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2.1.2. Política pública en el enfoque cognitivo de Pierre Muller

Bajo el supuesto de que la realidad es más una construcción que una observación, la concepción de política pública que se trabajará en este documento parte de la necesaria construcción del problema a partir de marcos de interpretación subjetiva por parte de actores (grupos políticos).

Desde el análisis cognitivo, una política pública es

un intento por actuar sobre un campo de la sociedad, a veces para retrasar su evolución y, lo más frecuentemente, para transformarla o adaptarla. […] Esta acción sobre la sociedad pasa por la definición de objetivos que van a su turno a ser definidos a partir de una representación del problema, de sus consecuencias y de las soluciones posibles para resolverlo. […] Las políticas públicas son mucho más que unos procesos de decisión en los cuales participan unos actores. Constituyen el lugar donde una sociedad dada construye su relación con el mundo. Por consiguiente, las políticas públicas deben analizarse como unos procesos a través de los cuales van a elaborarse las representaciones que una sociedad se da para entender y actuar sobre lo real, tal como ella lo percibe. (Muller, 2010, pp. 112-113)

Así, más que un proceso de decisión eficiente, es un proceso de construcción de una representación de la sociedad.

La acción pública se organiza alrededor de marcos que constituyen el universo cognitivo de los actores y son relativamente estables en el tiempo, explicados como: paradigmas y cambios de paradigmas; coaliciones de apoyo que comparten y se comportan de manera ajustada a una serie de creencias (deep core o valoraciones profundas sobre la sociedad, policy core o valoraciones profundas con respecto a la política pública y sector particulares, y unas valoraciones secundarias acerca de aspectos técnicos o procedimentales dentro del sector) (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993; Sabatier & Weible, 2007); discursos (policy discourse) que incluyen y comunican ideas, valores y normas de política pública; narrativas (policy narratives) en el sentido de relatos que construyen historias causales de donde las restricciones e intereses en juego toman sentido y significado. (Muller, 2010, pp. 112-115)

Puede decirse que hay dos percepciones generalizadas sobre el sector de la seguridad ciudadana: por un lado, que el delito aumenta o que no ha disminuido y, por otro, que el sector debe ser intervenido por autoridades locales en vez de nacionales y mediante estrategias de cercanía y proximidad que reemplacen las estrategias militares. Así, la descripción que se ha realizado de manera deductiva implica una construcción social de objetivos (disminuir la criminalidad, delincuencia e inseguridad), una representación del problema (la violencia multidimensional, la delincuencia más allá de lo penal, por ejemplo) y una apuesta por posibles soluciones (policía comunitaria, integralidad, conciliación, por ejemplo).

En este sentido, se trata de la construcción de marcos de interpretación de la realidad, dentro de los cuales se elaboran las políticas públicas; en efecto, no se trata solo de describir la posición de la sociedad, del sector de la seguridad o del problema (conocido comúnmente como las amenazas a la seguridad ciudadana), sino que incluye también una construcción referencial o social de la posición del problema, la cual existe en conjuntos relativamente coherentes entre sí, si bien no ausentes de conflicto, sobre los que se determina la acción o respuesta administrativa de la que se ha hablado8.

Así las cosas, en la construcción de los referenciales se puede encontrar el conflicto entre grupos políticos competitivos:

Elaborar una política pública consiste en construir una representación, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir. Es en referencia a esta imagen cognitiva que los actores van a organizar su percepción del problema, confrontar sus soluciones y definir sus propuestas de acción: este conjunto de imágenes es el referencial de la política pública. […] El referencial corresponde esencialmente a una visión que se tiene del puesto y del papel del sector considerado en la sociedad, [...] en una época dada. […] En cada caso, el referencial de una política pública está constituido por un conjunto de normas prescriptivas que dan su sentido a un programa político, al definir criterios de selección y modos de designación de los objetivos, […] su función será entender lo real, limitando su complejidad y [permitiendo] actuar sobre lo real: la elaboración del referencial de una política pública corresponde a un doble mecanismo: una operación de decodificación de lo real para disminuir el carácter opaco del mundo y una operación de recodificación de lo real para definir un programa de acción política. (Muller, 2010, pp. 115-118)

Según Muller (2010), los siguientes son los elementos que articulan el referencial: a) Valores: representaciones más fundamentales sobre lo que es el bien y lo que es mal. b) Normas: unos principios de acción más que unos valores y establecen las diferencias entre lo real percibido y lo real deseado. c) Algoritmos: relaciones causales que expresan una teoría de la acción con la estructura formal si-entonces; d) Imágenes: vectores implícitos de valores, normas y algoritmos. Son atajos cognitivos que le dan significación inmediata a lo que se hace (Muller, 2010, pp. 117-118) (subrayado mío).

En su interior, el referencial puede descomponerse en tres niveles: el referencial global, el referencial sectorial y la relación global sectorial, entendida como operadores de transacción. “El referencial global es una representación general alrededor de la cual van a ordenarse y jerarquizarse las diferentes representaciones sectoriales […]: delimita el campo intelectual en el seno del cual van a organizarse los conflictos sociales; [asimismo] en una época dada, algunas normas van a prevalecer sobre otras” (Muller, 2010, pp. 118-119).

El referencial sectorial es una representación del sector, de la disciplina o de la profesión. […] En el seno de una sociedad siempre coexisten varias concepciones de la naturaleza y la extensión de los límites sectoriales, siendo una de estas generalmente la dominante, a menudo porque es ella la que está en conformidad con la jerarquía global de las normas existentes en el referencial global. Entonces, esta representación es la que se impone como imagen de referencia para la política pública correspondiente, en la medida en que ella genera elementos de articulación entre lo global y lo sectorial. (Muller, 2010, p. 122)

Estos marcos de interpretación varían, y para efectos de este trabajo se ajustan a partir de los tipos de régimen ideales opuestos autoritario (Linz, 1971) y pluralista (Dahl, 1956), así como por la transición que puede darse entre ambos: autoritarismo, en donde un grupo se impone sobre otros por medio de la aplicación de uno o varios tipos de poder (social, económico, político o militar), con la consecuencia inmediata de la monopolización del proceso de decisión pública y la determinación de todos los ámbitos de respuesta por parte de un solo actor político. Por el contrario, el pluralismo asume una relación distributiva del poder, en la que no se encuentra imposición sino cooperación, con la consecuencia de permitir la negociación, el debate y la participación en el proceso de decisión pública y la posibilidad de que entren diversas estrategias referentes a los ámbitos de respuesta9. Es importante tener claro que la distinción entre autoritarismo y pluralismo que se va a privilegiar en el desarrollo de este documento se centra en la posibilidad o imposibilidad de participación que tienen actores múltiples en la toma de decisiones, lo que incluye la administración, gestión e intervención de un sector o de una demanda social, así como en la formulación de una política pública.

En lo que refiere al sector de la seguridad ciudadana, el objetivo del autoritarismo es proteger (el orden público, la ley, la ciudadanía), mientras que el objetivo del pluralismo es empoderar, a través del ejercicio de descentralización del proceso de decisión.

En este sentido, se afirma que existe una serie de estrategias encaminadas a aumentar la intensidad de la fuerza, cosa que corresponde a una forma de concebir la realidad de manera autoritaria, mientras que existen otras estrategias orientadas a disminuir la intensidad de la fuerza, en coherencia con una forma de concebir la realidad de manera plural. Las estrategias relativas a la aplicación de la fuerza legítima del Estado no necesariamente excluyen estrategias relativas a otras categorías (pedagógicas, lúdicas, académicas, de rehabilitación, de restitución), sino que estas no son privilegiadas dentro del discurso de los grupos políticos que las enuncian, dentro de la financiación que reciben y al momento de su implementación. Adicionalmente, es posible concebir el cambio entre referenciales, es decir, la transición entre una manera de concebir la sociedad a otra, lo que implicaría cambios en la forma como se interviene una situación problemática de un sector. Sobre este marco se va a elaborar la categoría binaria “valor”, por medio de la cual se realizará una parte de la comparación de las formulaciones de política pública.

Al respecto de las estrategias de intervención, es fundamental adicionar la relación global sectorial (RSG), o los operadores de transacción, que “corresponden a los algoritmos definidos anteriormente y corresponden al acto fundador de una política pública” (Muller, 2010, p. 123), como elementos centrales de análisis.

Se puede elaborar, entonces, el concepto de política pública a partir de los algoritmos, puesto que se refieren a acciones directas sobre tensiones sociales que implican intervenciones por medio de política pública en el siguiente sentido:

Los problemas que son el objeto de las políticas públicas resultan de un desajuste entre los diferentes subsistemas o sectores que constituyen la sociedad. Estas tensiones resultan de la creciente fragmentación entre diferentes subsistemas sociales cuyo ajuste siempre es problemático porque cada uno de estos subsistemas tiende a constituirse en un universo de significación y de acción autónomo, dominado por unos actores quienes defienden unos intereses particulares, ligados a una representación específica de su lugar en la sociedad. […] La percepción de los problemas que resultan de estos desajustes se hace esencialmente a través de una visión global del lugar y del papel de estos diferentes subsistemas o sectores en la sociedad. Es la adecuación, más o menos grande, de las lógicas sectoriales a este marco cognitivo y normativo global la que va a expresar la magnitud de los desajustes sectoriales. […] El objetivo de las políticas públicas es actuar sobre estas tensiones, intentando adaptar las características de los subsistemas concernidos para que correspondan a lo que aquellas “deben” ser desde el punto de vista de la visión global. En esta perspectiva, lo que se ha llamado “la relación global sectorial (RSG)” constituye la herramienta esencial para analizar el cambio y el papel de la acción pública en la regulación del cambio social. (Muller, 2010, p. 132) (cursivas mías)

Así, una política pública puede definirse como la forma de intervención más adecuada para un actor público, según sus preferencias, prioridades y estrategias que, ajustadas a una serie de limitaciones institucionales, articula y armoniza situaciones originadas en, o propias de, ciertos sectores más o menos diferenciables (seguridad, en este caso), con respecto a una visión general construida social e históricamente de lo que la sociedad debería ser. A continuación, se emplean los conceptos desarrollados para reconstruir el sector de la seguridad ciudadana.

2.2. Definición de la seguridad ciudadana

Las categorías centrales del enfoque cognitivo de Muller son referencial global, referencial sectorial y relación global sectorial. A continuación, de manera esquemática, se hará una presentación de los referenciales globales que orientan la construcción de las políticas públicas de seguridad ciudadana en el periodo elegido para las ciudades descritas. Posteriormente, se plantearán las características que determinan los alcances de este trabajo en términos de lo que se considerará como seguridad ciudadana.

2.2.1. Referenciales globales de seguridad ciudadana

La concepción de seguridad tradicional que primaba en el mundo en el periodo de la segunda posguerra atendía de manera privilegiada los intereses del Estado o el Gobierno, en el contexto de un conflicto ideológico entre modelos de sistemas productivos competitivos (capitalismo-socialismo), de la lucha contra una amenaza transnacional (terrorismo o narcotráfico, por ejemplo) o de la desestabilización del Estado provocada por actores insurgentes provenientes de su interior (Buitrago, 2003). Ello colocaba los intereses de los ciudadanos en un segundo plano, mientras se contemplaban estrategias centradas en respuestas autoritarias, militares y represivas, que en algunos casos daban pie al desconocimiento de los derechos humanos fundamentales de la población (Rico y Chinchilla, 2002).

Esta concepción tradicional no necesariamente ha sido dejada de lado, en tanto que intereses económicos estratégicos persisten (recursos naturales, fronteras), amenazas abstractas siguen siendo vigentes (terrorismo reemplaza al comunismo en su rol de situación general desestabilizadora) y actores fuertemente armados siguen existiendo como una amenaza al monopolio de la fuerza violenta del Estado (y su configuración de poder social, si se ve el caso de actores armados en zonas rurales de Colombia).

El concepto tradicional de seguridad es el que lo asociaba con la represión del delito y el mantenimiento del orden, se trataba, pues, de un concepto de seguridad situada en el entorno del control de la criminalidad y eminentemente reactiva. (Jubert, 2016, p. 6)

El Referencial Global de Seguridad Nacional parte, entonces, de dos concepciones particulares: la garantía de la paz asociada a la conservación del orden público y la obediencia asociada a la protección de la ley como acuerdo básico de comportamiento.

Figura 8. Componentes de la seguridad nacional.

Fuente: elaboración propia.

Dicha concepción ponía en el centro de la problemática de la seguridad responder ante una serie de agentes desestabilizadores, es decir, actores, desde delincuencia común hasta fuerzas insurgentes, que alteran el orden público, descrito como un estado general de convivencia y paz (ausencia de violencia). En este sentido, la respuesta administrativa debe centrarse en prevenir, responder y reparar el accionar desestabilizador, para lo cual dispone de un cuerpo policial que lo enfrenta, un sistema judicial que establece una pena correspondiente y un sistema carcelario que realiza la labor de aislamiento/rehabilitación. En otras palabras, se trata de la seguridad como el mantenimiento del orden, la autoridad, la norma, en un sistema que equiparaba la delincuencia con la desobediencia a la ley (y tenía a los ciudadanos obedientes de la ley como el principio de la seguridad).

De manera general, este enfoque implica que la Policía debe hacer respetar la ley y mantener el orden público sin detenerse a pensar en las fuentes de la delincuencia, la violencia o la intolerancia, sino concentrándose en dar respuesta inmediata a cualquier desorden. El gobierno y demás instancias gubernamentales deben hacer su parte para proteger este orden público como máxima de la sociedad civilizada occidental.

Dentro de esta concepción, la seguridad nacional y la seguridad del Estado, que de todas formas se encuentran dentro de la Doctrina de Seguridad Nacional de la Escuela de las Américas y son implementadas por el comando sur del Ejército de los Estados Unidos, tienen como base la protección del derecho fundamental a la propiedad. Por ejemplo, si grupos insurgentes rebeldes propendían por la disolución de la propiedad privada, era deber del Estado proteger el derecho de la ciudadanía y, por supuesto, la conservación del orden público como statu quo. En este sentido, la amenaza yace en la capacidad desestabilizadora del comunismo o de otras ideologías que contravinieran la autoridad tradicional, por ejemplo, el nazismo, el populismo, el socialismo, entre otros.

Por su parte, la seguridad del Estado hace referencia más a la conservación de la Nación como unidad territorial, por lo que la amenaza yace en la capacidad desestabilizadora de la guerra, en tanto confrontación militar entre dos ejércitos por el control territorial, político y económico de otras sociedades.

Como concepto opuesto, la Oficina Coordinadora de Asuntos Humanitarios de la ONU propone la seguridad humana en la Resolución 60 de 2005:

El derecho de las personas a vivir en libertad y con dignidad, libres de la pobreza y la desesperación. […] todas las personas, en particular las que son vulnerables, tienen derecho a vivir libres del temor y la miseria, a disponer de iguales oportunidades para disfrutar de todos sus derechos y a desarrollar plenamente su potencial humano. (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2005)

Nacido del informe sobre el desarrollo realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1994, este concepto se sustenta en el desarrollo humano como indicador integral de la calidad de vida de las personas, el bienestar de una sociedad y el progreso de una nación. Por ello, la seguridad humana

se trataba de un nuevo paradigma, que implicaba transitar desde la seguridad tradicional (centrada en el Estado) a la seguridad en la vida cotidiana, a la protección prioritaria de las personas frente a la amenaza de la enfermedad, el hambre, el desempleo, el delito, el conflicto social, la represión política y los riesgos del medio ambiente. (IIDH, 2012, p. 12)

Allí se puede resaltar que se trata de la protección a las personas frente a amenazas crónicas y a alteraciones súbitas de la vida cotidiana. Este enfoque subraya la necesidad de proteger la vida humana, las libertades fundamentales y su capacidad de realización, construyendo un contexto social propicio que lo permita.

Las anteriores definiciones ponen el énfasis en el respeto por la vida y la dignidad, que incluye la seguridad económica, alimentaria, sanitaria, medioambiental, personal, comunitaria y política, con el objetivo de promover el desarrollo de todas las capacidades sociales y económicas de las personas, en particular en aquellos sectores de la población caracterizados por su vulnerabilidad socioeconómica.

Figura 9. Componentes de la seguridad humana.

Fuente: elaboración propia.

Finalmente, el enfoque de la seguridad ciudadana que se va a emplear en este trabajo se encuentra en un intermedio entre estas últimas dos concepciones de seguridad (Bello, 2013): entre la supresión de las amenazas que perjudican, inquietan y preocupan a los ciudadanos y la construcción de un nuevo modelo de desarrollo humano en donde las capacidades de las personas puedan desplegarse sin que sus derechos sean violentados. Los roles de los actores que intervienen en el sector de la seguridad cambian: la ciudadanía es convocada a participar, la Policía, las cortes y las cárceles tienden a ser reformadas y la administración, local y nacional, se empieza a centrar más en los ciudadanos que en las amenazas tradicionales que se han mencionado.

En este sentido, por ejemplo, el Libro blanco de la seguridad de Bogotá señala que:

la seguridad ciudadana es el bien público que sustenta la protección de la integridad física y moral de las personas. […] [Es] prerrequisito de la justicia, la dignidad, el bienestar, la calidad de vida, la solidaridad, los derechos, las libertades y el desarrollo de las actividades sociales, económicas y políticas. (Velásquez, 2008, p. 21)

El Referencial Global de la Seguridad Ciudadana se sostiene en tres concepciones particulares que pueden ser intermedias a los referenciales globales de seguridad nacional y seguridad humana: protección de derechos y libertades fundamentales, como base fundamental del Estado de derecho, el empoderamiento ciudadano o la corresponsabilidad en la garantía de la seguridad, y la lucha contra amenazas y alteraciones. No se plantea la construcción de un enemigo interno o externo, pero tampoco se desestima completamente la presencia de organizaciones dispuestas a usar la violencia como forma de poder.

Figura 10. Elementos de la seguridad ciudadana.

Fuente: elaboración propia.

En su acepción más común, la seguridad ciudadana es entendida como “el estado de cosas en donde el individuo, sujeto activo, con derechos y obligaciones, se encuentra libre de peligros y riesgos” (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2011). La nueva acepción de seguridad ciudadana tiene como propósito un cambio en las formas de responder ante amenazas que han sido dejadas en un segundo plano y que persisten como perjuicios para individuos y comunidades (Rivas, 2005).

La seguridad ciudadana se va a entender como la seguridad orientada a empoderar a la ciudadanía en el enfrentamiento ante las diversas amenazas que impiden u obstaculizan su desarrollo humano. Se trata de empoderar en el sentido de otorgar la atribución, la capacidad de decisión y de incidencia a la ciudadanía, así como de establecer escenarios de participación que permitan poner a la ciudadanía en el centro de la discusión y en la agenda pública como actor fundamental en la formulación de la política pública.

En este sentido, tanto el lugar de la amenaza como el rol de los actores es diferente: la amenaza ya no es quien atente contra el orden público, sino quien atente directa o indirectamente contra los derechos y libertades fundamentales de las personas; asimismo, quien detenta la iniciativa no es el Gobierno sino los ciudadanos (caso en el que la perspectiva varía diametralmente con respecto a la concepción de seguridad humana, en tanto esta es todavía un modelo de seguridad para el Estado), como actores que construyen un entorno propicio para el desarrollo de sus proyectos de vida, siendo proactivos y partícipes de los espacios de la política pública.