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4. Erschöpfung der nationalen Rechtsbehelfe (Art. 2 IPBPR; Art. 5 Abs. 2 lit. b FP, Rule 96 lit. f)
593
Um dem betroffenen Vertragsstaat eine innerstaatliche Abhilfe zu ermöglichen, muss vor der Einlegung einer Beschwerde zum HRC der innerstaatliche Rechtsweg erschöpft sein, es sei denn, dass im konkreten Fall
| • | die Ausschöpfung aller nationalen Rechtsbehelfe höchstwahrscheinlich – bloße Befürchtungen genügen nicht – unangemessen lange dauern würde (unreasonable prolonged[54]), |
| • | dem Bf. eine irreparable und damit unzumutbare Beeinträchtigung seiner Rechte droht, |
| • | die nationale Rechtslage in der betreffenden Frage eindeutig ist (der Rechtsbehelf also sinn- bzw. zwecklos wäre) oder |
| • | ein Rechtsbehelf dem Bf. aus anderen tatsächlichen (z.B. Inhaftierung) oder rechtlichen Gründen nicht zur Verfügung steht (z.B. generelle Nichtgewährung von Prozesskostenhilfe[55]) oder aus diesen Gründen nicht form- bzw. fristgerecht eingelegt werden kann.[56] |
594
Der Bf. muss sämtliche Rechtsmittel sowie alle administrativen, gerichtlichen und außergerichtlichen, förmlichen und außerordentlichen Rechtsbehelfe formwirksam und fristgerecht[57] einlegen, mit denen er effektiv eine Beseitigung des Verstoßes gegen den IPBPR erreichen kann (z.B. Antrag auf Haftprüfung[58], Beschwerde, Antrag auf gerichtliche Entscheidung, Verfassungsbeschwerde). Ein Rechtsbehelf oder Beschwerdeverfahren, dessen Ausgang keine bindende Wirkung für die betroffenen staatlichen Stellen entfaltet, ist nicht effektiv und muss daher vom Bf. nicht ausgeschöpft werden.[59]
595
Für die Frage, ob der Bf. sämtliche effektiven nationalen Rechtsbehelfe erschöpft hat, kommt es grundsätzlich auf den Zeitpunkt an, zu dem das HRC über die Zulässigkeit der Beschwerde entscheidet.[60] Der Bf. kann also prinzipiell auch noch nach Einlegung der Beschwerde beim HRC deren Zulässigkeit „nachträglich herbeiführen“, läuft dabei allerdings Gefahr, dass der Ausschuss jederzeit eine separate (Un-) Zulässigkeitsentscheidung treffen kann.
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Form- oder Fristverstöße, die auf das Verschulden eines (selbst gewählten) Rechtsbeistands zurückzuführen sind und zur Unzulässigkeit eines nationalen Rechtsbehelfs führen, werden dem Bf. grundsätzlich zugerechnet.[61]
597
Bloße Zweifel an der Effektivität eines Rechtsbehelfs oder die statistische Unwahrscheinlichkeit seines Erfolges rechtfertigen nicht den Verzicht auf das entsprechende prozessuale Vorgehen.[62] Die Beweislast für die Statthaftigkeit bzw. Effektivität eines vom Bf. nicht erschöpften Rechtsbehelfs trägt unter bestimmten Voraussetzungen der Vertragsstaat.[63] Eine klare Rechtsprechungslinie des HRC hierzu lässt sich jedoch nicht feststellen.[64] Hat der Bf. auf einen nationalen Rechtsbehelf verzichtet, sollten die hierfür maßgeblichen Gründe bereits in der Beschwerdeschrift angeführt werden.
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Ein weiterer Gesichtspunkt ist die materielle Erschöpfung des nationalen Rechtswegs. Hierfür muss der Rechtsgrund der Beschwerde zum HRC seiner Sache nach (raise the substance) vom Bf. bereits vor den nationalen Instanzen zur Sprache gebracht worden sein.[65] Nicht erforderlich ist jedoch, dass sich der Bf. dort ausdrücklich auf den IPBPR berufen hat.[66]
599
Wird die Beschwerde wegen der Nichterschöpfung eines nationalen Rechtsbehelfs für unzulässig erklärt, so kann der Bf. – nachdem er den nationalen Rechtbehelf erfolglos eingelegt hat – einen schriftlichen Antrag an den Ausschuss richten, die Zulässigkeit seiner Beschwerde erneut zu prüfen (Rule 98 Abs. 2).
5. Form der Beschwerde
600
Die Beschwerde ist gegen den Vertragsstaat zu erheben, der (mutmaßlich) für die eingetretene Menschenrechtsverletzung verantwortlich ist, und als Brief oder per Fax – nicht aber per E-Mail[67] – in einfacher Ausfertigung an das Menschenrechtszentrum der Vereinten Nationen in Genf zu richten. Aus dem Briefkopf bzw. der Betreffzeile im Fax muss deutlich hervorgehen, dass die Beschwerde zum Human Rights Committee eingelegt wird.[68]
601
| Human Rights Committee (HRC) Petitions Team Office of the High Commissioner for Human Rights United Nations Office at Geneva 1211 Geneva 10, Switzerland Fax: 00 41 22 917 9022 |
602
Inhaltlich muss die Beschwerde enthalten (Rule 86 Abs. 1):
| • | Name[69], Adresse, Geburtsdatum, Nationalität, Beruf und einen Nachweis für die Identität des Bf., |
Hinweis
Kommen in der Beschwerde besondere Umstände aus der Privatsphäre des Bf. zur Sprache, so kann das HRC von sich aus bzw. auf Antrag des Bf. in seiner abschließenden Entscheidung dessen Identität geheim halten.
| • | den Namen des Vertragsstaates, gegen den sich die Beschwerde richtet, |
| • | den Gegenstand der Beschwerde, |
| • | rechtliche Ausführungen zu dem behaupteten Verstoß gegen eine Bestimmung des IPBPR, |
| • | den der Beschwerde zugrundeliegenden Sachverhalt (Tatsachen in möglichst chronologischer Reihenfolge), |
| • | Erläuterungen zur Erschöpfung der innerstaatlichen Rechtsbehelfe (Art der Rechtsbehelfe, Datum der Entscheidung) nebst entsprechender Nachweise, |
| • | ggf. Angaben zur Anhängigkeit derselben Angelegenheit vor einem anderen internationalen Untersuchungs- oder Schlichtungsgremium (Aufgabe und Zusammensetzung des Gremiums, Datum der Entscheidungen), |
| • | im Falle der Stellvertretung den Hinweis auf die (schriftliche) Zustimmung der verletzten Person, deren Rechte in der Beschwerde geltend gemacht werden (als Anlage beizufügen), oder eine plausible Erklärung, warum eine solche Zustimmung nicht beigebracht werden kann, |
| • | ggf. ein Antrag auf Erlass einer vorläufigen Anordnung (interim measure), |
| • | die Unterschrift des Bf. bzw. seines Vertreters. |
603
Als Anlage sind der Beschwerde beizufügen:
| • | Dokumente zur Unterstützung der vorgetragenen Tatsachen und rechtlichen Ausführungen (insbesondere nationale Behörden- und Gerichtsentscheidungen in Kopie) |
| • | Kopien der relevanten nationalen Rechtsvorschriften (nach Möglichkeit mit Übersetzung in eine Arbeitssprache des Ausschusses, um das Verfahren zu beschleunigen). |
604
Um eine Verzögerung bei der Bearbeitung zu vermeiden, sollte die Beschwerde nach Möglichkeit in einer Arbeitssprache des HRC (Arabisch, Englisch, Französisch, Russisch, Spanisch) abgefasst sein (Rules 28-30). Erfolgt die Beschwerde in einer anderen Sprache, wird vom Bf. regelmäßig eine Übersetzung der Beschwerdeschrift – nicht aber der Anlagen – in eine der fünf Arbeitssprachen des HRC erwartet.[70] Die Kosten für diese Übersetzung sind nicht erstattungsfähig. Eine Übersetzung durch Behörden oder Dienste der UN ist nicht vorgesehen.
605
Im Aufbau sollte die Beschwerde dem auf der Human Rights Website der Vereinten Nationen zugänglichen Muster folgen.[71]
606
Erfüllt die Beschwerde diese vorgenannten formellen und inhaltlichen Anforderungen nicht, so wird der Bf. vom Sekretariat des HRC zur Nachbesserung aufgefordert. Dies kann eine Verzögerung bei der Bearbeitung der Beschwerde zur Folge haben.
6. Frist für die Einlegung der Beschwerde
607
Das Fakultativprotokoll sieht keine Frist oder eine Bestimmung für die zeitliche Präklusion von Beschwerden vor. Allerdings kann das HRC die Beschwerde für unzulässig erklären, wenn zwischen Einlegung der Beschwerde und der Erschöpfung des nationalen Rechtsweges fünf Jahre bzw. dem Verfahrensende anderer internationaler Rechtsbehelfe drei Jahre verstrichen sind, sofern nicht besondere Umstände die eigentlich verspätete Anrufung des HRC rechtfertigen (Rule 96 lit. c).[72] Ein zu langes Abwarten kann demnach einen Missbrauch des Beschwerderechts darstellen und die Unzulässigkeit der Beschwerde zur Folge haben.
7. Rechtsschutzbedürfnis
608
Eine Beschwerde wird vom HRC nicht geprüft, wenn dieselbe Angelegenheit (the same authors, the same facts and the same substantive rights)[73] bereits und noch Gegenstand eines anderen internationalen Untersuchungs- oder Streitbeilegungsverfahrens ist (Art. 5 Abs. 2 lit. a FP, Rule 96 lit. e). Als solche unzulässigen Parallelverfahren gelten u.a. das Individualbeschwerdeverfahren vor dem EGMR (Art. 34 EMRK) und die Beschwerde zum UN-Anti-Folter-Ausschuss (CAT).
609
Nicht zu diesen alternativen Untersuchungsverfahren über dieselbe Sache gehören das Beschwerdeverfahren vor dem UN-Menschenrechtsrat (Human Rights Council)[74] und das Individualbeschwerdeverfahren vor dem Exekutive Board’s Committee on Conventions and Recommendations der UNESCO[75]. Diese Verfahren können daher parallel zum Verfahren vor dem HRC beschritten werden.
610
Hinweis
Wegen eines bei der Hinterlegung der Beitrittsurkunde erklärten Vorbehalts zu Art. 5 Abs. 2 lit. a FP sind Beschwerden gegen Deutschland auch dann unzulässig, wenn sie auf der Grundlage eines solchen internationalen Verfahrens schon geprüft worden sind.[76] Praktisch relevant wird dies vor allem für Individualbeschwerden, die bereits vom EGMR bzw. von der bis 1998 tätigen Europäischen Menschenrechtskommission (EKMR) in der Sache behandelt worden sind.[77]
611
Bieten der IPBPR bzw. das Verfahren vor dem HRC aber eine intensivere Kontrolle (broader/greater protections) als andere bereits durchgeführte Untersuchungs- und Kontrollverfahren oder wird ein solcher umfänglicher Schutz vom Bf. wenigstens glaubhaft dargelegt (material difference in the applicable provisions in the instant case)[78], lässt das HRC die Beschwerde regelmäßig zu.
612
Ferner gelten nach der Spruchpraxis des HRC Beschwerden, die von den oben genannten Kontrollgremien (allein) aus verfahrensrechtlichen Gründen (purely procedural reasons) zurückgewiesen worden sind, nicht als in der Sache geprüft (examination).[79] Dieselbe Angelegenheit kann anschließend noch einer materiell-rechtlichen Prüfung (real assessment of its substance) durch das HRC zugeführt werden.
613
Hingegen gilt die Entscheidung eines anderen Kontrollorgans, mit der eine Beschwerde in derselben Sache als unzulässig erklärt wird, schon dann als Prüfung in der Sache i.S.v. Art. 5 Abs. 2 lit. a FP (examination), wenn die materiell-rechtlichen Gesichtspunkte wenigstens implizit einer Überprüfung unterzogen worden sind (at least implicit consideration of the merits of a complaint).[80] Das gilt insbesondere bei der Unzulässigkeit einer Beschwerde wegen offensichtlicher Unbegründetheit (vgl. Art. 35 Abs. 3 Var. 2 EMRK).
614
Nicht dieselbe Sache (the same claim of the violation of a particular right concerning the same individual) liegt vor, wenn seit der letzten Entscheidung eines internationalen Gremiums neue Tatsachen eingetreten sind, die den Streitgegenstand verändern und dessen erneute materiellrechtliche Prüfung erforderlich machen.
615
Die Heranziehung unterschiedlicher Rechtsnormen für die Begründung der Beschwerde führt jedoch nicht zu einem neuen Streitgegenstand (sachliche Prüfungsidentität).
616
Ein Missbrauch des Beschwerderechts – z.B. durch ein wiederholtes Vorbringen derselben Angelegenheit oder durch ein erhebliches Hinauszögern der Beschwerde – führt meist zu deren Unzulässigkeit (Art. 3 FP, Rule 96 lit. c; vgl. Rn. 607).
8. Offensichtliche Unbegründetheit der Beschwerde
617
Obwohl das Fakultativprotokoll die offensichtliche Unbegründetheit der Beschwerde nicht als Grund für die Unzulässigkeit einer Beschwerde nennt (vgl. aber Art. 3 FP), weist das HRC häufig Beschwerden bzw. einzelne Rügen aus diesem Grund zurück, etwa weil das geltend gemachte Recht ganz offensichtlich nicht vom IPBPR geschützt wird (inadmissible ratione materiae). Ferner scheitern an diesem Punkt häufig Rügen hinsichtlich der Feststellung der Tatschuld bzw. zur Beweiswürdigung durch das nationale Strafgericht, die nur bei einer erkennbaren Rechtsverweigerung (denial of justice), Willkür (arbitrary) oder bei offensichtlichen Fehlern einen Verstoß gegen das faire Verfahren begründen.[81]
618
Der Verteidiger muss sowohl die erforderlichen Tatsachen zum Beschwerdegegenstand als auch die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Beschwerde so substantiiert wie möglich vortragen. Die bloße Behauptung (allegation) einer Rechtsverletzung genügt keinesfalls.[82]
9. Verbot der Überwachung der schriftlichen Korrespondenz von Straf- und Untersuchungsgefangenen mit dem HRC
a) Strafgefangene
619
Anders als für Schriftwechsel von Strafgefangenen mit dem EGMR (dazu Rn. 225 ff.) und dem Europäischen Anti-Folter-Ausschuss (CPT) fehlt es in § 29 Abs. 2 Satz 1, 2 StVollzG an einer entsprechenden Regelung für die Nichtüberwachung der schriftlichen Korrespondenz des Strafgefangenen mit dem HRC.
620
Die zwischenzeitlich in Umsetzung der Föderalismusreform erlassenen Strafvollzugsgesetze der Länder[83] sehen dagegen überwiegend ein explizites Überwachungsverbot für die schriftliche Korrespondenz des Strafgefangenen mit dem HRC vor (§ 24 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 JVollzGB III; § 42 Abs. 3 Satz 2 BbgJVollzG; § 30 Abs. 3 Nr. 4 HmbStVollzG; §§ 35 Abs. 2, 33 Abs. 4 HStVollzG i.V.m. § 119 Abs. 4 Satz 2 Nr. 15 StPO; § 34 Abs. 3 Satz 2 StVollzG M-V; § 34 Abs. 3 Satz 2 SLStVollzG; § 41 Abs. 3 Satz 2 LJVollzG; §§ 34, 33 Abs. 4 Satz 2 SächsStVollzG; § 42 Abs. 3 Satz 2 ThürJVollzG; § 34 Abs. 3 Satz 2 BrStVollzG; § 26 Abs. 4 Satz 1 Nr. 13 StVollzG NRW), drei Ländergesetzes „übernehmen“ bedauerlicherweise unkritisch die im StVollzG für das HRC formal bestehende Lücke (Art. 32 Abs. 2 Satz 1 und 2 BayStVollzG; § 30 Abs. 3 Satz 1 und 2 NJVollzG; § 41 Abs. 2 Satz 1 JVollzGB LSA). Obwohl es sich bei dem von der Überwachung ausgenommenen Schriftverkehr formal um eine abschließende Aufzählung der betreffenden Institutionen handeln soll, ist zumindest in den Bundesländern, deren Gesetzgeber das HRC planwidrig „übersehen“ hat, eine völkerrechtskonforme Analogie geboten.
b) Untersuchungsgefangene
621
Für die Untersuchungshaft regeln § 17 Abs. 3 Satz 1 Nr. 8 JVollzGB II; § 37 Abs. 3 Satz 2 UVollzG Bln; § 42 Abs. 3 Satz 2 BbgJVollzG; § 37 Abs. 3 Satz 2 BrUVollzG; § 25 Abs. 3 Nr. 4 HmbUVollzG; § 25 Abs. 4 Nr. 2 HUVollzG i.V.m. § 119 Abs. 4 Satz 2 Nr. 15 StPO; § 37 Abs. 3 Satz 2 UVollzG M-V; § 37 Abs. 3 Satz 2 LUVollzG; § 37 Abs. 3 Satz 2 SLUVollzG; § 37 Abs. 3 Satz 2 SächsUHaftVollzG; § 37 Abs. 3 Satz 2 UVollzG LSA; § 37 Abs. 3 Satz 2 UVollzG S-H; § 37 Abs. 3 Satz 2 ThürUVollzG ein explizites Überwachungsverbot für den Schriftwechsel mit dem HRC.
Übersehen worden ist das HRC dagegen in den Art. 19 Abs. 3 BayUVollzG i.V.m. Art. 32 Abs. 2 Satz 1 und 2 BayStVollzG; § 146 Abs. 1 NJVollzG; § 20 UVollzG NRW.
Teil 2 Kontrollausschüsse auf der Ebene der Vereinten Nationen › A. Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen – Human Rights Committee (HRC) › III. Behandlung eingehender Individualbeschwerden
III. Behandlung eingehender Individualbeschwerden
622
Entspricht die Beschwerde den oben genannten Formerfordernissen, so wird sie durch das Sekretariat (OHCHR) einem speziellen Berichterstatter des Ausschusses (Special Rapporteur on New Communications) zugeleitet, der über eine Registrierung entscheidet und die (registrierte) Beschwerde dem betroffenen Vertragsstaat übermittelt (Art. 4 FP, Rule 97 Abs. 1). Vor der Registrierung werden jedoch nicht nur die formalen Gesichtspunkte der Beschwerde geprüft. Zusätzlich erfolgt eine „Evidenzkontrolle“ hinsichtlich des Beschwerdegegenstandes.
623
Üblicherweise bildet der Ausschuss eine fünfköpfige Arbeitsgruppe (Working Group on Communications), die im Anschluss in einer Art Vorprüfung über die Zulässigkeit[84] der registrierten Beschwerde entscheidet (Rule 93 Abs. 2 u. 3).
624
Bevor eine Entscheidung über die Zulässigkeit der Beschwerde ergeht, können der Ausschuss, die von ihm gebildete Arbeitsgruppe oder ein Berichterstatter (Rule 95 Abs. 3) sowohl vom Bf. als auch vom betroffenen Vertragsstaat weitere Auskünfte oder Stellungnahmen zum Gegenstand der Beschwerde einholen und entsprechende Einlassungsfristen setzen (Rule 97). Im gesamten Verfahren vor dem HRC bzw. seinen Arbeitsgruppen gilt der Grundsatz der Waffengleichheit. Die Verfahrensbeteiligten erhalten jeweils Gelegenheit, auf die Einlassung der Gegenseite zu erwidern.
625
Üblicherweise wird der Vertragsstaat aufgefordert, innerhalb von sechs Monaten eine schriftliche Stellungnahme zur Zulässigkeit und Begründetheit der Beschwerde abzugeben und etwaige Maßnahmen zur Abhilfe mitzuteilen (Art. 4 Abs. 2 FP, Rule 97 Abs. 2 u. 3). Eingehende Schriftsätze erhält der Bf. als Kopie mit der Möglichkeit zur Stellungnahme.
626
Regelmäßig entscheidet der Ausschuss gemeinsam über die Zulässigkeit und Begründetheit der Beschwerde. Erhebt der betroffene Vertragsstaat jedoch binnen einer Frist von zwei Monaten (lediglich) Einwände gegen die Zulässigkeit der Beschwerde, so kann das HRC den Bf. auffordern, auf diese Punkte zu erwidern, um anschließend vorab über die Zulässigkeit der Beschwerde zu entscheiden (decision).
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Wird die Beschwerde vom HRC als zulässig beurteilt (andernfalls ist das Verfahren beendet), muss der betroffene Vertragsstaat innerhalb einer bestimmten Frist zum sachlichen Gegenstand der Beschwerde vortragen. Der Bf. erhält Gelegenheit zur Erwiderung (Rule 99 Abs. 2 u. 3).
628
Der Ausschuss kann eine für zulässig erklärte Beschwerde jederzeit aufgrund neuer von den Parteien vorgetragener Umstände als unzulässig zurückweisen (Rule 99 Abs. 4). Er ist außerdem jederzeit in der Lage, das Verfahren ohne schriftliche Entscheidung zu beenden, wenn der Bf. die Beschwerde zurücknimmt oder in anderer Art und Weise zu erkennen gegeben hat, dass er am Fortgang des Verfahrens kein Interesse mehr hat, oder wenn der Vertragsstaat der Beschwerde abhilft.
Teil 2 Kontrollausschüsse auf der Ebene der Vereinten Nationen › A. Menschenrechtsausschuss der Vereinten Nationen – Human Rights Committee (HRC) › IV. Erlass einstweiliger Maßnahmen (interim measures)
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