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3.4.3. Planes de desarrollo
Inicialmente se hará alusión a tres artículos (339, 341 y 342) del capítulo II del título XII de la Constitución que, en criterio de quien suscribe las cursantes líneas, resultan de vital relevancia a efectos de comprender cabalmente el contenido del capítulo constitucional titulado “De los planes de desarrollo”, porque explican cuál es su contenido y diferencian entre la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (LPND) y la Ley Orgánica de Planeación (LOP). Una vez se haga mención a cada artículo se presentarán algunas aclaraciones conceptuales a efectos de evitar confusiones terminológicas, y seguidamente se efectuarán los correspondientes análisis constitucional y legislativo a que haya lugar, siempre bajo el foco de la jurisprudencia constitucional.
El art. 339 original de la Constitución Política de 1991 señala que “habrá un Plan Nacional de Desarrollo [PND] conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional”. Precisa que “en la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental” que adoptará el Gobierno. En cuanto al plan de inversiones indica que “contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”.
Determina igualmente que
las entidades territoriales elaborarán y adoptarán, de manera concertada entre ellas y el Gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.
Finalmente, en cuanto a los planes de las entidades territoriales se indica que “estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo”.
Mediante el Acto Legislativo 3 de 2011 se modificó el primer inciso del art. 339 adicionándose sobre el plan de inversiones públicas que deberá elaborarse y ejecutarse “dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”. Al analizarse la constitucionalidad de dicho acto legislativo la Corte se ocupó de explicar en qué consiste la sostenibilidad fiscal. Precisó inicialmente que aun cuando la doctrina económica no ofrece una definición unívoca siempre apunta a enmarcarla en “la necesidad [de] que los Estados mantengan una disciplina fiscal que evite la configuración o extensión en el tiempo de déficit[s] fiscales abultados, que pongan en riesgo la estabilidad macroeconómica”160.
Para llegar a tal corolario se cita doctrina que ha definido el concepto como
la necesidad de un gobierno por conseguir recursos para cubrir el déficit fiscal; es decir, en el cumplimiento de la restricción intertemporal del gobierno, la cual requiere que el valor presente de los flujos esperados del resultado primario sea igual al valor actual de la deuda corriente. De este modo, la deuda en el largo plazo será igual a cero.
Se agrega que desde el punto de vista macroeconómico la importancia de la sostenibilidad fiscal radica en que
dicho análisis puede determinar las medidas de política económica que el gobierno debe asumir. En particular, evalúa si, dada la capacidad de recaudación de ingresos fiscales y la estructura de financiamiento, la política de gastos puede mantenerse en el largo plazo […]. Una política fiscal sostenible, por ejemplo, conlleva mayores tasas de interés y de inflación.161
Dicho concepto, se aduce, suele estar asociado con el de restricción presupuestaria intemporal (RPI), de índole contable, que “describe los factores que inciden en la evolución de la deuda pública. Esa postulación también permite hacer pronósticos sobre la trayectoria futura de la deuda y derivar conclusiones básicas de política consistentes con una postura fiscal determinada”162.
Todo lo anterior permite aseverar que en definitiva la incorporación de la sostenibilidad fiscal a la Constitución Política está dirigida principalmente a disciplinar las finanzas públicas de manera tal que su desarrollo futuro propenda por la reducción del déficit fiscal. Esta directiva necesariamente ha de ser replicada en los entes territoriales al momento de elaborar los correspondientes presupuestos locales163.
El art. 341 refiere a la LPND y hace fundamentalmente cuatro precisiones:
1. Que su elaboración está a cargo del Gobierno “con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación”, luego de lo cual podrá “efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del periodo presidencial respectivo”.
2. Que, una vez en el Congreso, “con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria” y que “los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia”.
3. Que “el Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes” y que
en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan.
De la misma manera, que “si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley”.
4. Que “el Congreso podrá modificar el plan de inversiones públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero”. Además, que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él requerirá el visto bueno del Gobierno nacional”.
El art. 342, por su parte, señala que la LOP “reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales”. Igualmente, que determinará “la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes”, de acuerdo a lo establecido en el texto constitucional.
Planteados los alcances de estos tres artículos de la Constitución corresponde aclarar preliminarmente que nos hallamos frente a dos leyes orgánicas. La primera es la LPND, que se dicta cada cuatro años –en la práctica, cada vez que inicia periodo presidencial– y tiene prelación sobre las demás leyes. A la fecha rige la Ley 1753 del 9 de junio de 2015, por medio de la cual se expidió el PND para la vigencia 2014-2018, que consta a grandes rasgos de tres títulos, a saber: 1) disposiciones generales, 2) plan de inversiones y presupuestos plurianuales y 3) mecanismos para la ejecución del plan.
La segunda es la LOP, que reglamenta todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y los mecanismos pertinentes para la armonización con los presupuestos oficiales. La LOP actual es la Ley 152 de 1994, cuyo análisis detallado se observará líneas abajo. Su diferenciación con la LPND ha sido advertida por la Corte Constitucional al adverar que
diferente de la ley del Plan es la ley orgánica del Plan de Desarrollo, a que hacen referencia los artículo 151 y 342 de la Carta Política, incluyéndola dentro de su género, y aclarando que su propósito es la reglamentación del procedimiento de planeación y la sujeción de los presupuestos a los planes, la determinación de las funciones de los consejos Nacional y territoriales de planeación que integran el Sistema Nacional de Planeación y la participación ciudadana en la elaboración de los planes. Con ella se ha querido establecer el procedimiento de discusión, elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, incluidos los territoriales. La ley orgánica unifica el procedimiento de planeación. Aquí existe una semejanza en el proceso presupuestal. Pero es parcial, pues el proceso de planificación en todos los estratos territoriales conforma un sistema institucionalizado a través de los consejos de planeación, encabezados por el Consejo Nacional de Planeación.164
Acotado lo anterior corresponde mentar que la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de emitir un importante número de pronunciamientos desde distintas perspectivas acerca de la definición, el contenido, los alcances y el trámite del PND. Asimismo, lo ha considerado en sus estrechas conexiones con la salud, la libre competencia, el equilibrio financiero y otros importantes escenarios relacionados165.
Atendida la anterior línea jurisprudencial y los preceptos constitucionales y legales pertinentes se pasa a enumerar algunos comentarios que permiten dilucidar con claridad el alcance del capítulo constitucional que ahora concita nuestra atención.
1. Preliminarmente se hace necesario retomar las consideraciones relativas a definición, contenido e importancia de la función de planeación que ha ofrecido el tribunal de cierre en materia constitucional. Para tal cometido ha de reséñarse en primer término la siguiente definición de la LPND:
La Ley del Plan es una propuesta política referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos.166
En segundo lugar,
en lo que refiere al contenido de la ley cuatrienal del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha puesto de presente que, por su misma naturaleza, ella tiene un contenido diverso y multitemático […]. Sin embargo, los proyectos de inversión, programas, normas o cualesquiera otras disposiciones que se incorporen al Plan de Inversiones, deben necesariamente guardar una relación de conexidad directa con uno o más de los objetivos propuestos en la parte general del plan, so pena de resultar inadmisibles.167
En tercer término la Corte adujo que
la actuación macroeconómica del Estado […] necesita de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios, así como de las exigencias sectoriales. Estas pautas serán las consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión suprema de la función de planeación.168
2. En relación con la naturaleza del PND se torna necesario extraer de las consideraciones de la Corte Constitucional tres ideas. En primera instancia ha de considerarse que el modelo de Estado social de derecho propuesto por la Carta de 1991 implica que las políticas administrativas deben estar orientadas a la satisfacción de necesidades básicas del conglomerado social. Así, el concepto de planificación económica debe atender a esa orientación pues es piedra angular del concepto de función pública, en el sentido de que se concibe como el elemento más importante del manejo económico público.
En segundo lugar, debe señalarse que la planificación no es un concepto novedoso de la Constitución de 1991 pues se relaciona con el Estado de bienestar, cuyo origen se remonta a los prolegómenos del siglo xx. De este modo, la satisfacción de demandas sociales como la salud, el trabajo, los servicios públicos, etc., ha sido una preocupación constante del establecimiento, que vino a potencializarse con la entrada en vigencia de nuestra actual Constitución, cuyo art. 366 perentoriamente reza:
El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
Finalmente, no obstante la importancia de la participación concurrente de las ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial en la regulación del trámite del plan por expreso mandato constitucional del art. 341, que entre otras cosas señala la participación activa del Consejo Superior de la Judicatura en el asunto, el poder Ejecutivo ostenta especial preponderancia en ese sentido. En efecto, este último no solamente cuenta con la iniciativa y capacidad para elaborarlo, sino que puede excepcionalmente adoptarlo mediante decreto con fuerza de ley si el Congreso no lo aprueba en el término de tres meses contados a partir de su presentación169.
3. En lo que tiene que ver con la prelación de la LPND es imperativo recordar los siguientes apartes:
Es cierto que esta ley del Plan es del género de las orgánicas, pero, en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supraorgánica, por cuanto, por mandato constitucional, tiene prelación sobre las demás leyes –incluso las orgánicas–.170
En idéntico sentido, en posterior pronunciamiento se hizo la siguiente referencia a los límites de dicha prelación legislativa:
Desde luego, la obligatoriedad de la Ley del Plan no puede entenderse en términos absolutos, en cuya virtud se congelen las partidas y recursos aprobados e incorporados en ella, pues los cálculos efectuados en su momento pueden resultar inexactos con el transcurso del tiempo, lo cual hace necesaria su adaptación por el legislador a las reales circunstancias que surjan en los respectivos periodos anuales, por la cual la Carta autoriza que en los presupuestos se aumenten o disminuyan tales rubros, desde luego –considera la Corte– en términos razonables que no impliquen la desfiguración o eliminación del sentido fundamental de los planes adoptados.171
En lo que guarda relación con su alcance a la luz de los demás principios y valores de la Constitución se señaló que
la Corte considera que el contenido del Plan de Desarrollo no puede ser establecido interpretando de manera aislada y con una óptica puramente económica esa disposición […], sino que su alcance debe ser determinado a la luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con las otras normas constitucionales relativas a la planeación.172
Finalmente, ha de concluirse que la LPND ostenta un importante lugar en el conocido bloque de constitucionalidad, entendido en sentido estricto, no solo por ser ley orgánica, sino por la expresa prelación que le otorga la propia Carta de Derechos173.
4. En lo que tiene que ver con la LOP debe rememorarse que se encuentra plasmada en la Ley 152 de 1994, que a su vez se divide en doce acápites, a saber: 1) principios generales; 2) Plan Nacional de Desarrollo; 3) autoridades e instancias nacionales de planeación; 4) procedimiento para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo; 5) aprobación del plan; 6) ejecución del plan; 7) evaluación del plan; 8) planes de desarrollo de las entidades territoriales; 8) autoridades e instancias territoriales de planeación; 10) procedimientos para los planes territoriales de desarrollo; 11) planeación regional; 12) disposiciones generales.
Dados los anteriores acápites, y atendiendo de una parte a la línea argumentativa propuesta y de otra, a la traza de constitucionalidad señalada en precedencia, resulta oportuno resaltar lo siguiente:
i. El propósito de la ley es establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados en la Constitución Política.
ii. Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación son los siguientes, de acuerdo con el art. 3 de la LOP:
a. Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se le haya específicamente asignado en la Constitución y la ley.
b. Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.
c. Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo.
d. Consistencia. [El texto original de la LOP precisaba:] Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad [Esta redacción fue adicionada por medio del art. 9 de la Ley 1473 de 2011, sobre regla fiscal, que introdujo el siguiente aparte: “Se deberá garantizar su consistencia con la regla fiscal contenida en el marco fiscal de mediano plazo”].
e. Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo tanto de la Nación como de las entidades territoriales, se deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación.
f. Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquellos tengan cabal culminación.
g. Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la ley.
h. Sustentabilidad ambiental. […] Los planes de desarrollo deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental.
i. Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos del desarrollo de las regiones.
j. Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación.
k. Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que genere sea positiva.
l. Viabilidad. Las estrategias, programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser factibles de realizar, según las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible acceder.
m. Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en este.
n. Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el art. 339 de la Constitución, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por una parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su colaboración, la Nación y las entidades territoriales deberán mantener actualizados bancos de programas y proyectos.
iii. En atención a lo establecido en el art. 339 constitucional, que divide la conformación del PND en una parte general y un plan de inversiones, la LOP precisa en el art. 5 que la parte general debe incluir:
a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y sus principales sectores y grupos sociales.
b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos para lograrlos.
c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido.
d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.
iv. En cuanto al contenido del plan de inversiones, el art. 6 precisa que incluirá principalmente:
a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público.
b. La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión.
c. Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general.
d. La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
v. Finalmente, en lo que tiene que ver con los órganos y funcionarios relacionados con la elaboración y ejecución del plan se destacan (art. 8): a) presidente de la República, “máximo orientador de la planeación nacional”; b) Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes); c) Departamento Nacional de Planeación (dnp); d) Ministerio de Hacienda y Crédito Público; e) Congreso de la República; f) Consejo Nacional de Planeación; g) en el plano territorial, gobernadores, asambleas departamentales, alcaldes y concejos municipales.
5. El art. 340 constitucional señala que
habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. […] Tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo. [Sus] miembros […] serán designados por el presidente de la República de listas que le presenten las autoridades y las organizaciones de las entidades y sectores [aludidos en precedencia], quienes deberán estar o haber estado vinculados a dichas actividades. Su periodo será de ocho años y cada cuatro se renovará parcialmente en la forma que establezca la ley. En las entidades territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley. El Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituirán el Sistema Nacional de Planeación.
6. El art. 343 constitucional precisa que
la entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine.
Al respecto vale señalar que en desarrollo del referido mandato constitucional tal entidad, de conformidad con el art. 29 de la LOP, es el Departamento Nacional de Planeación.
7. Finalmente el art. 344 constitucional refiere que
los organismos departamentales de planeación harán la evaluación de gestión y resultados sobre los planes y programas de desarrollo e inversión de los departamentos y municipios, y participarán en la preparación de los presupuestos de estos últimos en los términos que señale la ley [y que] en todo caso, el organismo nacional de planeación, de manera selectiva, podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial.
Debe precisarse que toda la estructura planteada para la elaboración y ejecución del PND es replicada en el plano territorial en virtud de dos normas. La primera es el art. 300 constitucional sobre funciones de las asambleas departamentales, el cual señala que por medio de ordenanzas le corresponde, entre otras funciones,
expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.
La segunda es el art. 313 constitucional, según el cual corresponde a los concejos municipales, entre otras funciones, “adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social de obras públicas”.
