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ACOTANDO A LA GOBERNANZA

El análisis de forma general sobre el comportamiento del concepto de gobernanza concuerda con el subcapítulo anterior (“Gobernanza y sus concepciones”), donde se pueden encontrar dos grandes grupos de estudios, ambos ligados a los estudios y análisis de redes, pero, por otra parte, se encuentran aquellos que contienen preceptos normativos íntimamente acompañados de las directrices propias de la sociedad civil y su carga positiva como mecanismo organizador de preferencias y necesidades, y sus formas de interacción con entes públicos y privados, y una concepción más general del concepto, que alude a todas las relaciones para la resolución de problemas públicos en los que pueden intervenir actores estatales, sociales y privados; o entendida como toda relación de poder en la arena pública en la que interviene más de un actor.

Dentro de este último tipo de estudios de gobernanza se encuentran aquellos que dan cuenta de las redes de política pública, en las que se incluyen todo tipo de éstas, formales o no, organizadas, semiorganizadas o improvisadas, y sus diversas formas de interacción, choque, negociación y creación de concensos y disensos, más o menos estables, que muestran la segmentación del poder dentro de la arena pública.

De estos dos grandes grupos se pueden encontrar algunas variedades de estudios que, más o menos, se contienen en la enunciación de los tipos de conceptos propuestos por Zurbriggen (2011), específicamente los referentes al concepto dos (acotado a redes organizadas) y el tres que se refiere a la concepción amplia de gobernanza (que supone una pérdida de hegemonía por parte del Estado), pero que de alguna manera hacen alusión a las redes de política pública, pero con diferente naturaleza.

Como se ha mencionado en este texto, así como en otros trabajos similares, existe una cantidad importante de estudios ligados a los contenidos normativos del concepto de gobernanza. Por lo tanto, resulta necesario dar cuenta de conceptos alejados de esta idea normativa, no porque no sea útil, sino porque es necesario crear contrastes que permitan ver las vicisitudes del ejercicio del poder, no como predefinido con reglas claras y procedimientos claros y determinados, sino como una realidad cambiante que somete a la sociedad a constantes roces, que deriva del conflicto y la oposición, del desencuentro y que, precisamente, son éstos los procesos que permiten dar salida al conflicto en soluciones más o menos estables, donde la diversidad de actores pone en juego sus intereses y busca lograr que éstos permanezcan vigentes en la agenda pública y sean llevados a la generación de programas y políticas públicas, los cuales están contenidos en el cuarto concepto que establece Zurbriggen (2011), ya que la definición general de éste permite observar el comportamiento social y sus interacciones desde esta perspectiva.

Así, la gobernanza también da cuenta de estos espacios, que no forzosamente responden a mecanismos formales que dan como resultado el cauce para la atención de la diversidad de problemas públicos derivados de reglas bien definidas y de procesos claros y transparentes; dando así espacio para el estudio de la microfísica del poder (Bassols, 2011), donde las estrategias e intenciones no son siempre claras, las alianzas y negociaciones no se muestran a simple vista, y las técnicas para el control y manipulación de grupos resultan, en cierta forma, comunes pero no visibles.

A esta forma de gobernanza, Arellano, Sánchez y Retana (2014) la denominan gobernanza “a secas”, o gobernanza “más allá de la moda”. Si recordamos parte de la definición vertida en la definición general que menciona que la gobernanza es la totalidad de interacciones entre entes públicos, privados y sociales, en la resolución de problemas públicos; es decir, toda interacción, por lo que la esencia sería dar cuenta de estas interacciones; así, cualquiera de los enfoques aquí descritos y aquellos que no se han descrito en el presente, son parte de las formas de gobernanza existentes.

Pero la generalidad del concepto también permite acotar lo que denominaron gobernanza a secas, entendida como: “[…] una estructuración de un proceso de toma de decisiones entre diversos actores, grupos u organizaciones […]” (Arellano, Sánchez y Retana, 2014:121), parte que coincide con el cuarto concepto que refiere Zurbriggen (2011), pero agregan: “[…] tiene que ver en mayor medida con la forma en que se organiza y estructura la autoridad y la decisión para llevar a cabo ciertos fines definidos por alguien o por algunos” (Arellano, Sánchez y Retana, 2014:121; Fukuyama, 2013).

Los autores argumentan que en la gobernanza a secas se da cuenta de quién y cómo ejerce el poder; dentro de una variedad de actores colectivos e individuales insertos en una arena de intereses en conflicto susceptibles de ser considerados como problemas públicos.

En esta concepción, por lo tanto, no es que se aleje de los preceptos normativos, simplemente, lo que trasciende es desenmarañar las urdimbres del poder, lo que Bassols (2011) denomina la microfísica del poder; es decir, dar cuenta de las herramientas, tácticas, alianzas, argumentos y, en general, de toda forma utilizada para llevar a cabo un fin determinado, en este caso, lograr que la toma de decisiones favorezca a los intereses de ciertos actores insertos en la arena pública.

Por lo tanto, podemos acotar en dos grandes grupos a los estudios y formas de acceder a gobernanza. El primero, ligado a las cargas normativas, que en muchos de los casos terminan siendo una receta llena de buenos deseos, ya sea que se observa a la gobernanza como una tecnología de gobierno para el diseño, evaluación y aplicación de políticas públicas o como mecanismo soportado en redes que da cuenta de procesos preestablecidos para dirimir problemas públicos. El segundo grupo la considera como una herramienta sociológica para el análisis de las relaciones entre sociedad, mercado y gobierno; sobre todo si se entiende que dichas relaciones son conflictivas y, por lo tanto, sus resultados no siempre son asequibles; por el contrario, las reacciones son inciertas, así, puede dar resultados contrarios o no planeados, generando acciones no diseñadas, diseños de acciones no ejecutadas y resultados no planeados (Arellano, Sánchez y Retana, 2014).

INCIDENCIA DE LA GOBERNANZA EN LO RURAL

Como se menciona al inicio del presente texto, no es el fin de éste proporcionar una definición de la gobernanza en lo rural, pero sí proporcionar elementos generales aplicables a cualquier espacio de interacción social; sin embargo, presentamos un breve acercamiento en el cual se hace énfasis en la diferenciación de definición de intereses colectivos y los significantes de la interacción en espacios rurales, donde lo simbólico adquiere mayor peso sobre las decisiones colectivas.

Dicho lo anterior, resulta pertinente recordar lo expuesto por Bevir (2013), cuando realiza la crítica a la visión sajona de gobernanza, donde, entre otras cosas, menciona que esta visión resulta reduccionista y que deja de lado el hecho de que estas redes son producto de fluidas acciones contingentes y conflictivas de personas diversas, provenientes de un mundo caótico, quienes crean, piensan, viven, luchan y se organizan de formas variadas y complejas.

El acercamiento a la ruralidad partiendo de la idea anterior, permite observar la complejidad cultural de estos espacios sociales caracterizados por estar fuertemente relacionados con tradiciones organizacionales ligadas a las creencias y tradiciones locales; estas organizaciones sociales rurales se determinan de forma diversa, pero el respeto por sus creencias y normas sociales suele ser una de las características de la organización social en espacios rurales. Así, la complejidad de las relaciones sociales en lo rural y su convivencia con otras formas de organización, en este caso estatales, como los medios de generación de bienes públicos y la prestación de servicios, se caracteriza por una vastedad de rituales; dentro de éstos, tienen un papel importante los elementos simbólicos e ideológicos, acompañados de un grupo de creencias, donde todas ellas son parte integradora de los dispositivos para el ejercicio del poder (Lutz, 2017; Chávez, 2017; Salas, 2019).

Cabe destacar que la complejidad y diversidad social y organizativa en lo rural es propia de cada espacio, dicha variedad no es menor a las representaciones que se han generado en espacios no rurales, como lo urbano, y se podría decir que es posible que su diversidad y complejidad represente mayores retos para su comprensión (Lutz, 2017; Chávez, 2017; Salas 2019).

Los elementos culturales e identitarios, así como los organizativos, en lo rural están llenos de particularidades que hacen de los espacios una mina de exploración en torno a las formas de relacionarse, de ejercer los procesos de la toma de decisiones que dotan de significado, tanto al espacio social, como a la suma de preferencias individuales traducidas en prioridades públicas.

La lógica de la toma de decisiones públicas en lo urbano, por lo general, serán en torno a la mejora y mantenimiento de la infraestructura urbana, en lo semiurbano, la aspiración será llegar a ser urbano o no perder cierto nivel de urbanización, pero, en lo rural, ¿cuál es el principio que orienta las decisiones?, ¿dejar de ser rural? o, preservar ese elemento, seguir siendo rural, pero, ¿bajo qué parámetros?

Difícilmente la aspiración de los espacios urbanos y semiurbanos será dejar de serlo y regresar a lo rural. ¿Pudiera ser interpretado como una forma de involución?, pero hasta dónde lo rural significa precisamente esto, hasta dónde significa precariedad y atraso, ¿realmente es así? Por eso las cargas simbólicas e identitarias son elementos primordiales para entender la dinámica en espacios rurales como construcción de un cuerpo social, el significado de lo rural no siempre está ligado a la idea de precariedad y carencia.

Algunos supuestos sobre la estructura de redes: en lo rural el fenómeno del “gorrón” o free rider es menos común, dado el principio de organización por faenas y las penalizaciones que la estructura de mando impone si existen faltas a la cooperación social, además de la carga de necesidad de unión de fuerzas para lograr objetivos comunes (Martínez y Valencia, 2017); en lo urbano, puede ser más común ver este fenómeno dada la ausencia de estructuras organizativas con peso punitivo sobre ciertos actores que deciden que es mejor no participar, al fin y al cabo, el mantenimiento y mejora de la infraestructura es necesario y se aplicará, incluso si se decide no participar, y las formas de organización social, tanto formales como informales, hacen más compleja la estructuración de mecanismos punitivos que obliguen a la participación o excluyan del beneficio común.³

En ese sentido, la identificación de redes, la capacidad de participación y recursos para incidir en lo público puede ser, en lo rural, más identificable (sobre todo por principios geográficos y poblacionales), pero no por ello menos complejos que en otros espacios sociales caracterizados o catalogados como urbanos.

Las relaciones entre lo estatal y la organización no estatal (redes de cooperación), son más comunes o más fáciles de identificar en espacios rurales, por ejemplo: organizaciones para la administración del agua sin intervención del Estado, llegando hasta la organización de grupos de autodefensas (seguridad pública), como medios para dotar de seguridad; organizaciones de carácter religioso que facilitan de capacidad de mando a actores locales, entre otros. Estas formas de organización, como ya se mencionó, ampliamente cargadas de elementos simbólicos que las dotan de significado y crean identidades que dan vida a las particularidades de la organización social en lo rural, tienen un punto de encuentro con lo estatal, de ello se derivan innumerables formas de vivir lo público; desde la colaboración de forma directa sin mayor oposición a las decisiones estatales, como aquellas que se oponen tajantemente a las decisiones estatales y son vistas como invasivas en algunos espacios rurales.

Por ello, se recupera en un principio la idea de Bevir (2013), cuando refiere a la narrativa como una forma más completa, o al menos, con menor contenido ideológico, menor contaminación para dar cuenta de las relaciones de poder entre actores estatales y no estatales. De alguna forma, también Zurbriggen (2011), en el tercer concepto, en el que ofrece un elemento integrador de las formas de organización entre actores estatales y no estatales sin cargas normativas, como mecanismo para dar cuenta de una compleja forma de ejercer el poder, también aporta a la idea de documentar dentro de las redes de política pública todos los procesos en que éstas se ven inmersas entre los diversos actores, así como sus consecuencias, por ello es una visión integradora.

Finalmente, la propuesta de Arellano, Sánchez y Retana (2014), al hacer referencia a la gobernanza a secas, como el proceso para la toma de decisiones relacionado con la o las formas de integración de la autoridad y la capacidad de ejecutar acciones, decididas por alguien o por algunos, nos da luz, en conjunto con la idea de Bevir (2013) y Zurbriggen (2011), de la importancia de documentar (narrativa), o lo que se puede definir como una etnografía de redes, para dar cuenta de los procesos de toma de decisiones y, en general, del ejercicio de poder entre diversos actores en torno a problemas públicos y que al proporcionar una mayor cantidad de datos ligados a las diferentes redes pueden intervenir en estos procesos, arrojando mayor luz sobre la complejidad de los ejercicios de poder y las significaciones de los actores en torno a la toma de decisiones y el emprendimiento, o no, de acciones en torno a un problema público, lo cual puede ser entendido como gobernanza.

El capturar los elementos que dan sentido a las decisiones colectivas, sea cual sea ésta, permite entender de mejor manera los procesos y resultados de la interacción entre actores públicos, privados y sociales en la búsqueda por dar respuesta a problemas públicos; dichos elementos que dan sentido, adquieren mayor relevancia en la apreciación de estos procesos en espacios rurales, dado el alto contenido simbólico de sus formas de organización.

REFLEXIONES FINALES

Hasta aquí se ha intentado hacer un breve pasaje en la evolución del concepto de gobernanza, tratando de resumir la amplitud del concepto y en alguna forma delimitarla, para concentrarnos en dos maneras de abordarlo. Por una parte, asumiendo su carga normativa y partiendo de ésta para analizar las interacciones de los actores en la arena pública, funcionando como mecanismo de evaluación de las acciones emprendidas, así como herramienta discursiva que pretende minimizar los efectos de ilegitimidad derivados del sector público y, cada vez más, del sector privado; en este sentido, lo que se evalúa principalmente es la cercanía de la acción, con el principio normativo, más que la interacción entre los diversos actores y todo lo que dicha interacción, por lo general conflictiva, implica.

La otra forma parte de observar a la gobernanza desde el término más general, como una herramienta teórico-conceptual que pretende dar cuenta del ejercicio del poder en lo público, las formas en que éste se fragmenta, así como las acciones, resultados y consecuencias de dichas interacciones de poder realizadas por actores más o menos constantes y heterogéneos, en problemas diversos en escenarios variables y contingentes, caracterizados por el conflicto.

Esta última forma permite observar procesos no deseados, entendiendo que no toda decisión resulta de procesos de consenso más o menos estable, por el contrario, puede resultar de procesos de cooptación, control, imposición y aprovechamiento de espacios de incertidumbre que les permiten tomar ventaja sobre otros (grupos, organizaciones y/o individuos) e imponer sus intereses sobre el resto. Por lo tanto, no siempre resulta la observación de procedimientos y herramientas discursivas lógicas y estructuradas coherentemente, es decir, en procesos racionales. Por el contrario, lo irracional en este sentido no deberá ser entendido como una patología, sino como una respuesta que da cuenta de cómo la acción o inacción se ejerce en contextos plurales y dinámicos, así como los intentos por imponer procesos racionales tiende a derrumbarse (Arellano, Sánchez y Retana, 2014; Bevir, 2013).

Por lo tanto, la gobernanza en este sentido puede mostrar qué actores prevalecerán sobre otros, siendo éstos los que cuenten con mayores capacidades, recursos cognitivos, informativos, persuasivos y materiales que les proporcionan ventajas en el control de los espacios de incertidumbre, logrando colocar sus preferencias por encima de la de otros menos favorecidos en tanto a recursos, esto se entiende como una narración amplia de procesos y descripción de las redes de participación y toma de decisiones (Arellano, Sánchez y Retana, 2014; Bevir, 2013; Zurbriggen, 2011).

Cualquiera de las formas que se opten para analizar las relaciones de poder entre actores públicos, privados y sociales, sea normativa o no, y/o responda a las modificaciones estructurales y organizacionales de los actores públicos, o el análisis de redes de colaboración, o la fragmentación del poder, entre otras, la gobernanza resulta una concepción teórica útil para dar cuenta de la interacción de grupos y/u organizaciones dentro de lo público, de lo concerniente a lo común y puede permitir un acercamiento a la realidad, partiendo de las diversas formas de acceder a ésta.

Pero, no se omite realizar crítica a la concepción normativa de la gobernanza, ya que resulta pertinente y hasta deseable, sobre todo si se parte de la idea de que el elemento participativo es un mecanismo igualador de oportunidades en estructuras horizontales, como su argumento central y soporte empírico, propio de los valores de la gobernanza, entendiendo esto como una forma de inclusión equitativa (Arellano, Sánchez y Retana, 2014). Sin embargo, como se mencionó anteriormente, un tanto ingenuo, ya que la lógica organizacional no siempre responderá en mecanismos horizontales igualadores que den como resultado una equivalencia de fuerzas en los procesos de toma de decisiones en los actores presentes; por el contrario, se puede entender como un elemento que agrega complejidad y es precisamente éste procedimiento (ampliar la base de participantes, bajo el supuesto de igualdad y equidad), el que resulta como un elemento que facilita la fragmentación del poder al ampliar la vitrina de intereses, necesidades y deseos de una pluralidad de actores.

Así, podríamos decir que no existe una ecuación única y finita para dar cuenta de las amplias formas de relaciones que se dan entre actores en la arena pública, las ecuaciones pueden ser tan vastas como actores dentro del espacio público, por lo tanto existe una particularidad en la generación de redes de intereses y alianzas que se forman en torno a deseos y preferencias; esto es, cada caso resultará como único, aunque se parta del mismo supuesto teórico.

Por lo tanto, resulta importante resaltar y recordar la importancia que tienen las particularidades bajo las cuales se analizan los procesos de gobernanza, es decir, las características de los actores, las tradiciones culturales de espacio geoespacial, el contexto sociohistórico, las tradiciones mercantiles y, en general, la caracterización que encierra la interacción de actores, en espacio-tiempo determinados. Ya que de éstos depende en gran medida la trayectoria de las interacciones, delimitando oportunidades, caracterizando redes y marcando resultados.

Con ello, la carga de la evidencia empírica puede dar el apodo o apellido a la gobernanza: buena, democrática, autoritaria, regular, etc. y no al contrario, una fuerte carga normativa preconcebida, que generalmente no se cumple, pero que puede servir como elemento discursivo para un modelo ideal de organización social en la toma de decisiones colectivas; el seguimiento y evaluación de las acciones y resultados derivado de dicha toma de decisiones puede aportar, en términos políticos, en el ejercicio cotidiano de la acción pública, pero se limita el valor analítico en la observación del ejercicio del poder público si se queda en la observación del diseño de políticas y programas, si sólo se concentra en cumplir con ciertos elementos que dan sustento al discurso normativo y generalmente positivo de la gobernanza.

Por esta razón es necesario el análisis fuera de la carga normativa que, con evidencia empírica, de cuenta de las formas, mecanismos y herramientas para ejercer el poder de un grupo de actores inciertos en la arena pública y, con ello, proporcionar los elementos que caracterizan a la gobernanza en esos grupos en espacios y tiempos específicos.

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