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II. ACCIONES EMPRENDIDAS PARA LA POBLACIÓN RETORNADA

En el contexto latinoamericano en el que se empezaron a mediados de los años dos mil a formular y reformar las políticas migratorias, Colombia empieza un trabajo al respecto emitiendo el Documento Conpes 3603 de Política Integral Migratoria en el 2009, el cual llevaría a adoptar unas leyes al respecto¹¹. Entre las herramientas dispuestas por el Gobierno colombiano para los retornados está la Ley 1465 de 2012 o Ley de Retorno, que establece cuatro tipos de retorno: solidario, laboral, humanitario y productivo. Podría calificarse el retorno desde Venezuela como humanitario, en particular en el caso de los deportados en la crisis de 2015 y años posteriores. Esta ley les permite a los retornados registrarse como “retornados” para obtener beneficios tributarios, entre otros; también pueden acceder a ofertas laborales y a créditos por medio del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).

Esta ley de retorno no incluye la migración irregular, que es gran parte de la que proviene de Venezuela. Si bien aún no se han establecido unos perfiles de las personas que han regresado a Colombia, podríamos aventurarnos a decir que existen, por un lado, colombianos que eran refugiados en Venezuela y que requieren condiciones de seguridad para garantizar su protección en Colombia, y por otro lado, familias binacionales que necesitan acompañamiento para trámites de registro o cedulación, muchas de ellos con niños, niñas y adolescentes (NNA) en riesgo de apatridia. Se necesita una caracterización de esta población para garantizarles los derechos de una mejor manera¹².

En su momento, el Gobierno atendió la crisis con decretos circunstanciales (cuadro 1) y declaró el estado de emergencia en los municipios fronterizos con Venezuela¹³. Estos decretos se centraron en la salud, el empleo, la vivienda y la reunificación familiar, pero la vigencia del estado de emergencia duró solo treinta días y a partir de ese momento se empezó a aumentar también la llegada de venezolanos.

CUADRO 1. DECRETOS ADOPTADOS EN EL MARCO DE LA CRISIS FRONTERIZA DE 2015

Decreto 1768 de 2015	Por el cual se establecen las condiciones para la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud de los migrantes colombianos que han sido repatriados, han retomado voluntariamente al país o han sido deportados o expulsados de la República Bolivariana de Venezuela.
Decreto 1770 de 2015	Por el cual se declara el estado de emergencia económica, social y ecológica en parte del territorio nacional.
Decreto 1771 de 2015	Por el cual se levantan algunas restricciones legales existentes para incluir a las personas afectadas por la situación en la frontera colombo-venezolana en los registros de datos de programas sociales y se establecen criterios que permitan focalizar y priorizar el gasto público social en esa población.
Decreto 1772 de 2015	Por medio del cual se establecen disposiciones excepcionales para garantizar la reunificación familiar de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados como consecuencia de la declaratoria del estado de excepción efectuada en la República Bolivariana de Venezuela.
Decreto 1814 de 2015	Por el cual se reglamenta el Decreto 1772 de 2015, “por medio del cual se establecen disposiciones excepcionales para garantizar la reunificación familiar de los nacionales colombianos deportados, expulsados o retornados como consecuencia de la declaratoria del estado de excepción efectuada en la República Bolivariana de Venezuela”.
Decreto 1819 de 2015	Por el cual se dictan disposiciones en materia de vivienda para hacer frente a la emergencia económica, social y ecológica declarada en parte del territorio nacional.

Fuente: elaboración propia.

Es importante señalar en el tema de la nacionalidad lo establecido en el Decreto 1814 de 2015, que permite la reunificación familiar ya que muchos hijos de colombianos han adquirido la nacionalidad de sus padres en aras de beneficiarse de los derechos de los ciudadanos colombianos y de los beneficios otorgados por la ley de retorno. También muchas de las parejas venezolanas de colombianos pudieron tener acceso a la nacionalidad mediante este decreto. En total, se han beneficiado 387 familias (cuadro 2).

CUADRO 2. NÚMERO DE RESOLUCIONES DE INSCRIPCIÓN POR AÑO PARA OTORGAR LA NACIONALIDAD COLOMBIANA

Año	Número de resoluciones de inscripción
2015	24
2016	304
2017	48
2018*	11
Total	387

*Con fecha de corte al 13 de junio.

Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia (2018b, p. 14).

Tras el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos (RAMV) realizado a los venezolanos que se encontraban en el país de manera irregular, se decretaron otras medidas para los migrantes que retornaron de Venezuela (Decr. 1288 de 2018) tales como el fortalecimiento de la Comisión Intersectorial para el Retorno y programas de apoyo al retorno, haciendo mención a darle cumplimiento a lo establecido en la Ley de Retorno. Se definió que la Comisión Intersectorial para el Retorno debía reunirse al menos una vez al mes y se le solicitó a la Cancillería cumplir con lo establecido en la Ley de Retorno en cuanto a los programas de apoyo al retorno: “Los programas y planes de apoyo y acompañamiento para el retorno serán formulados en coordinación con las entidades competentes en cada uno de los temas, y se implementarán con cargo a los recursos y programas de los que estas dispongan” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2018a).

En esta reciente normatividad se pone especial énfasis en el retorno humanitario desde Venezuela, que implica presentar una declaración por escrito del tiempo que se ha permanecido en el exterior para quedar registrado en el Registro Único de Retornados (RUR), lo cual facilita el acceso a los beneficios de la Ley 1565 de 2012. También se hace referencia al tema educativo y de convalidación y acceso al sistema de parte tanto de venezolanos como de colombianos retornados. Se supone que la normatividad existente en la materia es aplicable a los retornados desde Venezuela.

III. RETOS PARA LA (RE)INTEGRACIÓN DE LOS RETORNADOS

Uno de los principales desafíos que enfrenta hoy la sociedad colombiana es la integración de los venezolanos; sin embargo, es necesario pensar la (re)integración de los colombianos, muchos con doble nacionalidad, que han regresado al país, no solo desde el punto de vista del Estado, sino también de la sociedad civil, para abrir espacios que les permitan un retorno sostenible. Hay tres situaciones que se identifican de la salida de colombianos de Venezuela: 1) el retorno de migrantes que eran refugiados, es decir, los repatriados; 2) el de los que salieron a comienzos del chavismo; y 3) quienes están regresando por la intensificación de la crisis en años más recientes.

Primero, en cuanto a las víctimas en el exterior y las que vivían en Venezuela que hayan retornado al país, no se conocen las medidas adoptadas; no obstante, desde el punto de vista del regreso es importante acentuar que se deben dar unas condiciones de seguridad. Al respecto, el Gobierno

Se ha propuesto generar y promover las condiciones socio-políticas necesarias que, garantizando una efectiva promoción y protección de los derechos humanos en el territorio nacional, motiven el retorno de nacionales colombianos que han solicitado protección internacional en un segundo país, mediante la figura de refugio. (Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, 2018b, p. 120).

Algunas organizaciones de la sociedad civil han exhortado al Gobierno colombiano a “construir un plan especial de atención que permita a las víctimas del conflicto armado que desean retornar proveniente [sic], acceder a ayudas humanitarias y de programas de integración diferenciales” (Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, 2018, p. 42) entre otras recomendaciones, entre las que se incluyen la protección especial de los refugiados que decidan retornar y tomar medidas para evitar las expulsiones colectivas y arbitrarias de colombianos.

En este caso del retorno de migrantes que han tenido que salir de sus países de origen por el conflicto armado se concluye sobre varios puntos o retos a partir de un estudio realizado en Afganistán, aplicable al caso colombiano (Van Houte, 2014). Esta autora propugna una integración multidimensional o “embededness” para explicar algunos factores del proceso; se refiere específicamente a la manera en que un sujeto encuentra su lugar en la sociedad y al sentimiento de pertenencia y participación en ella (Davids, 2008, en Hebinck, Slootweg y Smith, 2008).

Van Houte (2014) plantea también una visión alternativa partiendo de este concepto y de la premisa de que no solo se debe estudiar la agencia y la estructura; con ello se refiere a un estudio de las migraciones que comprenda la estructura, la agencia y la relación entre las dos. Esto es, que no solo se tengan en cuenta los factores macro- del proceso, como puede ser la situación social, política y económica en origen, sino también factores micro-, entre los cuales los recursos con que cuenta el retornado. La (re)integración se estudia desde las dimensiones económica, redes sociales e integración psicosocial, que se interrelacionan.

En segundo lugar, algunos de los que han retornado desde hace más años, es decir, cuando subió Hugo Chávez al poder, señalan la dificultad de vivir entre dos países, pues cuando la migración es de larga data, se dificulta el proceso de integración¹⁴. En efecto, muchos de los colombianos que emigraron a Venezuela duraron más de cuarenta años allí¹⁵, lo cual dificulta el proceso ya que cuantos más años se está fuera del país de origen, más se deshacen las redes existentes. Esto dificulta la consecución de objetivos vitales para los retornados, como conseguir una vivienda y un empleo.

La ventaja de este grupo de retornados es que aún no se encontraban en una situación vulnerable y muchos de ellos pudieron preparar el regreso en los términos que plantea Cassarino (2004), es decir, que tenían un nivel de preparación y pudieron movilizar unos recursos. El nivel de preparación puede ser de tres tipos: alto, bajo o inexistente, e incluye dos variables: el deseo de retornar y el nivel de preparación. En cuanto a los recursos que movilizan los migrantes, se clasifican en: recursos tangibles, recursos intangibles y capital social. Ambos factores están influidos por las circunstancias (institucionales, políticas, económicas, sociales) tanto de los países de origen como de los receptores; en el caso estudiado, y para este grupo de migrantes, son las circunstancias políticas las que inciden en su retorno.

En tercer término, quienes han retornado de manera reciente, en particular desde la crisis del 2015, llegan por el empeoramiento de las condiciones socioeconómicas en Venezuela. A ello se suma que muchos fueron expulsados, por lo cual salieron de sus viviendas sin un proyecto definido, sino más bien sin rumbo cierto, sin preparación y sin recursos. Debe tenerse también en cuenta el sufrimiento social por el movimiento migratorio mismo (Speroni y Petroff, 2018), que comprende las rupturas familiares y necesita un apoyo psicológico. Al respecto, es importante subrayar las acciones de la sociedad civil; en particular, la Organización Deportados sin Fronteras reúne a un grupo de estos deportados y de los que han regresado con el objetivo de facilitarles el acceso a los beneficios de la Ley de Retorno y de la Ley de Víctimas mediante orientación sobre estos procesos y otros como el de la reunificación familiar.

En lo que concierne a su integración en la sociedad, uno de los retos en este proceso es el tema de la xenofobia hacia los venezolanos, pues muchas familias son binacionales y se han enfrentado a este problema. Al respecto, algunas organizaciones¹⁶ han empezado a implementar estrategias comunicativas contra la xenofobia entre las cuales destaca la campaña Somos Panas del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur)¹⁷, que propende a contrarrestar los argumentos generalmente expuestos en contra de la migración de venezolanos.

Si bien el Gobierno está implementando algunos programas para la reintegración socioeconómica de estos migrantes, aún se dificulta por el subregistro. Un ejemplo de estos programas es el que se está implementando en Arauca para emprendedores con la ayuda de la Cámara de Comercio de este departamento¹⁸.

No obstante, el retorno de estos migrantes puede no ser sostenible en la medida en que, por ser una migración de larga data, puede que el proceso de (re)integración a la sociedad colombiana se dificulte a pesar de la cercanía cultural entre ambos países. En efecto, hay que anotar que algunos de los que han retornado eran refugiados en Venezuela y aún no se encuentran las condiciones de seguridad para su repatriación en los términos del Estatuto de 1951, lo cual dificulta su situación para permanecer en el país.

La respuesta estatal ante este retorno ha sido circunstancial: los decretos del Estado de emergencia no fueron suficientes ni lo serán, en la medida en que el flujo de migrantes desde Venezuela continúe. Ante estos retos, debe haber una atención integral a las familias que pase por su reincorporación socioeconómica pero también psicológica que sea sostenible, pues al menos en el corto y el medio plazos no hay un panorama de reemigración hacia Venezuela. La caracterización de estas personas que han retornado se hace necesaria para poder implementar acciones que vayan en línea con las capacidades y experiencias propias de cada migrante pero que además les brinden un apoyo al menos en el primer año de su regreso al país. Deben implementarse unos mecanismos de seguimiento a las acciones que se han formulado y puesto en marcha hasta el momento, pues esto permite reformular las políticas de acuerdo con las necesidades que los migrantes vayan presentando en su proceso de reintegración a la sociedad en los diferentes ámbitos.

REFERENCIAS

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CAPÍTULO TERCEROANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA DE RECEPCIÓN DE VENEZOLANOS EN COLOMBIA

ALEJANDRO BONIL^*

RESUMEN

Este capítulo presenta los principales hitos en el proceso de construcción de una política pública migratoria, desde sus primeras manifestaciones hasta las recientes medidas adoptadas para afrontar la llegada de venezolanos a Colombia, señalando sus aciertos y los desafíos que se presentan con aquella.

Palabras clave: política pública, gestión, gobernanza migratoria, política migratoria.

ABSTRACT

The document presents the main milestones, in the public policy construction process, from the first attempts until the recent decisions taken in order to face the arrival of Venezuelans to Colombia. The challenges and opportunities of this process will be pointed out.

Keywords: public policy, gestion, migration governance, migration policy.

Desde una perspectiva de derechos, se podría decir que Colombia, como Estado, no es ajena a la protección de su población migrante. Desde una perspectiva de política pública, por el contrario, se cuestiona constantemente la existencia de un marco general de acción para la protección, promoción, gestión y gobernanza de los flujos migratorios. Sin embargo, en muchos análisis se desconoce la manera como el Estado colombiano ha respondido de manera formal (planes, programas, proyectos y marco normativo) a las variaciones en sus flujos migratorios internacionales y a las específicas particularidades sobre las cuales este ha evolucionado. Siendo así, para entender la reacción del Estado colombiano frente a una modificación abrupta de su flujo emigratorio e inmigratorio, es necesario entender el razonamiento del Estado (y los gobiernos) en el pasado, las fuentes de política pública que se encuentran en juego y la consolidación de un marco general para la atención a esta población.

De aquí que este capítulo tenga como objetivo conocer cómo se ha gestionado y materializado la acción del Estado colombiano de cara a la gestión eficiente de la migración internacional. Para ello se requiere entender cómo se estructura la acción pública en el país, cómo esta se deriva en la existencia de políticas públicas y finalmente cómo se han implementado acciones puntuales del Estado de cara a la llegada de migrantes desde la República Bolivariana de Venezuela. Se espera así responder a los siguientes interrogantes: ¿cómo se ha estructurado la política nacional de migraciones de Colombia? ¿Qué efectos ha tenido un aumento del flujo migratorio desde Venezuela hacia el territorio nacional en el modelo de acción del Estado para la atención a población inmigrante? ¿Cómo ha afectado la respuesta (de corto plazo) para el diseño de instrumentos de política pública (largo plazo) en la política nacional de migraciones de Colombia? ¿Es la migración de población venezolana la única fuente de información para el diseño de instrumentos de política que busquen atender la inmigración en Colombia? ¿Cuáles son los resultados más evidentes de la implementación de instrumentos de política pública para la población inmigrante en Colombia? ¿Cuáles son las necesidades más apremiantes de cara a la reestructuración o diseño de esta política?

Este análisis de política pública se elaboró como marco conceptual que entrelaza la información detallada de cada uno de los artículos de esta publicación del Observatorio de Migraciones Internacionales del Departamento de Derecho Constitucional de nuestra alma mater.