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Em ambos os tipos de sociedade, o processo de elaboração da política estatal (policy making), principalmente da política econômica, seria o produto da ação dos representantes entre as três instâncias da sociedade, sendo direcionada pelos representantes do Estado e da burocracia estatal (governo, parlamento e elites burocráticas). Num contexto de recessão e crise econômica acentuada, tal processo tenderia a ser impulsionado por uma ampla coalizão composta por integrantes dos três setores fundamentais, sendo direcionado pelas “elites políticas conscientes” e pela “nova elite econômica” alinhada às forças que predominam no mercado mundial: o neoliberalismo —este tipo de análise é aplicado às anteriores fases do capitalismo (new deal, keynesianismo nos Estados Unidos e nos demais países centrais; nacional-desenvolvimentismo nos países latino-americanos). No caso dos países andinos (e por extensão, os países latinoamericanos) —que no período 1950-1970 fracassaram em aplicar variantes do modelo nacional-desenvolvimentista, primeiro no regime populista e depois no militar—, a crise e estagnação econômica de início dos anos 1980 teriam obrigado às novas elites econômicas a comandar o processo de democratização e reestruturação do Estado baseado no modelo neoliberal. O processo de policy making aplicado pela “coalizão neoliberal” —direcionada pelas “novas elites econômicas”— que originou as mudanças substantivas no Estado, sociedade civil e mercado, teria evidenciado uma defasagem entre os critérios formal e informal de elaboração da política econômica, configurando assim um tipo de democracia já evocado por Tocqueville: o despotismo democrático (Malloy e Conaghan, 1994).

Finalmente, os estudos supramencionados sobre o papel do Estado e sua relação com o desenvolvimento capitalista no século XIX e ao longo do século XX, sofreram influência decisiva das análises teóricas marxistas sobre o Estado capitalista realizadas na França (Poulantzas) e na Inglaterra (Miliband) no final da década de 1960 e inícios da década de 1970. Estes dois autores instauraram um debate sobre o Estado capitalista, o qual repercutiu em toda Europa e na América Latina.¹¹ Na Alemanha, a discussão sobre o assunto (conhecida como “Debate Alemão”) foi circunscrita à denominada “Escola Lógica do Capital”, influenciada por concepções economicistas sobre o papel do Estado capitalista. Entre os autores que participaram ativamente deste debate estão Altvater e Hirsch. Dois autores importantes da chamada “Escola de Frankfurt”, Habermas e Offe, participaram passivamente de tal debate —isto é, indiretamente, através de novas pesquisas sobre os temas do momento e apoiados em diversas correntes teóricas não-marxistas e marxistas. Numa tentativa de diálogo crítico com o marxismo, Altvater e Hirsch sofreram influência desta corrente teórica e elaboraram importantes análises, tanto sobre o processo de elaboração da política econômica, como das mudanças estruturais internas do aparelho estatal.

A esse respeito, basta mencionar os principais trabalhos de Offe.¹² Reconhecendo a problemática da autonomia relativa do Estado nas sociedades capitalistas, porém negando que o Estado e a burocracia estatal defendem os interesses particulares de uma classe, mas “os interesses comuns de todos os membros de uma sociedade capitalista de classe”, Offe aponta alguns limites importantes da ação dois segmentos sociais denominados determinações funcionais: a privatização da produção, a dependência dos impostos, a acumulação como ponto de referência e a legitimação democrática (Offe, 1984, pp. 123-125).

Conforme o autor, o aspecto dinâmico da política estatal estaria definido pela compatibilização dessas quatro determinações estruturais. E a única forma de alcançar tal compatibilização seria através da generalização da forma mercadoria em todos os níveis, sendo assim “o ponto de referência mais geral” por meio da qual pode-se “analisar as estratégias individuais das políticas do Estado”. Só que essa harmonia dificilmente existiria em sociedades concretas porque o desenvolvimento capitalista apresenta uma “tendência permanente à paralisação da ‘viabilidade de mercado” e à “interrupção das relações de troca”. Se o mercado não consegue ser o elemento harmonizador, o Estado intervém para manter a forma mercadoria. Assim, essa “estratégia mais geral do Estado capitalista não visa em absoluto uma proteção especial a um certo interesse de classes, mas sim o interesse geral de todas as classes”. Nesse sentido, o papel harmonizador do Estado pode variar de acordo com a abundância ou escassez dos recursos disponíveis numa determinada sociedade (Offe, 1984, pp. 126-128). Em suma, a análise de Offe também oferece importantes subsídios teóricos para pensar o papel do Estado e seu caráter interventor nas formações sociais capitalistas periféricas.

Problemática II: principais análises sobre o Estado capitalista periférico

Em consonância com os objetivos perseguidos neste texto, o nosso tema central se insere no campo da problemática sobre o Estado burguês periférico.¹³ Pensamos que a discussão teórica deste tipo de Estado supõe o aproveitamento crítico dos diversos estudos sobre o papel do Estado capitalista e sobre o caráter do desenvolvimento capitalista nos países centrais e periféricos. Nesse sentido, entre as perguntas importantes que podem conduzir a discussão estão as seguintes: dado o avanço do estudo (nas diversas correntes teóricas) sobre o assunto aqui abordado, é possível o empreendimento de um estudo que tome como referência o Estado burguês periférico como objeto relativamente autônomo de análise? O conceito de Estado capitalista dependente/periférico elaborado por alguns autores consegue explicar tanto as características constitutivas quanto o papel e funcionamento dos Estados latino-americanos nas diversas fases da transição capitalista periférica e da instauração de tipos de capitalismo dependente?

Dito isso, impõe-se desenvolver, em termos gerais, um duplo objetivo: 1) passar em revista os principais trabalhos sobre o Estado dependente (com especial ênfase na América Latina); e 2) fazer um breve balanço crítico dos mesmos. A seguir, apresentaremos um balanço preliminar da bibliografia sobre o Estado dependente/periférico, tal como aparece nos diversos autores filiados às diferentes correntes marxistas e de algumas correntes teóricas não-marxistas.

Passamos diretamente a expor a bibliografia sobre os trabalhos mais importantes sobre a questão do Estado dependente com o foco de apurar a existência dum conceito definido sobre esse Estado. Sabemos que os trabalhos de Lênin (2007), Moraga (1977), Marini (1973, 1975),¹⁴ Cardoso e Faletto (1973), Amin (1974, 1976), entre outros, foram tentativas importantes de análise sobre o Estado dependente, contudo não chegaram a elaborar seu conceito, evidenciando mais problemas que soluções no estudo sobre o assunto.¹⁵

C. F. S. Cardoso (1974) já havia mostrado que o conceito de dependência é constitutivo do modo de produção dependente ou colonial (sistemas produtivos complementares aos da Europa), distanciando-se das concepções circulacionistas, como a de Frank (1969) —o núcleo da dominação colonial estaria constituído pela “estrutura metrópoli-satélite”.¹⁶ Nessa linha de argumentação, Cardoso de Mello (1998), embora sustente a tese segundo a qual não se instaurou um modo de produção específico na América Latina, mostrou também a séria dificuldade de pensar o desenvolvimento/subdesenvolvimento dos países latino-americanos a partir dos discursos cepalinos e dos autores da teoria da dependência. Superando a dicotômica concepção centro versus periferia, o autor formula o conceito de capitalismo tardio para analisar a história latino-americana enquanto história do capitalismo. Mesmo assim, o papel do Estado nas fases de transição e de instauração de desenvolvimento capitalista periférico tem um tratamento parcial nesses autores.

Já a tentativa analítica mais sistemática sobre o Estado periférico feita até o momento —embora o autor abandonou essa linha de pesquisa— é El Estado en la Periferia Capitalista de Evers (1985), obra originalmente publicada em alemão em 1977. O autor defende a tese segundo a qual o problema crucial dos países latino-americanos é a permanente crise de acumulação de capital devido a duas características importantes das sociedades periféricas: a heterogeneidade social interna e o contexto reprodutivo do mercado mundial. Este determinaria, em última instância, a formação social periférica. A primeira característica revelaria uma não identidade entre a esfera econômica e a esfera política, configurando uma situação em que não haveria correspondência entre base econômica e superestrutura: sua base econômica não seria seu próprio espaço econômico nacional, mas o mercado mundial, que estaria fora de sua influência.

Trata-se de países que não teriam “sociedade própria” —isto é, não teriam uma estrutura de classes constituída, justamente porque careceriam de uma estrutura econômica própria e, por conseguinte, de burguesias nacionais autóctones. Nesse contexto, a função organizadora da acumulação se manteria no âmbito político (Estado), ao passo que se perde no âmbito econômico: as burguesias metropolitanas imporiam seus interesses econômicos como sendo os interesses locais comuns, cabendo apenas ao Estado a função política mediadora entre o contexto reprodutivo do mercado mundial e as estruturas socioeconômicas internas. Como conseqüência dessa determinação externa, a função estatal mediadora acabaria beneficiando a estrutura do mercado mundial, que seria a base reprodutiva material desse Estado. Já segunda característica importante desse tipo de Estado (a heterogeneidade estrutural interna) seria detectada na subsistência de diversas formas pré-capitalistas de produção e intercâmbio. Estaríamos diante de sociedades fragmentadas, “estruturalmente heterogêneas”, onde as relações de produção capitalistas não apenas estariam desenvolvidas de forma e intensidade díspares, mas também teriam sérias dificuldades em se estabelecer plenamente —isto é, encontrariam obstáculos marcantes nas esferas da produção (trabalho assalariado livre etc.), circulação (relações de intercâmbio equivalente) e da ação sócio-política dos agentes sociais (estrutura de classe inacabada e difusa, não constituição do cidadão livre e igual etc.).

Em suma, nos seus aspectos constitutivos gerais, o Estado periférico não representa um capital surgido de uma acumulação interna, tampouco diz respeito a uma sociedade capitalista de classe plenamente desenvolvida. Assim delineado, o papel geral do Estado seria precisamente o de mediador político entre as estruturas sociais subdesenvolvidas do espaço econômico local e as forças econômicas predominantes do mercado mundial. A situação de dependência precederia, por um lado, a constituição do Estado nacional soberano, e por outro, as formas burguesas de dominação e o predomínio das relações pré-capitalistas de produção. Esses desajustes não são considerados pelo autor como “anomalia”, mas como revelação de que as relações do mercado mundial antecedem histórica e funcionalmente às relações mercantis no seio das sociedades periféricas, não se distanciando assim da lógica do desenvolvimento capitalista em escala mundial.

Apesar da importante tentativa de pensar o Estado periférico, a obra de Evers sofre limitações e problemas teóricos sérios. Identifiquemos apenas algumas implicações teóricas problemáticas das teses do autor. Evers desconsidera que o espaço nacional é o contexto econômico necessário de reprodução do capital. Nesse sentido, torna-se difícil sustentar a tese do papel mediador/regulador do Estado periférico quando este é determinado, interna e externamente, pela estrutura reprodutiva do mercado mundial. Liquidado o papel mediador do Estado por obra do mercado mundial, esse Estado fica reduzido a um mero subaparelho administrativo do Estado metropolitano. E esse problema se compatibiliza com outro, igualmente importante: devido às duas características principais, esse Estado viveria fadado a crises políticas e instabilidade endêmica e assolado pela violência sem limites, configurando-se assim um Estado de exceção permanente (ditadura civil ou militar) (Evers, 1985, p. 195).¹⁷ Isto porque o aparelho de Estado periférico padeceria de crônicas deficiências funcionais (“incoerências inerentes” da burocracia estatal), as quais oscilam entre a heterogeneidade, hipertrofia, estatização, centralização e dispersão —isto é, um conglomerado de instâncias e funções anômalas. Tais deficiências se devem à materialização das diversas exigências funcionais no interior do Estado que produzem uma “tendência à hipertrofia e heterogeneidade” do aparelho estatal sem que se altere sua “capacidade reguladora”. Assim, o fato desse Estado ser “fraco” e “forte” ao mesmo tempo, que a esfera estatal esteja mais adiantada nas transformações burguesas do que a esfera econômica, que o político se adiante no processo de transformação ou de inserção nas formas de produção capitalista, não mudaria em nada o caráter constitutivo do Estado periférico defendido por Evers. Enfim, uma transição capitalista periférica, tal como se dera historicamente nos países capitalistas avançados, seria praticamente impossível: fica bloqueado tanto o desenvolvimento capitalista quanto o funcionamento da democracia burguesa de forma “plena” (Evers, 1985, 43). E isso se deve ao fato de que o Estado capitalista periférico nada teria a cumprir no processo de acumulação de capital, pois conforme se sublinhou acima, ele não é outra coisa que um mero subaparelho do Estado metropolitano.

Ademais, a contradição —apontada pelo autor— entre o Estado burguês e as relações pré-capitalistas de produção não é reconhecida como manifestação das características próprias dos períodos de transição, conforme o processo de dissolução-conservação detectados por Marx e Lênin. No esquema teórico de Evers, a forma e função do Estado periférico derivam da função do capital (primado da circulação do capital), um esquema reducionista que obstaculiza o estudo do Estado enquanto objeto relativamente autônomo de análise —isto é, a estrutura jurídico-política e o político seriam meros reflexos da estrutura econômica dos países capitalistas metropolitanos. Tais observações ficam reforçadas quando detectamos que o autor privilegia, na sua análise do Estado periférico, as formas de inserção desses países no mercado mundial, deixando de lado a importância do exame daquilo que o autor chama “formas institucionais do Estado” —as formas de Estado, formas de regime, o papel constante da instituição-aparelho estatal em relação à esfera econômica. Isso se deve ao fato de Evers partir do suposto de que existe um modelo lógico de “Revolução burguesa” (confusão da revolução burguesa nos seus dois sentidos) que é aplicado à análise do Estado em questão, e que aparece como uma força histórica generalizável sempre em avanço, como fim necessário (caráter teleológico). Mesmo que insista em que o Estado burguês típico nunca tenha existido na sua forma pura, não há em Evers uma explicitação das premissas do “conceito lógico de Estado burguês”, nem um exemplo de revolução política burguesa (formação do Estado) nos principais países europeus.

Finalmente, não é possível analisar o Estado capitalista dependente nos termos da correspondência/não-correspondência entre base econômica e superestrutura, bem como nos da reciprocidade/ não-reciprocidade entre as esferas econômica e política, conforme quer Evers. Seguindo as lições de Marx, Balibar já havia alertado esse problema em 1965: no período de transição do modo de produção capitalista —MPC— que reflete uma coexistência simultânea de vários modos de produção —as formas do direito, da política e do Estado não apenas estariam desajustadas em relação à base econômica, mas também primam sobre as formas da estrutura econômica capitalista. Tal desajuste se apresenta sob a forma de “não-correspondência” justamente devido ao fato de que “o modo de intervenção da prática política, em vez de conservar os limites e de produzir seus efeitos sobre sua determinação, os desloca e os transforma” (Balibar, 1988, pp. 333-334).¹⁸ Em suma, nos períodos de transição a estrutura jurídico-política “prima por antecipação” sobre a instância econômica. A heterogeneidade estrutural interna detectada por Evers —a qual reflete, nos períodos de transição, uma forte presença de relações de produção pré-capitalistas—, não é outra coisa senão uma característica comum às formações sociais de transição em geral, e não um traço constitutivo das sociedades capitalistas periféricas.

Um trabalho semelhante ao de Evers, no que diz respeito à forma e função do Estado periférico, é o de Sonntag (1990).¹⁹ Para este autor, o contexto de dependência econômica se explica pelo fato de que nas sociedades periféricas o político ocuparia, permanentemente, o papel dominante na estrutura total (o econômico estaria “em última instância”). A instância política teria uma força crucial na periferia, transformando-se em fator único de coesão de toda a estrutura: concentraria todas as relações e luta entre as classes, que se convertem sempre em lutas políticas e que provoca crises políticas permanentes. Nesse sentido, a instauração do Estado burguês (na sua acepção “típica”) na periferia do capitalismo seria impossível. Assim, a única forma de Estado viável seria um “tipo” de Estado de exceção permanente para essas sociedades.

Na análise dos casos de Paquistão e Bangladesh, Alavi (1972),²⁰ contrariamente às análises de Sonntag e Evers, mostrou que as sociedades pós-coloniais herdam do período colonial um aparelho estatal altamente desenvolvido em relação a sua estrutura social interna. Ou seja, no período colonial, a superestrutura ficou superdesenvolvida em relação à “estrutura”, no sentido de que sua base econômica seria a própria estrutura metropolitana. Mas esta se separa no momento da independência (tese oposta à de Evers), possibilitando o desenvolvimento das funções básicas desse Estado Nacional, mesmo num contexto de dependência, com uma autonomia relativa perante o capital estrangeiro e as classes ou frações burguesas locais. Justamente por ter “força” própria, ele seria mediador/árbitro —essa seria uma das funções importantes detectada por Alavi, afastando-se das concepções economicista e instrumentalista do Estado— dos conflitos de interesse entre as três classes fundamentais das sociedades pós-coloniais: a burguesia metropolitana, a burguesia local e os proprietários de terra. A outra função básica do Estado seria a de preservar a ordem social vigente: a instituição da propriedade privada e a dominação do modo de produção capitalista. O Estado permanecerá sob a influência das burguesias imperialistas das metrópoles para manter sua dominação nas sociedades pós-coloniais. E essa influência é exercida através do aparelho da burocracia estatal, particularmente nos investimentos feitos para seu fortalecimento. É por isso que o maior beneficiário da autonomia relativa do Estado seria o próprio neocolonialismo, justamente por conferir a seus respectivos governos a suficiente abertura aos interesses externos na elaboração da política nacional (“ajuda” metropolitana etc.).²¹

Por outro lado, na sua análise sobre a situação dos Estados capitalistas pré-populistas da América Latina, Vergopoulos (1983) concluiu que tais Estados se constituíram de forma independente sem uma verdadeira burguesia nacional, ou então sem que esta fosse capaz de funcionar como tal. Por isso, tais Estados seriam “independentes”. Todavia, em situações em que a oligarquia local ou regional chegue a dominar o Estado, este teria uma certa independência no exercício do poder porque funcionaria como um Estado nacional, e pelo fato de que tal classe estar fragmentada, não funcionando como uma classe nacional, mas como uma ordem pré-capitalista, limitada geográfica e socialmente. A burguesia periférica moderna surgiria do inchaço social do Estado e das relações que com ela se estabeleceriam.

Outro autor que procurou dar uma explicação ao fenômeno do Estado dependente foi Poulantzas em A Crise das Ditaduras (1976). Esta obra aborda as relações entre os regimes ditatoriais da Espanha, Grécia e Portugal e a nova fase do imperialismo, denominada industrialização dependente. Recorrendo à noção de dependência para analisar esses regimes, o autor coloca a possibilidade de, num plano geral e abstrato, poder falar acerca de um “tipo” de Estado capitalista dependente. Mas não propõe nenhuma definição para esse novo tipo de Estado. Pelo contrário, limita-se a afirmar que ele apresentaria características comuns a todas as sociedades dependentes devido ao fato de que isso corresponderia a uma dupla situação: “às modificações gerais que o imperialismo lhes impõe” e ao desempenho de “suas funções gerais que lhe cabem” em razão da atual fase do imperialismo (1976, p. 19).

Em suas outras obras, Poulantzas apenas fornece indicações gerais sobre o “tipo” de Estado dependente. Em Fascismo e Ditadura (1978) mostra como, no período de transição de uma fase do capitalismo a outra e dum estágio a outro na Europa (do capitalismo concorrencial ao capitalismo monopolista), a intervenção do Estado é constante; e no caso dos países que faziam parte dos elos mais fracos da cadeia imperialista, revela que Estado adquire uma intervenção redobrada no desenvolvimento do capitalismo. Em As Classes Sociais no Capitalismo de Hoje (1975) retoma o conceito marxista de dissolução-conservação para se referir ao movimento complexo e contraditório do domínio do modo e de formas de produção capitalistas sobre os outros modos e formas de produção pré-capitalistas. No que tange ao caráter do desenvolvimento do capitalismo em escala mundial, ao papel do Estado, bem como ao caráter da relação entre os países capitalistas dominantes e os situados na periferia do capitalismo, Poulantzas (1975, p. 46) não considera que esses fenômenos sejam determinados pela circulação do capital e por um tratamento teórico determinado pela separação entre o desenvolvimento capitalista central e o periférico, enquanto relações externas. Ou seja, o processo de dominação imperialista reproduz no interior das formações sociais periféricas a relação de dominação que as articula às metrópoles imperialistas: seguindo o raciocínio de Mao Tse-Tung, em On Contradiction (1953), os fatores externos agem através dos internos denotando o fenômeno de reprodução induzida denominada “nova relação de dependência” (1975, p. 50). Em suma, a pesar de Poulantzas ter se referido indiretamente ao Estado dependente, sem elaborar seu conceito, suas indicações empíricas e analíticas sobre o assunto são necessárias e importantes, que servem como base para os pesquisadores busquem elaborar um conceito alternativo.²²