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1. Teil Einführung
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Das öffentliche Baurecht zählt zum besonderen Verwaltungsrecht und ist regelmäßig Gegenstand von Prüfungsarbeiten. Es ist Pflichtfach und damit Prüfungsstoff in der ersten juristischen Prüfung nach § 8 Abs. 2 Nr. 9 JAPrO sowie in der zweiten juristischen Staatsprüfung gem. § 51 Abs. 1 Nr. 9 JAPrO. Kenntnisse des Baurechts sind daher unverzichtbar.[1]
2
Fälle aus dem öffentlichen Baurecht bieten sich für Fallbearbeitungen an. Es ergehen regelmäßig gerichtliche Entscheidungen, die zur Grundlage eines Prüfungsfalles gemacht werden können. Weiterhin sind Fälle aus dem öffentlichen Baurecht häufig so gelagert, dass neben den baurechtlichen Problemen Fragestellungen aus anderen Gebieten des öffentlichen Rechts zu bearbeiten sind. Eine baurechtliche Klausur kann insbesondere mit dem allgemeinen Verwaltungsrecht, dem Kommunalrecht, dem Umweltrecht und aber auch mit dem Verwaltungsvollstreckungsrecht kombiniert werden. Regelmäßig werden daher mehrere Gebiete des öffentlichen Rechts in einer Klausur geprüft. Da baurechtliche Klausuren in der Regel prozessual eingekleidet sind, sind Kenntnisse des Verwaltungsprozessrechts unerlässlich.
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Im Folgenden werden die klausurrelevanten Aspekte des öffentlichen Baurechts dargestellt. Auf die in der Fallbearbeitung regelmäßig nicht vorkommenden Aspekte wird zum Zweck einer gezielten Prüfungsvorbereitung nicht eingegangen. Diesbezüglich wird auf die im Literaturverzeichnis und in den Fußnoten genannte vertiefende Literatur verwiesen.
Einen ersten Klausurschwerpunkt kann die Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplanes (s. hierzu Rn. 111 ff. BauGB) darstellen. Erforderlich sind Kenntnisse des grundsätzlich zweistufigen Systems der Bauleitplanung (s. hierzu Rn. 55 ff.).
Die Zulässigkeit eines baulichen Vorhabens stellt einen weiteren Schwerpunkt dar. In Klausuren ist oftmals zu erörtern, ob ein Vorhaben genehmigungsfähig ist. Hierbei ist die bauplanungsrechtliche (s. hierzu Rn. 268 ff.) und die bauordnungsrechtliche Zulässigkeit (s. hierzu Rn. 419 ff.) zu prüfen.
Häufig ist die Rechtmäßigkeit von bauordnungsrechtlichen Maßnahmen, wie die einer Abbruchsanordnung, einer Nutzungsuntersagung oder einer Baueinstellung, zu erörtern (s. hierzu Rn. 505).
Wegen der besonderen Klausurrelevanz ist dem Rechtsschutz (s. hierzu Rn. 562 ff.) ein gesondertes Kapitel gewidmet.
Anmerkungen
[1]
Decker JA 2007, 55 bezeichnet baurechtliche Kenntnisse als absoluten Standard.
2. Teil Grundlagen des öffentlichen Baurechts
Inhaltsverzeichnis
A. Begriff des Baurechts
B. Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Baurecht
C. Verfassungsrechtliche Grundlagen
D. Der vom Baurecht geschützte Personenkreis
E. Bestandsschutz
F. Einfach-gesetzliche Rechtsquellen
2. Teil Grundlagen des öffentlichen Baurechts › A. Begriff des Baurechts
A. Begriff des Baurechts
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Unter dem Begriff des Baurechts im weiteren Sinn werden diejenigen Vorschriften des Privat- und des Verwaltungsrechts verstanden, die Art und Ausmaß der baulichen Nutzung eines Grundstücks, die Ordnung der Bebauung und die Rechtsverhältnisse der an der Erstellung eines Bauwerkes Beteiligten regeln.[1]
Anmerkungen
[1]
Stollmann Öffentliches Baurecht § 1 Rn. 1.
2. Teil Grundlagen des öffentlichen Baurechts › B. Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Baurecht
B. Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Baurecht
5
Das Baurecht im weiteren Sinn unterteilt sich in das private und das öffentliche Baurecht.
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2. Teil Grundlagen des öffentlichen Baurechts › B. Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Baurecht › I. Das private Baurecht
I. Das private Baurecht
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Das private Baurecht regelt diejenigen zivilrechtlichen Rechtsbeziehungen, die insbesondere das Baugeschehen, die Nutzung des Eigentums an Grund und Boden und die Frage, ob und in welchen Grenzen ein Grundstück privaten Dritten gegenüber baulich genutzt werden darf, betreffen.[1]
Lesen Sie die §§ 226, 903, 906, 907, 909 und 1004 BGB.
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Rechtsgrundlagen des privaten Baurechts sind insbesondere Vorschriften des BGB, vgl. §§ 903 ff. BGB, das Nachbarrechtsgesetz (NRG) sowie die Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI) und die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB).
Dem privaten Baurecht liegt der aus § 903 BGB folgende Grundsatz der bürgerlich-rechtlichen Baufreiheit zugrunde. Dieser Grundsatz wird wiederum durch das bürgerliche Recht begrenzt, wie z.B. durch §§ 226, 906, 907, 909 BGB. Eine weitere Grenze enthält das Landesprivatrecht, namentlich das NRG.
Hinweis
Zum privaten Baurecht zählt auch das insbesondere in den §§ 631 ff. BGB geregelte dem Werkvertragsrecht zuzurechnende Bauvertragsrecht.[2]
8
Die private Baurechtsordnung ist eine relative Ordnung. Die dem privaten Baurecht durch das bürgerliche Recht gezogenen Schranken bedürfen der Durchsetzung des Berechtigen. Er darf entscheiden, ob er seine Rechte durchsetzt oder ob er ein privatrechtswidriges Vorhaben hinnehmen will. Dem Berechtigten stehen nachbarrechtliche Beseitigungs- und Unterlassungsansprüche gemäß § 1004 BGB i.V.m. § 906 BGB zu. Sofern der Berechtigte seine Ansprüche durchsetzen will muss er im Zivilrechtsweg auf Unterlassung der Nutzung und Beseitigung der Bebauung klagen.
2. Teil Grundlagen des öffentlichen Baurechts › B. Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Baurecht › II. Das öffentliche Baurecht
II. Das öffentliche Baurecht
1. Begriff
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Unter öffentlichem Baurecht wird die Gesamtheit der Rechtsvorschriften, die die Zulässigkeit und die Grenzen, die Ordnung und die Förderung der baulichen Nutzung des Bodens, insbesondere durch Errichtung, bestimmungsgemäße Nutzung, wesentliche Veränderung und Beseitigung baulicher Anlagen, betreffen, verstanden.[3]
2. Funktion
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Das öffentliche Baurecht dient dem Ausgleich zweier häufig widerstreitender Interessen, der durch Art. 14 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Baufreiheit des Bauherrn[4] und des Grundstückseigentümers (s. Rn. 20 ff.) und dem Interesse der Allgemeinheit an einer möglichst sinnvollen Nutzung des nur beschränkt vorhandenen Baugeländes.[5] Die baurechtlichen Normen dienen dem Ausgleich zwischen der Privatnützigkeit gemäß Art. 14 Abs. 1 GG und der Sozialpflichtigkeit des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 2 GG.[6] Der Bauherr hat ein Interesse an einer möglichst uneingeschränkten Bebaubarkeit des Grundstücks, wohingegen die Allgemeinheit daran interessiert ist, dass hinreichend unbebauter Raum z.B. für Erholungszwecke, Verkehrsanlagen oder Wasser- und Landschaftsschutzgebiete vorhanden ist.[7]
3. Bauplanungs- und Bauordnungsrecht
Das öffentliche Baurecht gliedert sich in das Bauplanungs- und Bauordnungsrecht sowie die sonstigen baurechtsrelevanten Vorschriften.
a) Bauplanungsrecht
11
Das Bauplanungsrecht beschäftigt sich mit dem Einfügen eines Vorhabens in die Umgebung.[8] Ihm kommt die Aufgabe zu, die rechtliche Qualität des Bodens und seine Nutzbarkeit festzulegen.[9] Daher regeln bauplanungsrechtliche Normen die Vorbereitung und Leitung der baulichen und sonstigen Nutzung der Grundstücke, insbesondere durch Pläne, die die Rechtsqualität des Bodens festlegen.[10]
Gekennzeichnet ist das Bauplanungsrecht durch seine Flächenbezogenheit. Die einzelnen Bauvorhaben werden in einem größeren städtebaulichen Zusammenhang gesehen.
Die wesentlichen Regelungen des Bauplanungsrechts sind das Recht der Bauleitplanung (§§ 1–13a BauGB), die Sicherung der Bauleitplanung (§§ 13–28 BauGB) und die Regelung der baulichen und sonstigen Nutzung (§§ 29–38 BauGB).
Die BauNVO enthält die maßgeblichen Bestimmungen über Darstellungen und Festsetzungen in den Bauleitplänen. Für den Erlass der BauNVO, einer Rechtsverordnung, hat das Bundesministerium für Verkehr-, Bau- und Wohnwesen von der Ermächtigung des § 9a BauGB Gebrauch gemacht.
b) Bauordnungsrecht
12
Das Bauordnungsrecht normiert Anforderungen in baugestalterischer, baukonstruktiver und bauwirtschaftlicher Hinsicht und regelt die Ordnung des Bauvorgangs, die Unterhaltung und Instandsetzung baulicher Anlagen sowie die Verhinderung bzw. Bekämpfung der von ihnen ausgehenden Gefahren.[11] Es ist durch seine Objektbezogenheit gekennzeichnet.
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Im Bauordnungsrecht ist zwischen formellem und materiellem Bauordnungsrecht zu unterscheiden. Das formelle Bauordnungsrecht betrifft die Grundlagen für das bauaufsichtliche Verfahren. Das materielle Bauordnungsrecht enthält Regelungen im Hinblick auf die Errichtung, Erhaltung, Änderung, Nutzung und den Abbruch baulicher Anlagen (zu den Einzelheiten s.u. Rn. 454 ff.). Es normiert die Anforderungen an einzelne bauliche Anlagen und dient primär Zielen der Gefahrenabwehr und ist daher ein Teil des Gefahrenabwehrrechts.[12]
Das (materielle) Bauordnungsrecht regelt die ordnungsrechtlichen Anforderungen an eine konkrete bauliche Anlage.
Hinweis
Soweit das Bauordnungsrecht Verfahrensregelungen enthält, verdrängt es als lex specialis das gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 LVwVfG nur subsidiär anwendbare LVwVfG.
c) Verhältnis des Bauplanungs- zum Bauordnungsrecht
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Bauplanungs- und Bauordnungsrecht lassen sich theoretisch klar voneinander trennen.[13] Praktisch lässt sich diese Trennung jedoch nicht immer durchführen, da Überschneidungen unvermeidbar sind.[14]
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Der Zusammenhang zwischen Bauplanungs- und Bauordnungsrecht zeigt sich z.B. im Hinblick auf den Abstand von Gebäuden. So finden sich Regelungen zum Abstand von Gebäuden sowohl im Bauplanungsrecht – durch Festsetzungen der offenen Bauweise gemäß § 22 Abs. 1, Abs. 2 BauNVO sowie der seitlichen Baugrenzen, § 23 BauNVO – sowie im Bauordnungsrecht durch das Abstandsflächenrecht, §§ 5, 6 LBO. Bauplanungs- und Bauordnungsrecht sind sowohl materiell-rechtlich wie auch verfahrensrechtlich miteinander verknüpft.[15]
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Die Verzahnung zwischen Bauplanungs- und Bauordnungsrecht zeigt sich auch bei der Erteilung einer Baugenehmigung. Zu den von der Baurechtsbehörde gemäß § 58 Abs. 1 S. 1 LBO zu prüfenden Vorschriften zählen die bauplanungsrechtlichen Vorschriften des BauGB und der BauNVO sowie die bauordnungsrechtlichen Vorschriften der LBO.
Beispiel
Wenn der Grundstückseigentümer A im unbeplanten Innenbereich ein Einfamilienhaus errichten möchte, stellt sich insbesondere die bauplanungsrechtliche Frage, ob sich dieses bauliche Vorhaben i.S.d. § 34 Abs. 1 BauGB einfügt. Ferner ist zu prüfen, ob die bauordnungsrechtlichen Vorschriften, z.B. die Abstandsflächen gemäß § 5 LBO, eingehalten sind.
2. Teil Grundlagen des öffentlichen Baurechts › B. Unterscheidung zwischen privatem und öffentlichem Baurecht › III. Verhältnis des privaten zum öffentlichen Baurecht
III. Verhältnis des privaten zum öffentlichen Baurecht
1. Grundsatz
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Lesen Sie § 909 BGB.
Grundsätzlich stehen das private und öffentliche Baurecht selbständig nebeneinander.[16] Dies folgt aus § 58 LBO. Gemäß § 58 Abs. 1 S. 1 LBO ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem genehmigungspflichtigen Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Die Baugenehmigung wird gemäß § 58 Abs. 3 LBO unbeschadet privater Rechte Dritter erteilt.
Stehen einem baulichen Vorhaben keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften, sondern nur solche des privaten Baurechts, z.B. § 909 BGB, entgegen, so darf deswegen die Erteilung einer Baugenehmigung nicht versagt werden. Das Vorhaben ist genehmigungsfähig. Der Nachbar kann sich jedoch auf dem ordentlichen Rechtsweg gegen die geplante Maßnahme wehren.
2. Ausnahmen
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Eine Verbindung zwischen dem privaten und dem öffentlichen Baurecht besteht nur ausnahmsweise.
Eine derartige Verbindung besteht ausnahmsweise dann, wenn eine Vorschrift des öffentlichen Baurechts drittschützenden Charakter hat (s.u. Rn 630 ff.). In derartigen Konstellationen stellen die drittschützenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften Schutzgesetze i.S.d. § 823 Abs. 2 BGB dar.[17]
Beispiel
Bauherr B hat beim Bau vergessen, die vorgeschriebenen Brandschutzwände einzubauen. Durch den Defekt eines Küchengerätes gerät das Gebäude des B in Brand und greift infolge fehlender Brandschutzwände auf das Gebäude des Nachbars N über, wodurch das Gebäude des N erheblich beschädigt wird.
N kann von B Schadensersatz u.a. nach § 823 Abs. 2 BGB i.V.m. § 15 Abs. 1 LBO verlangen. Der Einbau von Brandschutzwänden zählt zu den Maßnahmen des Brandschutzes gemäß § 15 Abs. 1 LBO. Diese Vorschrift ist drittschützend (s.u. Rn. 648)
Eine weitere Ausnahme von diesem Grundsatz ist dann gegeben, wenn von vorneherein feststeht, dass das Bauvorhaben wegen entgegenstehender privatrechtlicher Gründe auf keinen Fall ausgeführt werden kann. In diesem Fall kann die Baurechtsbehörde den Bauantrag wegen eines fehlenden Sachbescheidungsinteresses ablehnen.
Anmerkungen
[1]
Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 1.
[2]
Stollmann Öffentliches Baurecht § 1 Rn. 7.
[3]
Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 1.
[4]
Wird im Folgenden ein Begriff in der maskulinen Form verwendet, so erfolgt dies rein aus Gründen der sprachlichen Vereinfachung. Gedanklich sind solche Begriffe immer um die feminine Form zu ergänzen.
[5]
Dürr Öffentliches Baurecht Baden-Württemberg Rn. 1 m.w.N.
[6]
BVerwGE 101, 364.
[7]
Dürr Öffentliches Baurecht Baden-Württemberg Rn. 1.
[8]
Dürr Öffentliches Baurecht Baden-Württemberg Rn. 6.
[9]
BVerfGE 3, 407, 423 f.
[10]
Stollmann Öffentliches Baurecht Rn. 15.
[11]
Stollmann Öffentliches Baurecht Rn. 15.
[12]
Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 15.
[13]
Dürr Öffentliches Baurecht Baden-Württemberg Rn. 7.
[14]
Dürr Öffentliches Baurecht Baden-Württemberg Rn. 7 m.w.N.
[15]
Brenner Öffentliches Baurecht Rn. 16.
[16]
S. vertiefend Dolderer DVBl 1998, 19 ff.
[17]
Palandt-Sprau BGB § 823 Rn. 56a, 62.
2. Teil Grundlagen des öffentlichen Baurechts › C. Verfassungsrechtliche Grundlagen
C. Verfassungsrechtliche Grundlagen
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Wiederholen Sie Art. 14 GG anhand des Skriptes „Grundrechte“.
In verfassungsrechtlicher Hinsicht kommt der Eigentumsfreiheit, Art. 14 Abs. 1 GG, und der Planungshoheit der Gemeinde, Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, Bedeutung zu.[1]
2. Teil Grundlagen des öffentlichen Baurechts › C. Verfassungsrechtliche Grundlagen › I. Eigentumsgarantie, Art. 14 Abs. 1 GG
I. Eigentumsgarantie, Art. 14 Abs. 1 GG
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Der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG kommt die Aufgabe zu, dem Grundrechtsträger einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm dadurch die eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens zu ermöglichen.[2]
Nach h.M. gewährleistet Art. 14 Abs. 1 GG eine grundrechtliche Baufreiheit, d.h. das Recht, Grund und Boden baulich zu nutzen.[3] Zum Inhalt des Eigentums zählt daher auch die Möglichkeit der baulichen Nutzung.[4] Hierfür lässt sich anführen, dass das verfassungsrechtlich geschützte Eigentum durch Privatnützigkeit gekennzeichnet ist.[5] Dies bedeutet zunächst, dass das Eigentum einem Rechtsträger zugeordnet ist, in dessen Hand es als Grundlage privater Initiative und eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen sein soll, sowie des Weiteren, dass eine grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand besteht.[6] Geschützt wird nicht nur der Bestand des Eigentums, sondern auch die Gewährleistung der grundsätzlich freien Nutzungs- und Verfügungsbefugnis.[7] Insbesondere das Grundeigentum lässt sich nicht losgelöst von der Möglichkeit den Boden zu nutzen und Erträge aus dem Eigentum zu ziehen sehen. Die bauliche Nutzbarkeit ist essentieller Bestandteil des Eigentums.[8]
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Bei dieser grundrechtlich gewährleisteten Freiheit handelt es sich jedoch nur um eine sog. potenzielle Baufreiheit: Bei Vorliegen der einfachgesetzlichen Voraussetzungen hat der Einzelne ein durch Art. 14 Abs. 1 GG geschütztes Recht, sein Grundstück zu bebauen (vgl. § 58 Abs. 1 S. 1 LBO).
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Dies folgt aus Art. 14 Abs. 1 GG, einem Grundrecht mit normgeprägtem Schutzbereich. Grundrechte mit einem normgeprägten Schutzbereich sind dadurch gekennzeichnet, dass deren Schutzbereich einer einfachgesetzlichen Ausgestaltung und Konkretisierung bedarf (s. auch Rn. 38). Im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 GG legt der einfache Gesetzgeber fest, was Inhalt und Schranken des Eigentums sind und definiert dadurch für die Zukunft das Eigentum neu. In dogmatischer Hinsicht handelt es sich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung i.S.d. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. Die durch Art. 14 Abs. 1 GG gewährleistete Baufreiheit besteht somit nur nach Maßgabe und im Rahmen der einfachgesetzlichen Ausgestaltung.[9]
JURIQ-Klausurtipp
Aus diesem Grund dürfen Sie im Rahmen der Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, z.B. bei einer Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung, nicht auf Art. 14 Abs. 1 GG abstellen. Im Baurecht kann sich die Klagebefugnis grundsätzlich immer nur aus einfachgesetzlichen Vorschriften ergeben (s. auch Rn. 663).
2. Teil Grundlagen des öffentlichen Baurechts › C. Verfassungsrechtliche Grundlagen › II. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie, Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
II. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie, Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG
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Im Bereich der kommunalen Bauleitplanung ist Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG von Bedeutung. Das Recht der örtlichen Bauleitplanung ist den Gemeinden durch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verfassungsrechtlich garantiert. Nach dem Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG wird den Gemeinden das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Hiermit wird das Prinzip der Allzuständigkeit für die Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft normiert, ohne dass es hierfür einer besonderen Aufgabenzuweisung bedarf (sog. Verbandskompetenz).[10] Die zentrale Norm dieser Ausprägung ist § 2 Abs. 1 S. 1 BauGB, wonach die Gemeinden die Bauleitpläne (vgl. § 1 Abs. 2 BauGB) in eigener Verantwortung aufzustellen haben.
Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft sind alle Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben.[11]
Die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft lassen sich nicht abschließend festlegen. Die typischen Aufgaben der Gemeinden können jedoch unter den Gemeindehoheiten zusammengefasst werden. Eine dieser Gemeindehoheiten ist die Planungshoheit.[12] Diese gewährleistet den Gemeinden alle auf ihrem Gemeindegebiet anfallenden örtlichen Planungsaufgaben eigenverantwortlich im Rahmen ihrer Zuständigkeit wahrzunehmen.[13]
Hinweis
Einschränkungen der gemeindlichen Planungshoheit ergeben sich aus den §§ 203 ff. BauGB. Diese Vorschriften haben jedoch eine nur sehr geringe Prüfungsrelevanz, so dass auf diese nicht eingegangen wird.
Wegen des Spannungsverhältnisses zwischen der Planungshoheit der Gemeinde gemäß Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG einerseits und der Baufreiheit gemäß Art. 14 Abs. 1 GG sowie der Rechtsschutzgarantie des Bauherrn gemäß Art. 19 Abs. 4 GG andererseits, sind Abwägungsentscheidungen im Rahmen des Abwägungsgebotes des § 1 Abs. 7 BauGB auf Fehler im Abwägungsergebnis nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar (s.u. Rn. 146 ff., 199).
2. Teil Grundlagen des öffentlichen Baurechts › C. Verfassungsrechtliche Grundlagen › III. Gesetzgebungskompetenzen
