Читать книгу: «Venezuela migra: aspectos sensibles del éxodo hacia Colombia», страница 7

B. Ámbito nacional

Si bien la política nacional de migraciones no ha sido modificada, es decir, el centro de acción sigue siendo la protección y promoción de las dimensiones de desarrollo de la población colombiana en el exterior, a esta se la han sumado una serie de instrumentos que de una u otra manera amplían el espectro de acción de este supraobjetivo. Desde el año 2016, la normatividad, los planes, programas y proyectos relacionados con los flujos migratorios han prestado especial atención a las necesidades de los extranjeros en el país, desde una perspectiva de reciprocidad por la protección de connacionales en otras latitudes.

Estos nuevos elementos, que hoy constituyen una nueva fuente de política, son a toda luz elementos reactivos, que buscan dar una solución a los conflictos que se vienen generando alrededor del proceso migratorio en el país. En otras palabras: no responden a la voluntad del Estado para orientar el flujo migratorio, sino a una necesidad puntual de atender su abrupto cambio.

1. Resolución de visas

El 2 de agosto de 2017 se emitió la Resolución 6045 del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante la cual se modificó la manera como el servicio exterior colombiano clasifica y emite visas de todo tipo para los extranjeros que deseen ingresar al país. Dicha resolución entró en vigencia el 15 de diciembre de dicho año. El objetivo de la resolución es “Establecer los tipos de visa, el alcance y particularidades de cada una, además de las condiciones, requisitos y trámites para su solicitud, estudio, decisión, cancelación y terminación” (Salazar Giraldo, 2017, p. 2).

La principal modificación que resulta evidente en la resolución fue la clasificación de todas las visas en tres grandes ramas: tipo V como visitante, tipo M para migrante y tipo R para residentes. Esto permite reducir la dispersión en los tipos de visa requeridos para entrar a Colombia y los requisitos para ellas. Ahora, se presenta también una modificación sustancial en los requisitos para acceder a una visa y los permisos que emanan de cada una (trabajo, estudio, residencia, etc.).

Las visas tipo V son las que se otorgan para estadías cortas de cualquier tipo; permiten trabajar dentro del territorio nacional por periodos cortos, estudiar o hacer recorridos turísticos. Las visas tipo M son para largas estadías, y se otorgan por un periodo no mayor de dos años y pretenden que sus beneficiarios desarrollen actividades sostenidas dentro del territorio. En esta modalidad se encuentran las principales modificaciones que pueden representar restricciones a los procesos migratorios. De acuerdo con la resolución, un extranjero que tenga una visa tipo M puede beneficiar a miembros de su grupo familiar (cónyuges, hijos, etc.); sin embargo, estos no tienen derecho a realizar las mismas actividades dentro de Colombia, como trabajar o realizar estudios superiores. Si este es el caso, entonces el beneficiario deberá solicitar una visa individual⁹. Este tipo de visa se otorga por un periodo no mayor de tres años consecutivos.

Las visas tipo R se otorgan a quienes deseen permanecer en el territorio nacional de manera indefinida. Son para ciudadanos que en el pasado hayan renunciado a la nacionalidad colombiana (fomentando el retorno), sean padres o madres de un nacional colombiano por nacimiento y hayan permanecido en el territorio nacional por más de dos años con una visa tipo M vigente.

Por otra parte, cabe mencionar que la nueva resolución de visas aumenta los costos de transacción para la regularización del estatus migratorio en el país. Este elemento es de vital importancia para la gobernanza de la migración venezolana, un flujo que en la actualidad cuenta con un alto nivel de precariedad económica. Por un lado, el costo monetario para acceder a una visa tipo M y la regularización de las cédulas de extranjería superan los trescientos (300) dólares americanos¹⁰. Por el otro, los requisitos documentales también suponen un costo alto para los inmigrantes, en especial los venezolanos, quienes deben pagar costos excesivamente altos para recibir un pasaporte o una apostilla que certifique la veracidad de un documento público.

Este elemento es vital para la gobernanza migratoria y de los flujos. Además de consolidarse como una expresión de la soberanía territorial del Estado, representa una fuente (tanto jurídica como de proyectos) de política pública para una posible modificación o restructuración de la PNM.

2. Tarjeta de Movilidad Fronteriza (TMF)

Como medida para el control de la porosidad de la frontera y el constante flujo pendular entre Colombia y Venezuela, el Gobierno colombiano ha implantado una serie de medidas muy populares en el exterior y que le permitió conocer de manera detallada el flujo fronterizo. Inicialmente bautizada como Tarjeta de Frontera y evolucionada en la Tarjeta de Movilidad Fronteriza, es un instrumento que se apoya en la necesidad de permitir los flujos controlados y regulares de personas que residen en zonas de frontera y que históricamente han pertenecido a un mercado fronterizo compartido.

Con la TMF un no nacional que resida en alguna entidad territorial de frontera puede permanecer en Colombia de manera regular por un periodo no mayor de siete días hábiles, realizando actividades no remuneradas o de tránsito por el territorio nacional. Este permiso es otorgado por dos años y se solicitaba demostrar residencia en alguno de los municipios venezolanos seleccionados. Mediante Resolución 1846 del 23 de octubre de 2017, se amplió la emisión de dicho permiso por dos años más. Esta decisión es tomada bajo la premisa de que la migración de personas desde Venezuela se constituye principalmente en los territorios fronterizos y que esta no tiene voluntad de permanencia. Esta premisa sería posteriormente eliminada como fuente de acciones del Estado colombiano dirigidas a proteger los derechos de esta población.

Resulta de vital importancia subrayar que la TMF se expide por medio de un registro electrónico de los migrantes. Así se logró contar con información primaria relacionada con la cantidad de personas que cruzan la frontera de manera regular y las características del mercado fronterizo (tipo de bienes tranzados, comercio, magnitud del flujo pendular y la existencia de familias trasnacionales).

Como fuente de política pública, la TMF permite entrever que el Estado reconoce la porosidad de la frontera y la necesidad de gestionar el flujo sin detenerlo. Así mismo, se considera la constitución de un mercado binacional fronterizo que depende de la movilidad de personas, productos y servicios en los departamentos de La Guajira, Norte de Santander y Arauca, principalmente. De la misma manera, se tiene información sobre los flujos de personas indígenas, especialmente de la comunidad wayú, la más poblada en la zona de frontera.

La TMF se consolida entonces como una fuente de política pública orientada a proyectos. Ofrece información pertinente para entender el flujo y por otro lado comprender las dinámicas de frontera (mercado común, porosidad y flujo constante de personas). En oposición a esto, la implementación de la TMF entiende que la dinámica fronteriza no está orientada a una migración circular que incluye trabajo ocasional, formal e informal de quienes participan en el flujo. En febrero de 2018 se detuvo el proceso de otorgamiento de la TMF tras comprobar casos de fraude y falsificación del documento.

3. Permiso Especial de Permanencia (PEP)

El Gobierno saliente de Colombia ha revisado, a raíz de varias discusiones con diferentes entidades no gubernamentales e internacionales, la posible implementación de medidas para regularizar a la población venezolana con voluntad de permanencia en el territorio nacional. De esta manera surgió el Permiso Especial de Permanencia en el año 2017, como medida para promover la regularización. De acuerdo con las resoluciones 5797 y 1272 de 2017 (Migración Colombia), solo quienes hayan entrado de manera regular al país, tengan un pasaporte en su poder, no tengan un pasado judicial y no se encuentren enfrentándose a una medida administrativa de deportación podrán acceder a un permiso especial, válido por tres meses, extensibles hasta por dos años para permanecer en Colombia. De la misma manera, el permiso le da derecho a su poseedor a trabajar dentro del territorio nacional, acceder al sistema de seguridad social y a garantizar la mayoría de sus derechos básicos. El permiso también requiere que las personas hayan entrado al país en un periodo específico. Inicialmente, el Gobierno colombiano propuso la expedición de un máximo de cien mil permisos.

Si bien su implementación pretendió la vinculación laboral formal de las personas provenientes de Venezuela y evitar la entrada directa a la informalidad, los requisitos para acceder este permiso dan como resultado altos costos de transacción para los migrantes. Por un lado, no todas las personas provenientes de Venezuela han entrado al país de manera regular, sino que muchas de ellas no tienen acceso a un pasaporte. Por el otro, si bien algunas entraron de manera regular, no lo hicieron en los tiempos propuestos por el Gobierno nacional para acceder a dicho permiso. Estos costos de transacción generaron que se emitiera un menor número de permisos de los inicialmente presupuestados.

El carácter innovador del Permiso Especial de Permanencia provocó la necesidad de promover un cambio institucional en la formalización del trabajo, la vivienda y el acceso a la seguridad social como derechos humanos. Hasta la fecha de su implementación, solo aquellos extranjeros poseedores de una cédula de extranjería podían acceder a un ingreso formal a todos los sistemas tributarios y protección de derechos dentro del país. Aun así, no se tuvo en cuenta el carácter temporal del permiso para garantizar estos derechos. El proceso de adaptación para muchas organizaciones tanto públicas como privadas fue difícil. Se necesitó un acompañamiento constante del nivel central y de entidades descentralizadas para que, en efecto, a los poseedores de un PEP no se les vulneraran los derechos. Se presentaron acciones de tutela, derechos de petición y la solicitud de acciones de acompañamiento constantes durante toda su puesta en marcha.

Cabe anotar que tanto para la atención de la situación humanitaria como para la implementación del PEP como medida de regularización, el Gobierno central colombiano emitió desde 2017 una serie de circulares conjuntas y comunicados desde diferentes instituciones estatales con el fin de aclarar los procesos y procedimientos que se deben seguir para garantizar los derechos de la población migrante, en particular a la educación (para niños, niñas y adolescentes, salud en situaciones de emergencia, acceso al trabajo, a la bancarización y a la vivienda). Hoy existen rutas de atención diferenciadas para las entidades territoriales de frontera y para contextos urbanos de alta concentración.

Imitando la metodología de emisión de las TMF, el PEP cuenta con una amplia base de datos que le permitió al Gobierno obtener más información sobre la magnitud del flujo. Esto desencadenó una segunda tanda de emisión de PEP durante el año 2018 (Res. 0740 de 2018, Migración Colombia).

Durante la implementación de esta segunda fase, el Gobierno recibió información de diferentes organismos sobre las características del flujo y en especial de las necesidades humanitarias que se estaban presentando en zonas de concentración de la población venezolana. Sin embargo, esta información resultó dispersa y poco organizada para las necesidades de los tomadores de decisión. En esta línea se implementó el Registro Administrativo de Migrantes Venezolanos en Colombia (RAMV), con el apoyo de diferentes organizaciones. Mediante su implementación se obtuvo información valiosa para la identificación de necesidades humanitarias de la población que entraba al país, de la magnitud del flujo y de manera definitiva, la magnitud de los índices de irregularidad administrativa de los migrantes dentro del país.

Por esta razón, a partir del RAMV, para mediados de 2018 se tomó la decisión de flexibilizar los requisitos para la obtención del Permiso Especial de Permanencia. En otras palabras: regularizar a quienes se inscribieron en el Registro, con el fin de prevenir aumentos en el mercado laboral informal y garantizar la protección de los derechos de quienes ingresan al país en búsqueda de una mejor calidad de vida. Esta medida se tomó solo para la regularización de migrantes económicos, diferenciando los procesos de regularización para personas con necesidades de protección internacional y para los retornados que necesiten regularizar su nacionalidad.

Sin lugar a dudas, como instrumento el PEP constituye la principal fuente de política pública para la política nacional de migraciones. Por un lado, representa la voluntad política de quienes deciden de tomar acciones concretas para la atención de población extranjera dentro del país y para gobernar sobre los flujos migratorios. Se trata de un instrumento reactivo, hito para la regularización como método de control migratorio y del levantamiento de información sobre personas migrantes como expresión de la soberanía. Ambos elementos están claramente definidos en la actual política, orientados a conocer el flujo migratorio de colombianos en el exterior. Esta modificación es entonces vital para entender a Colombia como un país receptor de flujos migratorios.

C. Diseño de planes, programas y proyectos para la inmigración venezolana en Colombia

A partir de la implementación de la Constitución de 1991, Colombia se ha caracterizado por ser una nación solidaria. Esta solidaridad parte por un lado de un estándar ético que caracteriza a los colombianos y las responsabilidades que el país ha adquirido internacionalmente. En el aspecto interno, con el nacimiento del marco jurídico para la atención a víctimas del conflicto armado y los diferentes programas y proyectos en funcionamiento, el marco jurídico nacional se presta para generar espacios de ayuda humanitaria y de respuesta para situaciones de emergencia.

Tanto la migración venezolana como la de otros países que han tomado Colombia como país de tránsito y destino se caracterizan por ser una migración en red. La resultante de esta característica es el establecimiento de espacios geográficos con altas concentraciones de población migrante. Dadas las características de los centros urbanos nacionales y de pobreza con las que Colombia convive, las concentraciones de población migrante suelen darse en territorios con bajo acceso a servicios públicos, en parques y aceras e incluso bajo la premisa de invadir propiedad privada que no está dispuesta como habitacional.

La numerosa presencia en “albergues no planeados”, principalmente en espacios públicos, ha llamado la atención de las comunidades aledañas. Es este el caso de la Cancha Sevilla Hotel Caracas en Cúcuta, Cuatro Caminos en Riohacha y el surgimiento de Villa Caracas en Barranquilla. El fenómeno se ha extendido a ciudades como Bucaramanga, campamento en la plaza de Bolívar, Bogotá con el campamento de la Terminal de Transportes y a Medellín. De la misma manera, los procesos de identificación de los migrantes en el territorio nacional concluyeron que la población venezolana está teniendo un flujo muy parecido a la población desplazada en Colombia, en cuanto a los sitios de recepción y concentración de personas.

Después que los medios de comunicación se comenzaron a pronunciar sobre las necesidades que tiene la población venezolana que se aloja en espacios públicos, desde el Estado se planteó una respuesta conjunta a manera de ayuda humanitaria. La idea es por un lado reubicar a las personas que lo necesiten, buscar opciones de regularización y la entrega de kits de emergencia inmediata.

1. Albergues y atención humanitaria

El concepto de albergue humanitario para población migrante no es nuevo en Colombia. Durante la segunda ola migratoria de Venezuela a Colombia en el año 2015, caracterizada por la expulsión no administrativa y sistemática de ciudadanos colombianos residentes en las zonas de frontera, se establecieron campamentos de paso en las ciudades de Cúcuta y Maicao. Si bien se trataba en su mayoría de ciudadanos colombianos, estos campamentos fueron el primer precedente de acción en emergencias para la atención de población migrante internacional en el país.

Seguido a esto, para el año 2016 se presentaron casos de población en tránsito que fue alojada en bodegas del municipio de Turbo en Antioquia. Estas personas eran en su mayoría víctimas del delito de trata de personas que perdieron sus elementos de identificación y se encontraban atrapadas en Colombia sin poder desplazarse hacia sus países de destino. En su mayoría migrantes de nacionalidad cubana (también se encontraban haitianos y nacionales de países africanos) no podían desplazarse hacia Panamá como consecuencia del cierre de la frontera terrestre entre ambos países, que se tradujo en el abandono de parte de los traficantes.

Alojados en bodegas de propiedad de personas naturales, permanecieron alrededor de tres meses en situación de emergencia. El barrio donde se encontraban fue bautizado como Calle Ocho¹¹. Como respuesta a la crisis (se encontraban cerca de mil trescientas personas alojadas en los albergues no planeados) se tomó la decisión de que el Estado debía entrar para garantizar la protección de los derechos de los extranjeros en Colombia. La solución final a la crisis se redujo en un proceso acelerado de deportación administrativa o de devolución al último puerto de salida. Para la época no se comunicó la instauración de medidas de protección internacional para esta población.

La respuesta del Estado colombiano para la época puede tomarse hoy como fuente de política pública. Durante el año 2017 y el primer semestre de 2018 se han tomado medidas de intervención para los asentamientos informales de población proveniente de Venezuela en diferentes ciudades. Se ha hecho visible la acción del Estado en la atención de las necesidades de emergencia de la población. La circular conjunta del año 2017 permite que ciudadanos de cualquier país que se encuentren en el territorio nacional tengan derecho a la atención en salud si se trata de situaciones de emergencia. De la misma manera, los niños, niñas y adolescentes tienen derecho a asistir al sistema público de educación primaria, media y secundaria. Estas disposiciones se sumaron a las jornadas de atención en salud (vacunación y revisión de enfermedades crónicas y contagiosas) y a la ampliación de cobertura del sistema educativo.

A diferencia de la crisis del 2016, para 2018 el Estado colombiano ha permitido la creación de alberges formales patrocinados por organizaciones de la sociedad civil. Algunos de paso, otros establecidos para una permanencia prolongada, se trata de espacios donde los recién llegados reciben ayudas de emergencia para continuar hacia su destino final, tanto dentro como fuera del país. Las oficinas en Colombia de la Organización Internacional para las Migraciones y del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados apoyan con recursos financieros y en especie dichos alberges. Organizaciones de la Sociedad Civil como el Consejo Noruego para los Refugiados, el Servicio Jesuita para los Refugiados, la Misión Escalabriniana y la Pastoral Social han puesto en marcha programas y proyectos para la atención de la población, con el beneplácito del Gobierno nacional. Incluso alcaldías y gobernaciones tanto de frontera como de contextos urbanos dentro del país han activado sus procedimientos de emergencia para darles atención a los migrantes.

En cuanto a la regularización de personas migrantes, se ha presentado un aumento desproporcionado de los procesos de deportación y expulsión de ciudadanos extranjeros del país. Tanto en las zonas tradicionales de frontera (Norte de Santander, La Guajira y Arauca) como en otros puntos colindantes se han presentado casos en los que las autoridades devuelven a ciudadanos venezolanos, so pretexto de que estos desean salir voluntariamente del territorio nacional. En la actualidad se presentan evidencias de que ningún proceso administrativo o judicial se está realizando para estos casos en los territorios fronterizos¹². Si bien no se ha mostrado voluntad del Gobierno central por realizar estos procedimientos, agentes estatales en las zonas de frontera son quienes los realizan; se trata principalmente de funcionarios que ejercen cargos de elección popular y autoridades policiales y militares.