázar et al. (2018).
Figura 1.3 Estatus de actividad: jóvenes urbanos de 15 a 29 años, 2015
Fuente: Alcázar et al. (2018).
Como se puede apreciar, el desempleo experimentado por los jóvenes se debe a problemas de educación y formación académica, a elevados niveles de ausentismo y poca productividad por su falta de experiencia, al impacto de la demanda agregada en el empleo, entre otros factores. Esta problemática deriva en consecuencias negativas tanto para las personas de manera individual, en sus niveles de ingreso futuros, como para la sociedad en conjunto, que se traducen en criminalidad o delincuencia. En el Perú del año 2012, el número de pacientes jóvenes tratados por consumo de drogas fue alarmante: 3 de cada 10 personas tenían entre 13 y 18 años, y 1 de cada 5 personas, entre 19 y 25 años (Devida, 2016, p. 18). Respecto a las características de la población juvenil infractora registrada en los Centros Juveniles de Diagnóstico y Rehabilitación del país, se tuvo que, para el año 2016, el 89,6% de los infractores no habían culminado su educación escolar (INEI, 2016d, p. 150). De aquí se desprende que, sin la educación necesaria, la generación de ingresos de estos jóvenes se ve fuertemente afectada; por ello, toman como opción delinquir. Dicho esto, es relevante la toma de acción del Estado para intentar mitigar estos conflictos adversos en la economía nacional.
El Perú ha tratado desde hace décadas de enfrentar el problema del desempleo juvenil. En la década de 1990, una serie de programas y acciones de capacitación técnica, entre los que destacaron Projoven, Aprolab y Caplab, emergieron por influencia de organismos multilaterales o cooperación internacional. El primero de ellos era un programa del Estado; el segundo, un proyecto de inversión pública del Minedu; mientras que el tercero era promovido por una asociación sin fines de lucro; y tuvieron como principal objetivo incentivar el empleo juvenil en las zonas marginales del Perú. Sin embargo, estos se establecieron de manera relativamente aislada, sin articulación entre sí (Chacaltana & Ruiz, 2012, p. 300). El programa que tuvo un mayor alcance fue Projoven, que, desde el Ministerio de Trabajo, y aprendiendo de Chile Joven, intentaba facilitar la inserción de jóvenes con escasos recursos en el mercado laboral mediante cursos de capacitación técnicos articulados con las necesidades de las empresas privadas (MTPE, 1999, pp. 13-14). Se atribuyen a este programa éxitos como mejorar la inserción laboral, los ingresos por hora y las horas trabajadas a la semana por los jóvenes. No obstante, se detectó que se requerían esfuerzos aún mayores en la inversión del programa para lograr mitigar la situación de pobreza de los participantes (Ñopo, Robles, & Saavedra, 2002, pp. 57-58). La verdad es que el problema no era que el joven consiguiera prácticas temporales de trabajo, sino que lograra un empleo con proyección de mediano plazo. Por ello, la preocupación siempre es el empleo juvenil.
Hacia el año 2001, en el Perú había 1,3 millones de jóvenes que vivían en zonas urbanas en condición de pobreza (Saavedra & Chacaltana, 2001, p. 12), ¿qué pasó con aquellos que sufrían de desempleo?
A partir de la información mostrada anteriormente, se concluyen dos cosas. En primer lugar, el desempleo juvenil de los pobres descendió de 364.492 a 87.956 personas entre los años 2004 y 2015. Esto como consecuencia natural de la acelerada tasa de crecimiento del PBI durante el período de auge económico en el Perú. Lamentablemente, esta tendencia decreciente se revirtió en los siguientes años: los desempleados jóvenes pobres ascendieron a 113.173 en el año 2017. En segundo lugar, el desempleo urbano descendió más rápidamente que el desempleo rural hasta el año 2015, y esto se debió a que sectores económicos como, por ejemplo, la construcción fueron grandes demandantes de mano de obra no calificada en ese período. No obstante, sobre la base de las estadísticas de la Enaho, 113.173 jóvenes que vivían en condiciones de pobreza no lograron insertarse en el mercado laboral para el año 2017.
Figura 1.4 Cantidad de desempleados pobres de entre 15 y 29 años en el Perú, 2004-2018
Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.
Con el objetivo de seguir mejorando el acceso a empleo de calidad para los más pobres, se creó el programa Jóvenes Productivos4 en agosto de 2011 mediante el Decreto Supremo 013-2011-Trabajo. Este fue establecido sobre la base del programa Projoven del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, creado en la segunda mitad de la década de 1990. Jóvenes Productivos tuvo el objetivo de «mejorar la empleabilidad y fomentar la inserción en el mercado laboral formal de los jóvenes de 15 a 29 años de edad, de escasos recursos económicos y/o en situación de vulnerabilidad» de las familias más pobres del país (MTPE, 2015a). Para ello, se distinguen dos líneas. Por un lado, la formación técnica para poder laborar en empresas. Por otro lado, la promoción del emprendimiento con la finalidad de generar el autoempleo juvenil sostenible.
