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Un entendimiento de las relaciones sociales despojado de preconceptos apologéticos:
CLASPO, o investigar la acción local en un cambio de época

Carlos H. Acuña y Gabriel Kessler

Estamos muy felices de poder colaborar en este libro que recorre la inmensa trayectoria de Shevy. Los autores de este capítulo, Carlos Acuña y Gabriel Kessler, hemos compartido distintos tramos de nuestras trayectorias con ella, pero en este trabajo abordaremos una experiencia que nos reunió a los tres y que tuvo un valor en la tormentosa Argentina posterior a la crisis de 2001 que quisiéramos recuperar. En efecto, cuando las consecuencias de la crisis de 2001 imponían serias restricciones a la investigación social, se conformaba el Grupo Interinstitucional CLASPO-Argentina entre el Programa de Investigaciones Socioculturales del Instituto de Desarrollo Económico y Social (IDES) donde estaba Shevy, la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés (UdeSA) representada por Carlos Acuña y el Área de Sociología del Instituto de Ciencias de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS) por intermedio de Gabriel Kessler. Se realiza entonces un Convenio con el Center for Latin American Social Policy (CLASPO) del Teresa Lozano Long Institute of Latin American Studies (LLILAS) en la Universidad de Texas en Austin, entonces bajo la dirección del profesor Bryan Roberts –gran compañero de ruta de Shevy desde siempre– y que tenía como coordinadora de Programa a Paloma Díaz.

El Grupo CLASPO-Argentina se enmarcó dentro del Programa “Desarrollo comunitario auto-sustentable en perspectiva comparada”, que contaba con el auspicio de la Fundación Ford y se realizaba simultáneamente en Chile, Perú y Colombia. En un contexto de tantas dificultades para las y los cientistas sociales nóveles, CLASPO-Argentina se planteó tres objetivos. El primero fue crear un programa de subsidios para que investigadores jóvenes vinculados a las instituciones organizadoras emprendan estudios con un eje en común: la relación entre actores públicos y diversas manifestaciones de la sociedad civil para la realización de acciones sociales de índole diversa. El programa se implementó en dos cohortes 2002/3 y 2003/4 a partir de sendos grupos en el marco de los cuales se produjeron veintidós estudios de caso, muchos de los cuales permitieron a sus autores finalizar sus tesis de maestría y/o avanzar en sus doctorados. CLASPO-Argentina se propuso una dinámica de trabajo donde cada investigación, si bien llevada a cabo por un becarie, fuera objeto de discusión y revisión periódica por parte del grupo. Amén de ello, antes del término de cada cohorte, se realizaron jornadas de discusión de los informes finales, en las que cada trabajo contó con el análisis y enriquecedores comentarios de un/a investigador/a de amplia trayectoria. Luego se dispuso la publicación electrónica de los estudios en el sitio de la Universidad de Texas,44 de manera que quedaran en el acervo digital y que desde entonces puedan descargarse en forma libre. El programa financió asimismo la estadía de un trimestre en el Instituto Teresa Lozano de la Universidad de Texas de tres investigadoras/es nóveles en ese momento, hoy de amplia trayectoria así como de dos investigadores entonces ya formados, que trabajaron en conjunto con becaria/os e investigadora/es de los proyectos de CLASPO en Chile, Perú y Colombia.

El segundo objetivo del programa era cubrir áreas de vacancia en la actualización de bibliografía y sistematización de la información sobre políticas sociales. Para ello se realizó una periódica selección y compra de libros y revistas extranjeras de primer nivel que no se encontraban en nuestro país. Dicho material se organizó y sistematizó en la biblioteca de la Universidad de San Andrés. En cuanto a la sistematización de la información, se propuso crear un portal organizador de los datos producidos en la Argentina sobre temas sociales nodales como trabajo, pobreza, salud y educación. El objetivo era facilitar el acceso a la información a investigadores, organizaciones sociales, decisores públicos y usuarios en general. Conformamos entonces el portal www.datosociales-argentina.net (hoy fuera de uso), que sistematizaba, explicaba y direccionaba al usuario hacia las distintas fuentes de información entonces existentes. Así, en el comienzo de la expansión informativa digital, CLASPO se proponía orientar a investigadores y organizaciones en la búsqueda y acceso a la información y los datos.

Por último, hacia el final de los casi tres años de funcionamiento, el programa se planteó la realización de un libro, resultado de una selección de artículos realizados por diez becarias/os de ambas cohortes del programa, basados en sus respectivas investigaciones. El libro se llamó Políticas sociales y acción local. 10 estudios de caso (bajo la dirección de Shevy y los autores de este capítulo). El libro fue una co-edición entre las tres instituciones argentinas participantes del proyecto y, por supuesto, la institución norteamericana. Lucila Schonfeld realizó un cuidadoso trabajo de edición y los ejemplares del libro se distribuyeron en forma gratuita entre académica/os, universidades y bibliotecas de todo el país y del exterior, así como entre organizaciones sociales, en particular aquellas que habían de un modo u otro participado en algunas de las investigaciones del proyecto. Les autores de los artículos eran en ese momento investigadora/es en sus comienzos y mucha/os de ella/os hoy son reconocidos académicos. La/os autores del libro son, en orden de los capítulos, Alicia Gónzalez Andrada, Sebastián Essayag, Nina Zamberlín, Mabel López Oliva, Sergio Caggiano, Carla del Cueto, Mariana Luzzi, Gabriela Wyczykier, Laura Mombello y Pablo Bonaldi. El libro tiene una introducción de los tres coordinadores del proyecto, cuyas ideas principales se retoman en las páginas que vienen.

Los artículos del libro abordaban diversas aristas de la compleja relación entre sociedad y Estado en la gestión y resolución de diferentes problemáticas sociales, en su mayoría en el Área Metropolitana de Buenos Aires. Estudiaban en contextos locales acciones que podrían ubicarse en distintas posiciones dentro del continuo que va desde aquellas iniciativas creadas enteramente “desde arriba” hasta aquellas surgidas en forma clara “desde abajo”. Los artículos atravesaban una variedad de temáticas: formas de implementación local de planes sociales, algunos ya entonces de larga data como programas de Atención Primaria para la Salud y otros entonces más recientes como el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados –una de las primeras experiencias de transferencias condicionadas en el país– o el Plan Remediar de distribución de medicamentos genéricos, ambos creados en 2002, en un período de crisis social sin igual. Otros trabajos se focalizaban en los claroscuros de la inclusión y la exclusión de actores para la promulgación del Plan Estratégico de la ciudad de Buenos Aires; los intersticios donde pueden posicionarse iniciativas pioneras en salud reproductiva; las redefiniciones de “cultura popular” que se planteaban organizaciones barriales cuando el mundo obrero-industrial se eclipsaba; las dificultades de coordinación para la implementación efectiva de nuevos temas de agenda, como las leyes contra lo que hasta ese momento se denominaba violencia “doméstica”; las razones del tan raudo auge como veloz decadencia de los Clubes del Trueque; la vuelta a la “normalidad” de uno de los municipios de Neuquén emblemáticos en el período de surgimiento del movimiento piquetero y los dilemas que enfrentan las organizaciones surgidas en torno a identidades nacionales.45

¿Qué preguntas nos hacíamos?

En la introducción del libro, los coordinadores reflexionaban sobre los puntos en común entre los trabajos y, en particular, sobre las relaciones entre política social y acción local. Aquí queremos hacer una mención a la presencia de este tipo de reflexiones en la trayectoria intelectual de Shevy. Más allá de una mirada y un compromiso que privilegió a lo largo de su carrera un involucramiento fundamental con las organizaciones de las manifestaciones y necesidades de la sociedad civil, Shevy siempre estuvo muy atenta y marcó desde un comienzo de su obra la necesidad de estudiar y trabajar las articulaciones entre la sociedad y las distintas agencias y niveles del Estado. Los aportes de este libro se ubican en el punto de inflexión entre las políticas sociales de los años noventa y la nueva generación de los años 2000, en particular por la centralidad de las transferencias condicionadas y planes de amplio alcance como el Remediar, y son testimonio de la diversidad de formas de articulación entre estados y sociedad, algunas propias del momento, otras más persistentes. Es así que más allá de la diversidad temática, los trabajos de todo CLASPO y del libro en particular comparten la focalización en las relaciones entre actores a partir del concepto de “interfaz” que había sido desarrollado en el proyecto por el sociólogo británico del desarrollo Norman Long, también un compañero intelectual de muchos años de Bryan Roberts.

Para este autor (Long, 2004), interfaz hace referencia a la conformación de espacios de creación de identidades organizacionales, negociación, cooperación y conflicto entre actores individuales y colectivos, provenientes de diversos niveles del Estado y de las multifacéticas expresiones de lo que se ha dado en llamar “sociedad civil”. Asimismo, dos grupos de interrogantes habían orientado a los trabajos. El primero se centraba en los recursos para la acción colectiva con los que las organizaciones sociales habían contado a lo largo de su historia. La definición de recursos adoptada era amplia, incluyendo capital financiero, físico, humano, social, acceso a planes sociales, entre otros. Una mirada atenta se dirigía a los vínculos sociales y a la inserción o creación de redes que posibilitaron el acceso a estos recursos. Trascendiendo la aparente omnipresencia de clientelismo y su inherente connotación moral negativa, allí donde el carácter local conllevaba necesariamente relaciones personalizadas, los trabajos detectaban y explicaban la multiplicidad de figuras de los intermediarios que debían mediar y negociar entre las necesidades del barrio y los agentes externos proveedores potenciales de recursos.

Un segundo eje de preguntas giraba en torno a la participación social. La postura que sosteníamos era la de deconstruir y complejizar la noción estudiando sus manifestaciones empíricas y tomando distancia de apologías apriorísticas, demasiado presentes en los trabajos existentes sobre la sociedad civil y su relación con el Estado. Antes bien, los artículos se preguntaban quién, cómo y para qué se participaba, atentos a la tensión entre las formas de participación predefinidas por programas públicos y aquellas generadas por la propia sociedad local; relación no planteada, claro está, como mutuamente excluyente sino más bien complementaria. Por lo demás, la pregunta sobre quiénes participaban nos resultaba incompleta sin su contracara: ¿quién queda afuera de la participación y, más genéricamente, de las acciones locales y sus beneficios? Al fin y al cabo, la mirada sobre los excluidos de las organizaciones, ya sea como efectores o como beneficiaria/os, era una forma de adentrarse en las reglas formales e informales que franqueaban el acceso real a determinados bienes colectivos.

Visto en forma retrospectiva, en una coyuntura de extrema necesidad y al mismo tiempo de transformación en las políticas sociales, desde los planes focalizados e hiperfragmentados de la década de 1990 a una concentración en menos programas con mayor alcance poblacional, la pregunta sobre la exclusión de las políticas era central. Así, tres eran los niveles de inclusión y exclusión que preocupaban a estos trabajos. Uno, de carácter territorial: las lógicas de la acción local podían llevar a la concentración relativa de recursos en una zona del barrio, por lo cual otras áreas, a menudo aquellas percibidas como bajo la influencia de organizaciones en competencia, quedaban excluidas de los bienes colectivos. Los trabajos se interrogaban sobre la identidad de los sujetos: ¿Qué perfil de individuos quedaba fuera de esa acción? ¿Existían dispositivos institucionales que producían –más o menos reflexivamente– la exclusión de determinados grupos de individuos, definidos según criterios diversos que podían incluir el género, la edad y la etnicidad? En esa misma dirección, el tercer interrogante convergía sobre las familias. Muy en línea con los estudios sobre familia liderados por Shevy en forma pionera, las y los becaria/os ponían especial atención a qué miembros de las familias participaban y quiénes no, y cómo se legitimaba dicha participación desde la diferenciación de los roles familiares de género y de generación (que definen quiénes son “merecedores” y quiénes no lo son). De este modo, se podía rastrear las creencias e ideologías sobre la familia, subyacentes pero omnipresentes en las acciones locales y en todo dispositivo, tanto del Estado como de la sociedad civil, de participación y distribución de bienes y servicios. En particular se ponía en evidencia cómo las políticas sociales “descansaban” sobre el trabajo femenino de cuidado sin ningún tipo de reconocimiento del mismo, una agenda que años después cobrará centralidad pero que entonces estaba todavía en sus inicios.

¿Qué aprendimos de la relación entre política social y acciones locales?

El volumen, entonces, marca la complejidad de las relaciones entre sociedad civil y Estado(s). En la introducción del libro intentamos estilizar las principales claves de bóveda de esta relación entre Estado y sociedad civil, que de un modo u otro recorren los trabajos. A continuación retomamos los ejes centrales porque es una manera de recuperar el trabajo en común con Shevy en esta experiencia que si bien no ha tenido la trascendencia de otras acciones de las que participó, ha sido de importancia en una coyuntura de extrema desazón para la Argentina en general y para las y los entonces investigadores en formación, así como da cuenta de las interfaces entre sociedad y Estado.

¿Qué reflexiones realizábamos en ese momento que, leídas con los años de distancia, guardan una gran actualidad? En primer lugar, los trabajos comparten una visión matizada sobre las virtudes de la sociedad civil, en cuanto nada indicaba que a nivel local y con menor injerencia del Estado, se dieran mejores condiciones de participación y relaciones más horizontales. Para CLASPO, el Estado era una condición necesaria para pensar la sociedad civil, lejos de estar en una relación de suma-cero. Más concretamente, muchas de las organizaciones de la sociedad civil estudiadas fueron creadas o financiadas con fondos estatales, a pesar de que su presencia como prestadoras sociales locales contribuyó sobre todo durante los años noventa a la poca visibilidad local del Estado.

Por otro lado, los trabajos confirmaban la relevancia de la tensión entre intereses individuales y colectivos. No fue una novedad que los individuos mantienen la defensa de sus intereses individuales al comportarse en el plano de la acción colectiva; la tensión entre intereses individuales y objetivos organizacionales era omnipresente e influía en la morfología y destino del esfuerzo colectivo. Dicho de otro modo, en una armoniosa combinación y balance de incentivos individuales y organizacionales se hallaban algunas de las claves de bóveda de las experiencias más exitosas.

Continuando con nuestra reflexión sobre el Estado, éste no era pensado ni como mera arena-objeto ni como punto de “llegada” del accionar de la sociedad civil, una vez que esta hubiera alcanzado el grado de organización suficiente. Y esto en gran medida porque, como se dijo, el Estado había sido a menudo el originador de las organizaciones como actor que resolvía problemas de acción colectiva cuando había conflictos entre grupos de la sociedad civil. El Estado aparecía, entonces, como un actor insoslayable en el proceso de construcción política de la propia sociedad civil, pudiendo ser su mismo punto de “partida”.

El Estado presente en los artículos era, en rigor, una multiplicidad de “estados” que no se conformaban ni comportaban de forma coherente. Además, una misma agencia pública podía cambiar radicalmente su política al cambiar sus representantes. De ahí la importancia de “quién” está en el gobierno (su ideología, valores, juego político en el que está inserto, entre otros), por lo que era muy difícil hablar de la relación “Estado/sociedad civil” sin sostener el análisis con nombres propios, identidades partidarias y temporalidades. De este modo, lejos de la despolitización de las relaciones entre actores de ambas esferas, la política en sus distintas manifestaciones tenía una enorme relevancia para entender lo que sucedía en la sociedad civil, la forma en que se expresaba y cómo se resolvían sus intereses.

Los estudios de caso destacaban también las tensiones y contradicciones de intereses y la distribución de poder dentro de la sociedad civil; tema en el que el Estado muchas veces “media” y otras “resuelve”, actuando a veces en favor de los más débiles frente a la exclusión a la que los someten los actores más fuertes de la propia sociedad civil. En otros casos, por el contrario, la necesidad de disminuir los “costos de transacción” en la terciarización de las prestaciones a nivel local llevaba a que una vez que el Estado encontraba o creaba intermediarios confiables, tendía a reforzar su poder interno, sin regular el factor de desigualdad local que generaba.

En otras palabras, la problemática del poder estaba en la relación Estado/Sociedad tanto como en las relaciones establecidas dentro de la sociedad civil, cuestión que no se resuelve de antemano o en forma independiente del accionar estatal. Los distintos trabajos sugerían la necesidad de crear marcos de comprensión “sistémicos”, esto es, que no pensaran al Estado o a la Sociedad como términos divorciados o al menos discretos temporalmente uno en relación con el otro. La interfaz, en este sentido, no articulaba piezas forjadas independientemente; no era una bisagra sino un conjunto de relaciones de mutua determinación e influencia. Y esto era significativo no sólo en cuanto al margen y al contenido del accionar de la Sociedad y el Estado como “polos” de la relación, sino en la mutua determinación e influencia sobre la propia naturaleza de cada polo.

Más allá del innegable proceso de descentralización y el “corrimiento” de la política y la relación Estado/Sociedad hacia lo local que había tenido lugar en la década previa a estos estudios, en los años noventa, gran parte de los trabajos mostraban como ejes importantes de la definición de la dinámica local a luchas, decisiones, políticas y programas que se forjaban desde el plano nacional. El juego de escalas era central en CLASPO: insistíamos en que no era posible comprender lo observado localmente si no era a partir de procesos y dinámicas nacionales, que incluían desde políticas macroeconómicas hasta políticas sociales diseñadas a escala nacional –más allá de que su implementación terminara desarrollándose en niveles provinciales y locales–. La matriz nacional que se observaba en muchos de los casos no actuaba como “contexto” que fijaba límites a los procesos analizados, sino como constitutiva de su propia naturaleza y, en ocasiones, de los propios actores de la “sociedad civil local”. De ese modo, la polisemia de sus manifestaciones concretas imponía una mirada cauta sobre las bondades de la participación: si en ciertos casos implicaba un aprendizaje democrático, en otros designaba la realización de actividades de baja calificación sin salario –realizadas en general por mujeres–, que sobre todo benefician la continuidad organizacional. Asimismo, la eficacia de la participación era cuestionable en áreas donde el saber especializado es imprescindible para la correcta realización de prestaciones.

Así las cosas, muchas veces la participación no era un “trampolín” hacia niveles superiores de decisión y autonomía: algunas estrategias participativas apuntaban a abrir una puerta causando que otras se mantengan cerradas. Esta dinámica de participación en una cuestión que genera exclusión en otra tenía raíces tanto estructurales como ligadas a las contingencias políticas. Las primeras mostraban canales institucionales con claros techos en sus objetivos, límites usualmente ligados a la ejecución de programas sociales predefinidos y acotados temporalmente. Con respecto a las segundas, en un contexto donde primaban las rivalidades entre facciones partidarias alternantes, participar en algunas instancias y en un determinado momento podía constituir una barrera para la continuidad de la participación en la ocasión en que otra facción controlara el gobierno local.

Finalmente, los casos analizados nos permitieron también desembarazarse de máximas tan extendidas como la que ve en el Ejecutivo un actor siempre peligroso para la participación de la sociedad civil y, en contraposición, al Legislativo y a las organizaciones sociales como los canales sociopolíticos “naturales”. Los estudios mostraban situaciones en las que el poder combinado del Legislativo y de organizaciones de la sociedad civil (autónomas tanto del Ejecutivo como de sus propias bases) colocaba al Ejecutivo en una posición de debilidad, resultando esta alianza en una lógica de distribución de recursos clientelista, ineficiente e ineficaz para la comunidad local. En alguno de los casos estudiados, el fortalecimiento de la participación de la comunidad y el mejoramiento de la distribución de recursos demandaban el debilitamiento tanto del peso del Legislativo como de la autonomía de organizaciones sociales “oligarquizadas”, y la transferencia de su poder a manos del Ejecutivo y sus técnicos. Tales casos desafiaban la intuición casi definicional que predominaba en el estado del arte para pensar la relación Estado-sociedad civil.

Hasta aquí hemos restituido algunas coordenadas que estruc­turaban los estudios de CLASPO que contribuían a explicar las relaciones sociales a nivel local con un ánimo de fidelidad a su lógica y determinantes, despojado de preconceptos apologéticos, tal como escribimos los tres en la introducción del libro en 2006. A la distancia de los quince años de este libro y otros más de cuando tuvo lugar toda la experiencia de CLASPO, aparece como un jalón importante y no tan conocido de la acción de Shevy en la formación de jóvenes investigadora/es, en la articulación internacional y en el intento para dar cuenta en cada época de las particularidades de la relación entre Estado y sociedad, en particular en el tan difícil contexto de la Argentina post 2001. Ojalá este capítulo sirva también como invitación para leer los tan interesantes estudios de caso que se produjeron y que siguen disponibles como parte del conocimiento al que Shevy contribuyó a crear.

Referencias bibliográficas

Acuña, C.; Jelin, E. y Kessler, G. (dirs.) (2006) Políticas sociales y acción local. 10 estudios de caso. Buenos Aires: UDESA/IDES/UNGS/Teresa Lozano Long Institute of Latin American Studies/CLASPO.

Long, N. (2004) “Actors, interfaces and development intervention: Learnings, purposes and powers”, en Kontinen, T. (ed.), Development intervention: Actor and activity perspectives. Helsinki: Center of Activity Theory and Developmental Work Research and Institute for Development Studies, pp. 14-36.