Читать книгу: «Comparación de las fórmulaciones de la política pública de seguridad ciudadana en Bogotá, Medellín y Cali entre 1995 y 2012 desde el enfoque cognitivo», страница 2
Capítulo 1. Formulación del problema
El estudio de la seguridad ciudadana desde el análisis de la política pública es relativamente reciente, mucho más considerando aquellos que trabajan desde una perspectiva comparada en el tiempo o en el espacio. En este primer capítulo se busca, por un lado, hacer una caracterización de la política pública de seguridad ciudadana a partir de la revisión de estudios relevantes al respecto de su contenido, su forma o sus enfoques, y, por otro lado, identificar algunos conceptos unificadores que permiten pensar en la existencia de la seguridad ciudadana como sector.
1.1. Antecedentes
En un estudio de la seguridad en Soacha (Cundinamarca) y Bucaramanga (Santander), Camacho, Wills y Acevedo (2002) afirman que los principales problemas y oportunidades de las políticas públicas en seguridad ciudadana radican en: 1) la falta de decisión, claridad y voluntad política de los gobiernos; 2) la escasa estabilidad de los agentes que ejecutan de facto la política; 3) la dispar cantidad de energía y recursos que se han destinado a hacer frente a la seguridad, mientras se ignora o se deja en un segundo plano la dimensión de la convivencia; y 4) el apoyo mayoritario a los entes territoriales. Este último punto implica una oportunidad para el fortalecimiento de las atribuciones del gobierno local como esfera administrativa que mayor potencial tiene para mejorar la situación de seguridad en las ciudades.
Por otra parte, Angarita (2011, p. 276) afirma que en Medellín las políticas públicas de seguridad ciudadana se han enfocado en la superación de lo que se ha denominado factores estructurales de la inseguridad, mientras que se han dejado de lado los elementos culturales y de prevención socioeconómica, provocando un aumento antes que una disminución de la inseguridad. Por ejemplo, el incremento de la inseguridad en el periodo 2007-2008 responde, entre otras razones, al rearme de organizaciones armadas ilegales y a la reconfiguración de las jerarquías internas de las bandas delincuenciales existentes (Angarita, 2011, p. 277). A ello se suma la falta de comunicación entre los niveles nacional y local de gobierno, la corrupción y la ineficiencia de la inteligencia policial para prevenir y resolver situaciones violentas. Precisamente, la principal advertencia que hace el autor es que la política pública se ha enfocado en controlar las consecuencias de los delitos y no sus causas, lo que explica su bajo impacto positivo sobre la situación de inseguridad en la capital antioqueña.
No obstante lo anterior, Jorge Giraldo (s. f.) señala que desde el 2000 existe un cambio importante con la inclusión de nuevos conceptos dentro de la política pública de seguridad ciudadana: 1) la aceptación de responsabilidad por parte del gobierno local frente a las situaciones de inseguridad, en coherencia con la responsabilidad del Gobierno nacional, y 2) la necesidad de construir un nuevo ciudadano y ciudadana en una revolución cultural, con el objetivo de empoderar a la ciudadanía en el problema de la seguridad. Anteriormente, el gobierno local tenía un enfoque pragmático que respondía a las coyunturas más urgentes, tendencia que se ve reforzada desde la alcaldía de Fajardo (2004-2007) y Salazar (2008-2011), en las cuales el Gobierno local asume responsabilidad directa en el proceso de desmovilización y reinserción de las organizaciones armadas ilegales.
En este sentido, el aprendizaje juega un papel fundamental en dos sentidos (Giraldo, s. f., pp. 23-24): en primer lugar, el conocimiento de la situación de inseguridad, la cual no había sido comprendida en toda su dimensión dada la ausencia de mecanismos e instrumentos de investigación criminológica, situación que ha sido corregida con el Sistema Integrado de Seguridad Ciudadana –que seguía los aprendizajes de Bogotá, con el Sistema Unificado de Información en Violencia y Delincuencia (SUIVD), y de Cali, con el Observatorio del Delito, ambos desde inicios de la década de 1990– y las encuestas de percepción ciudadana (realizadas por Medellín Cómo Vamos desde el Concejo Municipal; por la Cámara de Comercio de Bogotá desde 2006 y por el DANE desde el 2012); y, en segundo lugar, las lecciones aprendidas a nivel nacional en los últimos veinte años, sobre todo por las experiencias de Bogotá durante las administraciones de Mockus (1995-1997; 2001-2003) y Peñalosa (1998-2000) en lo referente a reorganización de la administración pública, hasta formas concretas de intervención de la seguridad ciudadana, las cuales dotaron de ideas, creatividad y ánimo para formular estrategias centradas en la cultura, el urbanismo y la pedagogía.
Con respecto al Distrito Capital, desde un enfoque de análisis de gobernanza, Calderón (2011, p. 62) afirma que “en la política de seguridad ciudadana en Bogotá, el modelo de gobernanza efectivamente involucró una serie de actores con ciertas formas de relación basadas en la cooperación y la coordinación, unos espacios donde se discutió y deliberó públicamente la política y unas reglas de juego e instituciones reflejadas en una normatividad que fue consolidando una mirada integral de la seguridad”. El autor indica que entre 1995 y el 2007 se consolidó en Bogotá una nueva forma de comprender la seguridad, en la cual una política de seguridad se debía enfocar menos en el aumento del pie de fuerza y más en la autorregulación, menos en las acciones autoritarias y más en la construcción de espacios que generen confianza, menos sectorialidad y más transversalidad (Calderón, 2011, p. 63), por lo menos cuantitativamente desde los planes de desarrollo.
Jhon Eduardo Anzola (2011), por su parte, plantea que existe una ruptura importante entre los gobiernos 1995-2003 y 2004-2011, particularmente al respecto del cambio de una mirada que se enfocaba en la cultura, la ley y la moral (cultura ciudadana) hacia una mirada que privilegiaba la política social, los factores objetivos y el desarrollo socioeconómico (seguridad humana).
Estas investigaciones son aproximaciones al origen de la demanda de seguridad ciudadana o, desde otros enfoques, al problema de la seguridad ciudadana. Por un lado, se ha identificado una situación objetiva, poco susceptible de controversia, como es la situación de delincuencia: presencia de actores cuya actividad económica, política o social involucra la comisión de delitos, en un espacio que propicia su aparición, conservación y dominio sobre otros actores. Por otro lado, existen múltiples explicaciones sobre la capacidad que tiene esta situación de persistir en el tiempo: factores objetivos (pobreza, marginalidad) y factores subjetivos (cultura ciudadana autoritaria, políticas incorrectas en alguna medida, conocimiento/información sobre la problemática).
Si se trata de caracterizar la política pública de seguridad ciudadana, los estudios mencionados parten de una suposición compartida: el problema de la inseguridad es real, y no está siendo resuelto por los Gobiernos locales. Desde esta perspectiva, el problema es en dónde (o a partir de qué actores) surge la dificultad del gobierno para llevar a cabo su mandato constitucional y deber legal de proteger los derechos humanos en sus respectivas poblaciones. Lo anterior también tiene un fin práctico: incidir en las políticas públicas futuras, en el sentido de hacer un diagnóstico de la situación problemática actual, observar obstáculos a la política pública y sugerir recomendaciones para la mejora basadas en lecciones aprendidas, experiencias exitosas o cambios de paradigma.
También tienen algo en común: cada estudio referencia diferentes elementos como base de su explicación para la ineficiencia de la administración pública al respecto del sector de la seguridad ciudadana. Para unos es corrupción, cooptación de las entidades públicas; para otros es corto alcance de las medidas, incapacidad para tomar decisiones correctas, y para otros es la dificultad de aprender, de construir sobre lo construido. Ello muestra que la seguridad ciudadana es un tema controversial, pues las políticas públicas planteadas para este sector fallan en identificar, delimitar y definir con claridad su problema real –generalmente asociado con los delincuentes o la pobreza–, por lo que la formulación de política no puede menos que ser difusa.
Este trabajo muestra que existen múltiples aproximaciones conceptuales y lineamientos de implementación en un mismo programa de gobierno; es decir, formas diferentes de concebir la seguridad ciudadana que no son excluyentes entre sí en la práctica al momento de la formulación de la política pública.
1.2. Conceptos y temas prioritarios
El problema de la política pública de seguridad ciudadana tiene variadas y diferentes características, ante las cuales el Gobierno ha respondido en el tiempo y en el espacio. Sin embargo, distintos investigadores han desarrollado algunos conceptos unificadores sobre los que se encuentra algún nivel de consenso al respecto de lo que la seguridad ciudadana debería ser (Rivas, 2005 y Torres, 2011).
1.2.1. Apropiación e institucionalización
Este proceso se entiende como el esfuerzo de Gobiernos locales por establecer oficinas, direcciones o entidades enteras encargadas exclusivamente de la gestión de la seguridad, lo que incluye la formulación de programas y proyectos, el relacionamiento con la Policía metropolitana (seccional de la Policía Nacional encargada de la jurisdicción de áreas metropolitanas: Bogotá, Valle de Aburrá y Regional Cali) y el afrontamiento de las situaciones de contingencia.
En este sentido, se describe como un proceso de apropiación por parte de los Gobiernos locales de la problemática de la seguridad ciudadana que requiere estrategias permanentes en el tiempo, o que se institucionalicen espacios especializados en el tema de la seguridad ciudadana con la asignación de atribuciones particulares definidas.
Por ejemplo, a comienzos de la década de 1990, en Cali se crea el programa Desarrollo, Seguridad y Paz (Desepaz), en Medellín se abre la Oficina de Paz y Convivencia y en Bogotá se instaura la Consejería para la Seguridad Ciudadana y la Convivencia. Asimismo, se implementan procesos de reforma al interior de los Gobiernos locales: en Cali la Secretaría de Gobierno, Seguridad y Convivencia; en Medellín la Secretaría de Seguridad, y en Bogotá el Centro de Estudios y Análisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana, parte de la Oficina de Asuntos de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
Estos procesos, en los que se profundizará en el presente documento, evidencian la apropiación del tema de la seguridad ciudadana, en donde los gobiernos locales han asumido el liderazgo y la iniciativa en dicha problemática.
1.2.2. Implementación de sistemas de información
La construcción de estrategias dirigidas a la implementación de sistemas de información para prevenir y mitigar la inseguridad se enfoca en la elaboración de indicadores como tasa de homicidios, agregado de eventos delictivos, victimización, confianza en las instituciones, índice de temor ante el delito, por mencionar algunos. Para ello, en Bogotá se creó el SUIVD en 1995, en Cali, el Observatorio del Delito en 1992 y en Medellín, el Observatorio del Delito en 2009. Estos escenarios son de vital importancia debido a que el Gobierno local sustenta sus decisiones cada vez más en descripciones de la inseguridad derivadas de estos indicadores, lo que permitiría una mayor responsabilidad y eficiencia a la hora de establecer e implementar programas de intervención en el sector de la seguridad ciudadana.
Todavía hay deficiencias importantes en lo que se refiere a la evaluación de los programas, en la medida en que no se han hecho más allá de evaluaciones de resultados, las cuales no dan información adecuada del efecto marginal de los programas sobre las tendencias estructurales de las ciudades, ni dan cuenta del nivel de satisfacción de los ciudadanos que son sus sujetos de intervención. Esto no implica que el esfuerzo por estudiar, analizar y comprender los escenarios del delito y la violencia, y su impacto sobre la inseguridad ciudadana, sea en vano ni sea un progreso significativo, pues sin duda alguna lo es. Por lo demás, es una respuesta que ha dependido por entero de los gobiernos locales, dado que el Gobierno nacional no ha hecho esfuerzos por implementar estos escenarios de investigación, por lo menos durante el periodo estudiado. Puede afirmarse que la implementación de estos servicios corresponde a una perspectiva particular de la seguridad ciudadana, que no la percibe como estática sino como dinámica, susceptible de ser estudiada estadística y científicamente, más que como una aproximación enteramente administrativista.
1.2.3. Enfoques alternativos de tratamiento de la violencia
Dado que las formas tradicionales de respuesta represiva son monopolizadas por el Gobierno nacional, los Gobiernos locales han podido integrar nuevas concepciones de seguridad asociadas a tratamientos integrales-inclusivos de la violencia. Es el caso de Medellín, en donde se han llevado a cabo programas constantes de rehabilitación y reintegración de población victimaria, incluyendo desmovilizados de grupos alzados en armas, prevención de reclutamiento de menores y proyectos de desarrollo económico, los cuales intentan disminuir la propensión de las personas a cometer actos delictivos, mediante la vinculación de población vulnerable en proyectos constructivos de interés social. Por su parte, desde la Alcaldía de Antanas Mockus (1994-1996), Bogotá comienza a implementar programas sustentados bajo el enfoque de la “Cultura Ciudadana”, que intenta modificar los hábitos y las costumbres de la ciudadanía para disminuir la probabilidad de cometer y ser víctima de eventos delincuenciales. Entretanto, en Cali se ha evidenciado una aproximación epidemiológica al problema de la seguridad, encabezado por el Observatorio del Delito adscrito a la Alcaldía Municipal, por medio del cual se intentan disminuir los factores de riesgo que incentivan la comisión de delitos.
Estos enfoques son importantes en la medida en que llaman la atención sobre la multiplicidad de factores que implica la violencia dentro de la inseguridad, por lo que conlleva un tratamiento abierto, liderado por autoridades civiles (en oposición a la Policía Nacional) y permite una concepción diferente a la criminal para hacer frente a este fenómeno. El problema, de todas formas, es la escasa evaluación de rigor sobre el tema (abundan las reflexiones teóricas y políticas, no obstante), por lo que no se puede decir mucho acerca de su efectividad en el tiempo. Aun así, es un elemento a tener en cuenta dentro del análisis de la política pública.
1.2.4. Enfoques para el tratamiento de la delincuencia
En este aspecto se encuentran dos elementos: a) la mejora técnica de la Policía y b) la mejora operacional de la Policía. En el primer elemento se recoge la necesidad de optimizar la capacidad de respuesta del cuerpo policial por medio de la adquisición de mejor equipamiento (desde radios de comunicación hasta armas) y la construcción de mejor infraestructura (Comando de Atención Inmediata (CAI) en material antiexplosivos, Comandos de Policía con más protección). Si bien son elementos importantes, hay que destacar que los Gobiernos locales han destinado grandes recursos, como se detallará más adelante, a mejorar la capacidad de respuesta de la Policía, en un intento por desincentivar la comisión de delitos (por medio del aumento en la probabilidad de captura), lo que constituye un conjunto de estrategias que están más cercanas a la concepción autoritaria de la seguridad, que se enfoca en reaccionar ante eventos delictivos reales como prioridad de la respuesta administrativa local.
El segundo elemento recoge el acercamiento comunitario de la Policía, su consecuente reforma operacional y su énfasis en el ciudadano, lo convivencial y preventivo; adicionalmente, el Gobierno local ha empezado a intervenir activamente el espacio público como factor adicional de riesgo y como facilitador de las conductas delictivas. Al respecto, debe considerarse que es una modificación de la forma de operación de la Policía, reciente en el contexto colombiano y cuyo principal objetivo es mejorar la confianza en la institución, como ya se ha mencionado. Así, se pueden ubicar los siguientes factores constitutivos de esta aproximación (Rico y Chinchilla, 2002, pp. 172-173): a) inscribir las acciones policiales en el marco general de las políticas nacionales y locales de seguridad ciudadana y desarrollo social, b) diferenciar las acciones encaminadas a la lucha contra la criminalidad organizada de las que puedan emprenderse con respecto a la mediana y pequeña delincuencia y c) orientar la acción policial a las especificidades locales y a las necesidades de las víctimas.
1.2.5. Nuevos valores y enfoques
En particular, los programas que intervienen el sector de la seguridad ciudadana han priorizado cualidades y valores relativamente innovadores (Centro de Estudios y Análisis sobre Convivencia y Seguridad Ciudadana, 2005), que algunos autores relacionan con el modelo neoliberal de reestructuración del Estado (Beltrame, 2011). Estos elementos, de todas formas, distancian a la seguridad ciudadana de los enfoques tradicionales de seguridad y suponen un cambio en la perspectiva visible en la política pública, especialmente en áreas como:
•Integralidad: énfasis en acción preventiva-reactiva-represiva, por medio de estrategias que involucran desarrollo económico, concertación de actores, enfoques multidisciplinarios de análisis y planteamiento de respuestas a los factores objetivos de inseguridad ciudadana, sobre todo para prevenir la ocurrencia de eventos delictivos (Calderón, 2011, pp. 19-21).
•Participación de la ciudadanía: en particular, en mesas locales de participación, donde los ciudadanos tienen la oportunidad de expresar sus preocupaciones y participar en la formulación de planes de acción en conjunto con la administración municipal, local y la Policía.
•Mecanismos alternativos de resolución de conflictos: bajo la consigna de que conciliar es mejor que reprimir, se disponen nuevos espacios que sirven de mediación de conflictos a fin de evitar que estos se desvíen en la utilización de la violencia; son paralelos a la administración tradicional de justicia, pero su objetivo no es reemplazarla, sino prevenir que los casos que se puedan resolver en instancias conciliatorias lleguen a la justicia ordinaria, en donde el tiempo de resolución aumente, generando problemas tanto para el Estado (represamiento) como para los ciudadanos (percepción de impunidad).
•Enfoque de género y de derechos humanos (Osses, 2010): aunque no siempre se encuentra en la formulación, la nueva concepción de seguridad ciudadana permite a los tomadores de decisiones incorporar en la política pública un enfoque de género, estableciendo acciones diferenciales para las mujeres (lo que lleva a considerar algunos eventos delictivos –por ejemplo, la violencia intrafamiliar, como violaciones a los derechos humanos de las mujeres– más que como problemas de convivencia doméstica). En igual sentido se ha propuesto el enfoque de derechos, que permite enfocar acciones hacia comunidades vulnerables o vulneradas, cambiando la priorización y estableciendo acciones protectoras sobre poblaciones que bajo otros modelos no recibían atención adecuada.
•Enfoque local y sublocal (Rico y Chinchilla, 2002): las localidades, las comunas, los distritos, los barrios y, actualmente, los cuadrantes adquieren voz y entran a actuar sobre su situación propia de seguridad, brindando información, colaboración y cooperación a la Policía que administra dicho espacio local y al Gobierno municipal, que pueden establecer directrices y acciones más eficientes.
•Enfoque de cercanía (Acero, 2002): en el mismo sentido que el componente anterior, bajo la concepción de seguridad ciudadana es posible reorientar la acción administrativa tradicional hacia los problemas de la ciudadanía, lo que implica un trabajo en campo directo, por parte de las autoridades, para conocer las situaciones concretas y particulares de cada zona de intervención, lo que facilitaría el ejercicio de prevención de las violencias, mejoraría la confianza en la institución al presentarla más cercana y abierta, y además mejoraría los tiempos de respuesta ante eventos delincuenciales. Baratta (citado en Beltrame, 2011) expone dos orientaciones que puede adquirir la respuesta administrativa bajo este enfoque: a) la estrategia situacional, “basada en intervenciones específicas que se dirigen sobre todo a las víctimas potenciales, a la seguridad de los edificios y al ambiente” (p. 109), y b) la estrategia social o comunitaria, que “trata de modificar con programas generales las condiciones de vida en ambientes determinados, por ejemplo en un barrio, de manera que se aumenten las oportunidades de comportamientos conformes a la ley y se disminuyan los comportamientos ilegales” (p. 110). Estos aspectos pueden asociarse fácilmente con un enfoque integral que concibe la delincuencia menos como un asunto legal de represión y más como un fenómeno social causado por múltiples factores.
Los anteriores elementos no son necesariamente “buenos” ni existe consenso sobre si son procesos positivos o convenientes. Depende en gran medida de la posición del actor, la cual es una interpretación del asunto en su totalidad: desde el origen del problema hasta las formas de respuesta por parte del Estado.
A partir de lo descrito, la política pública de seguridad ciudadana tiende a moverse en tres tendencias significativas: 1) abrir espacios de autoridad, con atribuciones claras dentro del sector, con capacidad de incidencia, decisión e implementación en los problemas que anteriormente parecían exclusivos a las autoridades militares/policiales; 2) construir mecanismos y sistemas de información que permitan tomar decisiones informadas, sustentadas en estudios cuantitativos y cualitativos del problema de la inseguridad, que es percibido cada vez más como un problema multidimensional; y 3) concebir el problema de la seguridad a partir de enfoques alternativos, entendidos como enfoques que incluyen cada vez a más estamentos, grupos e individuos dentro de la construcción del problema, agendamiento de las discusiones, posición de decisión y formulación de la política.
Lo anterior es común dentro de un sector que es fundamentalmente controversial, en tanto que no está claro cómo se puede empoderar más a las instituciones civiles, cómo construir mejor información o cómo elaborar una política pública más incluyente. Es en este contexto sobre el cual se construye la política pública de seguridad ciudadana.
