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Comentando esta disposición, Lastarria daba cuenta de la composición del departamento de relaciones exteriores: “Los ministerios tienen para su espedición i trabajos, oficiales mayores, que son jefes de la oficina; jefes de sección, oficiales de número i auxiliares. En el departamento de Relaciones Esteriores [del Ministro del Interior] tiene un oficial mayor, un jefe de sección, un intérprete i cuatro oficiales de número”.94

Las tareas relativas a las relaciones exteriores se mantuvieron asignadas al Ministerio del Interior hasta la dictación de la ley de 2 de diciembre de 1871. En virtud de ella se creó el cargo de “un quinto Ministro del despacho, denominado de Relaciones Esteriores”, al cual se le atribuyeron las facultades ya conferidas al Ministro del Interior en los numerales 1° a 7° de la ley de 1 de febrero de 1837. A este respecto, la doctrina ha llamado la atención sobre el hecho de que el Ministerio de Relaciones Exteriores haya sido creado solo 70 años después de producida la independencia del país. No obstante, como da cuenta Mark Petersen, la preocupación por las relaciones exteriores se manifestó en Chile desde el inicio de su vida republicana, como puede observarse en las disposiciones de sus primeros reglamentos constitucionales.95

No fue sino hasta el 5 de diciembre de 1927, fecha de dictación del DFL N° 7912 que organizó las secretarías de Estado, que se fijaron las atribuciones del Ministerio de Relaciones Exteriores del modo que conocemos hoy. Dicho decreto da cuenta de los cambios que el crecimiento económico del país y del comercio internacional había obligado a introducir en la organización del mismo. De esta manera, junto a las clásicas funciones relativas a las relaciones exteriores, en términos genéricos, la letra h) del artículo 4° del DFL N° 7912/1927 encomendó al Ministerio “el estudio y fomento del comercio exterior”. Esto dará pie para que la sucesiva legislación relativa al Ministerio de Relaciones Exteriores fuera creando una serie de servicios y organismos encargados de la promoción del comercio internacional de Chile, sin perjuicio del establecimiento de algunas direcciones de gran relevancia, como la Dirección de Fronteras y Límites, el año 1966. Ya durante la dictadura cívico-militar, el Ministerio es objeto de una serie de importantes reformas en virtud de los DFL N° 161 de 1978, y los DFL N°s 33 y 53 de 1979 que, respectivamente, establecieron su estructura orgánica, regularon el estatuto de su personal y crearon la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (Direcon). Este fue el último cambio significativo realizado a la Cancillería hasta nuestros días.96

Desde entonces y hasta el año 2017, se sucedieron numerosos proyectos para reformar tanto el estatuto del personal como la organización del Ministerio de Relaciones Exteriores.97 Sin embargo, a pesar del consenso político existente en orden a la necesidad de adecuar la fisonomía institucional de la Cancillería a los cambios vividos por las relaciones internacionales y económicas del país en las últimas décadas, estos no llegaron a transformarse en un texto legislativo.98 Solo recientemente se ha logrado aprobar una profunda reforma a la institucionalidad del Ministerio, necesaria para adaptar la estructura organizacional de esta secretaría de Estado a las circunstancias políticas y económicas actuales, ya que, en lo fundamental, conservaba las mismas características y diseño institucional de fines de los años 70. Esta reforma a la estructura orgánica y al estatuto de personal de la Cancillería refuerza su rol de colaboración con el Presidente de la República, y consolida la primacía de este en la conducción de las relaciones exteriores de Chile.

2.2. La nueva regulación de la Cancillería en la Ley N° 21.080

Publicada en el Diario Oficial de 20 de marzo de 2018, como lo señala su título, la Ley N° 21.080 modifica diversos cuerpos legales, con el objeto de modernizar el Ministerio de Relaciones Exteriores. Esta ley fue la manifestación normativa de un proceso de reforma ampliamente debatido y necesario. A pesar de que la Cancillería había liderado la fuerte internacionalización económica y política del país, desde el regreso de la democracia, esta se había mantenido sin cambios de consideración.99 La extensión de la Ley N° 21.080, dividida en nueve títulos, da cuenta del prolongado período de discusión y de la amplitud de las enmiendas que introduce. Su tramitación comenzó con un mensaje de la entonces Presidenta de la República, Michelle Bachelet, ingresado a la Cámara de Diputados el 8 de septiembre de 2008. Luego de una lenta tramitación en su primer trámite constitucional, y ya durante el segundo mandato de la Presidenta Bachelet, se presentó el 17 de abril de 2017 una serie de indicaciones que ampliaron el ámbito de modificaciones que terminaría introduciendo la nueva ley. El trámite parlamentario concluyó, menos de un año después, el 5 de marzo de 2018. La Ley N° 21.080 fue promulgada el 7 de marzo de ese año.

Su título I contiene las normas relativas a la organización del Ministerio de Relaciones Exteriores. Los títulos II y III crean la Dirección General de Promoción de Exportaciones (ProChile), y el Consejo de Política Antártica, respectivamente. Los títulos IV a VIII introducen modificaciones al Estatuto del Personal del Ministerio, al estatuto orgánico del Instituto Antártico Chileno, al estatuto orgánico y de personal de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites, a la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AGCID), y a la Ley N° 19.999 sobre mejoramiento institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores. El título IX contiene normas misceláneas. El artículo 67 de la Ley N° 21.080 deroga orgánicamente el DFL N° 161 de 1978, cuya regulación queda sustituida íntegramente por los artículos 1 a 35 de esta ley. Su primer artículo define al Ministerio de Relaciones Exteriores como:

la Secretaría de Estado encargada de colaborar con el Presidente de la República en el diseño, planificación, prospección, conducción, coordinación, ejecución, control e información de la política exterior que éste formule, proponiendo y evaluando las políticas y planes orientadas a fortalecer la presencia internacional del país, y velando por los intereses de Chile, con el propósito de elevar la calidad del desarrollo, seguridad y bienestar nacional.

El mismo artículo establece que “la representación de Chile ante otros Estados, organizaciones y foros internacionales de competencia de esta Secretaría de Estado se ejercerá a través de las misiones diplomáticas, representaciones permanentes ante organizaciones internacionales y misiones especiales en el exterior de su dependencia”. Los organismos que cuenten con competencias de representación del Estado, que no dependan del Ministerio de Relaciones Exteriores, deben coordinarse con este para el ejercicio de sus funciones. El artículo 2 de la Ley N° 21.080 se refiere a las funciones de la Cancillería en los siguientes términos:

Al Ministerio de Relaciones Exteriores le corresponde, entre otras materias, coordinar e integrar a los distintos ministerios y demás órganos de la Administración del Estado en todos los asuntos que inciden en la política exterior, comprendiendo entre ellos, la cooperación internacional, la promoción cultural en el extranjero, la vinculación y atención de los connacionales en el exterior, la seguridad y paz internacional, además de las relaciones económicas internacionales considerando asimismo el rol de distintos actores de la sociedad civil, generando así un Sistema Nacional de Política Exterior.

Además, el Ministerio intervendrá en lo relacionado con todas las cuestiones que atañen a las fronteras y límites del país, a las zonas fronterizas, a los espacios aéreos y marítimos en general, y a los asuntos relativos al territorio antártico y a la política antártica.

En esta disposición queda en evidencia la importancia de la actuación armónica de la administración del Estado en materia internacional, asignándose a la Cancillería la tarea de coordinar e integrar las actividades de los demás organismos estatales.

Una novedad de singular relevancia es la creación de dos subsecretarías que reemplazan a la única que contemplaba el viejo estatuto orgánico. El artículo 3 de la Ley N° 21.080 establece que “el Ministerio contará con […] una Subsecretaría de Relaciones Exteriores, una Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y con las demás áreas funcionales que se establecen en este título o de conformidad al mismo”. De acuerdo con el artículo 11 de esta ley, la Subsecretaría de Relaciones Exteriores es el órgano de colaboración inmediata del Ministro de Relaciones Exteriores en esta materia, al que le corresponde coordinar las acciones de los órganos y servicios públicos del sector. Como señala el artículo 14 inciso final, cuando el subsecretario de Relaciones Exteriores desempeña su cargo en el exterior tiene el rango protocolar de Viceministro de Relaciones Exteriores. Por su parte, el artículo 27 agrega que la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales es el órgano de colaboración inmediata del ministro de Relaciones Exteriores en este tema, al que le corresponde la coordinación con los órganos de la administración del Estado con competencia en dicho asunto. La creación de esta subsecretaría da cuenta de la gran importancia que ha adquirido la economía internacional dentro de las tareas que cumple la Cancillería. Esto se evidencia en el artículo 28 N° 4, que dispone que entre las funciones de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales se encuentra la de “colaborar con el Ministro de Relaciones Exteriores en la promoción y negociación de tratados y demás acuerdos internacionales de carácter económico”. Esta tarea correspondía antes a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (Direcon), la cual fue disuelta por la Ley N° 21.080.

Junto con la creación de una subsecretaría especialmente dedicada a las relaciones económicas internacionales, esta ley estableció una Dirección General de Promoción de Exportaciones, que según el artículo 49 puede operar bajo la denominación de “ProChile”. De acuerdo con el artículo 36, este es un:

servicio público centralizado sometido a la dependencia del Presidente de la República a través de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, al que le corresponderá ejecutar la política que éste formule relativa a la participación en el comercio exterior, de acuerdo a directivas impartidas por dicho Ministerio en lo relativo a la promoción, diversificación y estímulo de las exportaciones de bienes y servicios.

A ProChile le corresponde, de conformidad con el artículo 37 N° 2, “[p]romover, facilitar y colaborar, en el marco de la política de comercio exterior, con el desarrollo de las exportaciones, incluido el posicionamiento de la imagen de Chile en el exterior, proponiendo las líneas de acción que estime convenientes”. Cabe destacar que, en virtud del artículo 61 de la ley, la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y ProChile son las continuadoras legales de la Direcon, que fue suprimida por el artículo 68, norma que derogó el DFL N° 53 de 1979, su estatuto orgánico. La Direcon fue un órgano de gran relevancia política y técnica, pero su existencia era criticada por ser un ejemplo de burocracia paralela, que gozaba de una mayor autonomía, por lo cual era vista con distancia por parte de los mismos funcionarios de la Cancillería, al punto que se consideraba como uno de los grandes desafíos de su reforma reconducir los temas de economía internacional al Ministerio de Relaciones Exteriores.100

Otras importantes áreas de competencia de la Cancillería que regula la Ley N° 21.080 son la posibilidad de crear mediante decreto una unidad de asesoría especializada “encargada de velar por los intereses de Chile en los procesos internacionales”, que el artículo 8 le da al ministro de Relaciones Exteriores como consecuencia de las recientes controversias en que Chile se ha visto involucrado ante tribunales internacionales, y el establecimiento de un Consejo de Política Antártica, órgano interministerial cuya “función [es] proponer al Presidente de la República, entre otras, las bases políticas, jurídicas, científicas, económicas, medioambientales, logísticas, deportivas, culturales y de difusión de la acción nacional en la Antártica, y proponer los grandes lineamientos de la Política Antártica Nacional”, como lo indica el artículo 50 de esta ley.

Las reformas introducidas por la Ley N° 21.080 son un reflejo del importante rol que desempeña el Ministerio de Relaciones Exteriores para Chile. Gracias a esta, el Poder Ejecutivo cuenta hoy con una Cancillería más robusta y organizada de un modo acorde a los desafíos que la política exterior impone actualmente a nuestro Estado. Sin embargo, este reforzamiento del rol del jefe de Estado en la política exterior nacional no significa que el Congreso Nacional no tenga una participación de importancia en este, como podría concluirse de la simple lectura de las normas constitucionales vigentes.

3. EL CONGRESO NACIONAL EN LAS RELACIONES EXTERIORES CHILENAS

El Parlamento es una institución central para el correcto funcionamiento de la democracia. Es la sede donde se legitiman las decisiones políticas, entre las cuales se cuentan, por cierto, aquellas relativas a la política exterior de Chile.101 Existen pocos estudios sobre la manera en que el Congreso Nacional desarrolla sus funciones, y menos aún sobre sus formas de intervención en el establecimiento y diseño de la política exterior chilena.102 La premisa de la cual parten algunos estudios es que el Congreso Nacional es menos débil de lo que la consolidada cultura presidencialista de nuestro país podría hacernos presumir.103 Carlos Huneeus y Fabiola Berríos, por ejemplo, destacan que las reformas a la CPR, especialmente aquellas introducidas en 2005, han fortalecido al Parlamento, específicamente al Senado, y le han “restado atribuciones al presidente”.104

La doctrina ha identificado al menos tres dimensiones, en las que el Congreso Nacional logra influir en la formulación de la política exterior nacional. La primera es su evidente rol en la institucionalidad democrática del país: esto es, su papel legitimador de las acciones del Poder Ejecutivo en esta materia. La segunda corresponde a la labor que realizan las comisiones parlamentarias de relaciones exteriores. La tercera se refiere a la actividad que el Congreso Nacional desarrolla a través de la así denominada “diplomacia parlamentaria”.105 Dado que a pesar de las escasas facultades que se le han asignado normativamente al Parlamento en materia de relaciones exteriores, el rol que efectivamente tiene no deja de ser relevante, por lo que Mauricio Burgos y José Luis Riffo han señalado que “la coordinación del Presidente con los parlamentarios es una cuestión fundamental, porque los legisladores poseen una mayor autonomía para incorporar temas a la agenda legislativa, situación que permite matizar las caracterizaciones del Congreso chileno como una institución débil en el marco del presidencialismo”.106

Atendida la circunstancia de que el Parlamento es el foro donde se discuten los asuntos públicos, sus decisiones otorgan legitimidad a las políticas implementadas por el Poder Ejecutivo. Esta consideración se hace extensiva a las relaciones exteriores. Como indican Gilberto Aranda y Jorge Riquelme:

En Chile, es en el ámbito legislativo donde se discuten, aprueban o rechazan cuestiones esenciales de la política doméstica y exterior. En tal contexto, el análisis del papel del Congreso en el terreno de las relaciones internacionales del país reviste una especial trascendencia, sobre todo desde la perspectiva de una institución esencial de la legitimidad de la democracia.107

En este contexto se inserta la facultad que el artículo 54 N° 1 de la CPR le confiere al Congreso Nacional, cuando dispone que:

Son atribuciones del Congreso: 1) Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación. La aprobación de un tratado requerirá, en cada Cámara, de los quórum que corresponda, en conformidad al artículo 66, y se someterá, en lo pertinente, a los trámites de una ley.

Como asamblea deliberativa, el Congreso Nacional debe “aprobar o desechar” los tratados internacionales que le presente el Presidente de la República, quien según el inciso 2 del mismo número de este artículo “debe informar al Congreso sobre el contenido y el alcance del tratado, así como de las reservas que pretenda confirmar o formularle”. Si bien la CPR hace participar al Parlamento en el proceso de adopción de los tratados, dicha participación es limitada: primero, porque el Congreso no toma parte en la elaboración, negociación o discusión de los acuerdos internacionales, los cuales una vez concluidos son solo “presentados” al Parlamento por el Presidente, para que aquel los apruebe o rechace; y segundo, porque el Presidente únicamente tiene el deber de informar al Parlamento del contenido del tratado y de las reservas que se pretenda formular o confirmar.

En cuanto a las comisiones parlamentarias de relaciones exteriores, pese a carecer de un rol formal en un área dominada por la iniciativa del Poder Ejecutivo, estas son parte del entramado de instituciones relevantes para la formulación de la política exterior nacional.108 Al respecto, ya en la CENC Sergio Diez había señalado ser partidario de la existencia en el Senado de “una Comisión de Relaciones que sea realmente un Consejo de Relaciones Exteriores, que puede tener perfecta coordinación con el Consejo que se cree en el propio Ministerio, con los ex Ministros, etcétera”.109

Aun cuando nuestro actual diseño constitucional no considera una entidad como la imaginada por Diez, las comisiones de relaciones exteriores de la Cámara de Diputados y del Senado gozan de algunas características que las convierten en un importante interlocutor con el Poder Ejecutivo, en el proceso de definición de la política exterior. Para Aranda y Riquelme, la competencia, especialización y permanencia por varios períodos de los legisladores en dichas comisiones les permiten a estas establecer diálogos con el Poder Ejecutivo, transformándose en un efectivo contrapeso en el protagonismo de este último en el ámbito internacional.110 Esto no quiere decir que el Congreso Nacional, a través de sus comisiones, logre determinar la política exterior chilena, porque:

[a pesar del] trabajo profesional y especializado que han mostrado los legisladores de las Comisiones de Relaciones Exteriores, en esta materia la agenda se encuentra todavía liderada de manera predominante por el Ejecutivo, sin una intervención determinante del Congreso Nacional. La base de esta situación estaría en las profundas asimetrías de recursos, conocimientos e información con que cuentan separadamente las esferas del Ejecutivo y el Legislativo.111

La reforma a la Cancillería que introdujo la Ley N° 21.080 no ha hecho más que consolidar las asimetrías de las cuales dan cuenta estos autores. El fortalecimiento organizacional y competencial, que incluye la creación de una nueva subsecretaría, hace pensar que el desarrollo institucional de nuestro país va en una dirección contraria al otorgamiento de un mayor rol al Parlamento en esta materia.

Por último, la tercera dimensión del papel jugado por el Congreso Nacional en la formulación de la política exterior chilena, conocido como “diplomacia parlamentaria”, se refiere al conjunto de actividades que realizan los legisladores en el ámbito internacional, en forma autónoma a las que le corresponden al Poder Ejecutivo.112 Esta labor es puesta de relieve en los estudios realizados por el Senado de la República, que destacan la importancia y el aumento de la participación de los parlamentarios en misiones internacionales y la relevancia de la colaboración interinstitucional con el Poder Ejecutivo.113

4. REFLEXIONES DE LEGE FERENDA

Las relaciones internacionales se encuentran íntimamente entrelazadas con la visión que el Estado y sus nacionales tienen de sí mismos. En nuestro caso, como indica Mark Petersen, “la política exterior ha sido un medio para definir el Estado chileno y el rol que le toca desempeñar en la sociedad”.114 El prestigio y la percepción internacional de Chile han sido forjados por un conjunto de comportamientos institucionales que se han plasmado a lo largo de la historia de la Cancillería, cuya diplomacia ha estado marcada por su carácter legalista y pragmático.115 En este apartado final nos preguntaremos si es conveniente alterar la regulación constitucional del Ministerio de Relaciones Exteriores, alterando el fuerte rol que compete al Presidente de la República en la conducción de las relaciones internacionales. Al respecto, corresponde especular si el excepcionalismo chileno, en el contexto de la historia reciente de América Latina, no proviene en parte de la fuerte conducción de la política exterior desarrollada desde el Poder Ejecutivo, y que ha dado frutos relevantes, al menos, a nivel de las relaciones económicas internacionales.116

De acuerdo con Myriam Colacrai y María Elena Lorenzini, la política exterior de Chile se encuentra determinada por una serie de factores, que ellas llaman ‘fuerzas profundas’, consistentes en las condiciones económicas, demográficas, psicológicas que contribuyen a perfilar las mentalidades colectivas. Uno de estos factores que identifican estas autoras es el presidencialismo que ha determinado nuestras relaciones exteriores y ha caracterizado el escenario político chileno desde 1925 hasta hoy.117 Destacan, asimismo, que este presidencialismo se instala ya durante la vigencia de la Constitución Política de 1833, y ha pasado a constituir un sello de larga tradición en la historia institucional del país que con la CPR se ha reforzado. Como advierten Colacrai y Lorenzini, no es posible aislar ninguno de estos factores, o intentar explicaciones monocausales, por lo que corresponde preguntarse si alguna de dichas fuerzas profundas permitiría argumentar a favor o en contra de un cambio en la realidad institucional chilena en materia de política exterior.118 Por su parte, Francisco Rojas Aravena coincide en que el presidencialismo es una constante en la definición de relaciones internacionales. Según él, “la política exterior en el sistema político chileno posee un fuerte sello presidencial. Las normas constitucionales señalan que el presidente es el actor central y quien formula la política en este campo”.119 A pesar de la ampliación del número de actores, públicos y privados, que tienen voz en las relaciones internacionales, el lugar central sigue perteneciendo al Presidente de la República.120

Los recientes e importantes cambios introducidos a la Cancillería dan cuenta del papel protagónico que tiene, y ha tenido, el presidencialismo en Chile en materia de relaciones exteriores. Luego de más de cuatro décadas con la misma estructura orgánica, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha sido fortalecido para robustecer el rol del Presidente de la República en la conducción de la política exterior. Estas modificaciones aumentan la cantidad de instituciones bajo la dirección jerárquica del Presidente, revelando que sus equipos ministeriales son claves en la realización de la política exterior, especialmente en materia económica. Con el regreso de la democracia, esta ha sido el área de mayor desarrollo de la política exterior chilena, lo cual además de constituir un éxito para el país ha sido celebrado interna y externamente. Y ello se ha debido a que uno de los factores característicos de la política internacional chilena es el férreo control que ejerce el Presidente de la República en estas materias, con una participación muy menor del Congreso Nacional.

El presidencialismo reforzado en materia de relaciones exteriores se ha visto consolidado por la nueva estructura orgánica de que, con la Ley N° 21.080, se ha dotado a la Cancillería. La creación de dos subsecretarías y la coordinación de la política comercial exterior no son sino un reflejo de la relevancia de las relaciones económicas internacionales, lo cual se ha plasmado en esta nueva legislación que las pone bajo la dirección presidencial. En consecuencia, cualquiera sea el modelo político que surja en una nueva Constitución política, todo indica que la Cancillería, como aparato colaborador del Presidente de la República, debiera seguir al mando de tan relevante sector para la política nacional.

CONCLUSIÓN

En este capítulo se ha analizado el rol que cumplen los principales actores políticos en el diseño e implementación de la política exterior nacional. Para ello, se han reseñado las principales atribuciones que la CPR le ha conferido al Presidente de la República en materia de relaciones exteriores, cuya preponderancia en esta área no es una novedad de la actual regulación constitucional, ya que proviene de las Constituciones Políticas de 1833 y de 1925. También hemos visto el significativo reforzamiento institucional que ha vivido la Cancillería, como consecuencia de la aprobación de la Ley N° 21.080, que ha transformado este ministerio, dotándolo de nuevos órganos y competencias más precisas, especialmente en lo referido a las relaciones económicas internacionales. Asimismo, se ha podido advertir que el Congreso Nacional, a pesar de estar desprovisto de funciones relevantes en materia de relaciones internacionales, ha logrado influir en su diseño e implementación por medio de las comisiones de relaciones exteriores y de la actividad diplomática desarrollada por los miembros del Parlamento. No obstante, al carecer de la infraestructura organizativa de la Cancillería, estos tienen un mínimo espacio de influencia en la formación de la política exterior chilena.

El fuerte desequilibrio en el rol que desempeñan los actores principales de la política nacional permite explicar en parte el hecho de que Chile haya sido percibido tanto interna como externamente como una excepción dentro de América Latina. Ello se debe, precisamente, a la fortaleza del rol presidencial en el manejo de las relaciones exteriores. Por eso, ante la pregunta de si cabría introducir modificaciones relevantes en el equilibrio de poderes en la materia, y teniendo como antecedente el reciente fortalecimiento de la Cancillería, cabe ser cautelosos al momento de hacer reformas que alteren la idiosincrasia fuertemente presidencialista de nuestro país en la conducción de sus relaciones exteriores.

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