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Un segundo estudio de caso es el de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS) existentes en cinco municipios del oriente del Estado de México. En este capítulo, Óscar Figueroa plantea que estos consejos tienen graves problemas de diseño y operación, debido a que en ellos se observa un problema de representatividad, en tanto que los actores gubernamentales están sobrerrepresentados en detrimento de la participación de los actores no gubernamentales, como lo pueden ser miembros de organizaciones de la sociedad civil (OSC) o de centros académicos, entre otros. El autor plantea que en la región de Texcoco se requiere todavía mucho trabajo de desarrollo institucional para garantizar que la participación de la ciudadanía en los CMDRS sea más efectiva.

En el siguiente capítulo, Jorge Carbajal realiza un análisis del Comité de Ordenamiento Ecológico Marino y Regional del Pacífico Norte. En su contribución el autor pone especial énfasis en la perspectiva de los actores participantes, provenientes de ámbitos sistémicos muy diferentes, como pueden ser agencias gubernamentales, empresas, organizaciones de pescadores, academia, etc. En su investigación, el autor se centra en la calidad y los resultados del proceso participativo y concluye, entre otras cosas, que entre los participantes en el comité hay posiciones encontradas en cuanto a la valoración de la inclusión de los actores relevantes en el sector y hay una subrepresentación de algunos grupos sociales. Caso contrario a la percepción de los resultados que ha conseguido este espacio de gobernanza, en la medida en que la mayoría de los participantes sienten que tuvieron cierto grado de incidencia en la adopción de algunas decisiones importantes.

Lidia Blásquez, Daniel Rojas y Eduardo Alva estudian una cuarta experiencia. En esta oportunidad se trata de la red informal de actores involucrados en la formulación del programa de manejo del Área Natural Protegida Yum Balam en el municipio de Lázaro Cárdenas, en el estado de Quintana Roo, en donde se encuentra la turística isla de Holbox. A través del análisis de redes sociales, en el trabajo se discute la compleja problemática que vive la región en términos de los equilibrios/desequilibrios que genera la contraposición con respecto, por un lado, a la preservación ambiental y, por el otro, a la explotación turística. La heterogénea composición del grupo de stakeholders redunda, en cierta medida, en una enorme dificultad para lograr acuerdos y para dar una salida eficaz y sustentable al problema de la degradación ambiental de la región. En este escenario, se explica que usualmente las opiniones de los actores económicamente más poderosos y con mayores recursos relacionales prevalecen por sobre las de otros actores.

El último apartado de esta sección, escrito por Armando Sánchez, está dedicado al estudio de una red de gobernanza, tildada de radical, dado que se crea por fuera de los cauces institucionales-formales, pero en última instancia, su acción se constituye como un importante activo para la definición de una parte de la reciente política pública de manejo hídrico en México. La investigación se centra en el caso del movimiento de organizaciones y colectivos que se opuso a los diez decretos de explotación de cuencas hídricas, por parte de la iniciativa privada, la cual fue aprobada en 2018 en el Congreso de la Unión. El éxito de esta experiencia reside en su capacidad de llevar a cabo una participación basada tanto en movilizaciones públicas, como en procesos de debate experto, contribuciones que, a la postre, enmarcaron las posibilidades y espacios transitables para la deliberación y la decisión sobre la materia.

Finalmente, la tercera parte incluye otros cuatro estudios de caso en los que se pone a discusión algunos problemas, límites y críticas a la gobernanza rural desde situaciones concretas y procesos en los que la práctica se distancia de la teoría.

La razón para la inclusión de este apartado descansa en que existe una contranarrativa que ve a la gobernanza como una especie de “juego de suma cero”, en el que la transformación estructural del Estado y su consiguiente achicamiento, procesos que derivaron en su retirada de múltiples sectores y áreas antaño consideradas estratégicas, resultó en la necesidad de la participación de actores no gubernamentales en la atención de las problemáticas públicas para subsanar el vacío dejado por éste. Esta lectura ve a la gobernanza, desde una lógica de reforma política, como una alternativa subóptima, en la medida en que elimina la responsabilidad que tiene el Estado en la atención de las necesidades sociales. Este proceso ha generado una literatura crítica de la gobernanza que ha tenido una veta de crecimiento en las epistemologías del sur y el pensamiento decolonial⁵ (Santos, 1998, 2007; Carrasco 2020).

En el primer capítulo de esta sección, Alejandro Natal pone a discusión la compleja problemática que se generó alrededor de la implementación del programa Pueblos Mágicos en Valle de Bravo entre los años 2000 y 2006. En su escrito, el autor explica que el programa, basado en buena medida en espacios de gobernanza en los que confluyen actores gubernamentales y no gubernamentales, no logró generar procesos de participación y deliberación suficientemente efectivos. Explica que las condiciones sociopolíticas estructurales en el nivel local todavía generan inercias e intereses demasiado potentes como para que puedan ser revertidas en espacios de gobernanza de naturaleza primordialmente deliberativa. Desde esta lógica, Natal reconoce que todavía hay un largo camino por recorrer para lograr un anclaje subnacional más profundo de los mecanismos y arreglos de gobernanza, pero sostiene que no se puede ni se debe poner fin a esa búsqueda.

El análisis del caso de la Reserva de la Biósfera Selva El Ocote, en Chiapas, sirve a Carla Zamora para poner a discusión uno de los márgenes de la gobernanza rural en México. En este caso se plantea que la perspectiva de la gobernanza rural homogeniza y homologa territorios amplios que están compuestos por unidades más pequeñas y que presentan una rica diversidad en el área de estudio. Por ello, en el margen de la gobernanza rural aparece la gobernanza ambiental como una alternativa que ayuda a mejorar procesos de conservación y de promoción de explotación sustentable en territorios en donde todavía se cuenta con una amplia e importante biodiversidad. Para la autora, la gobernanza rural será una categoría útil, no sólo académica sino empíricamente hablando, cuando sea capaz de aprehender los procesos de apropiación territorial, que son producto de identidades colectivas específicas y que, muchas veces en los hechos, se superponen al entramado jurídico-institucional existente.

La tercera colaboración incluida en esta sección fue preparada por Carlos Chávez Becker y Silvia Jurado. En ella, los autores, por medio de un análisis transversal de las principales características, dimensiones, contradicciones y perspectivas del comercio justo en el nivel global, latinoamericano y nacional, plantean la existencia de la posibilidad de la existencia de procesos de gobernanza sin gobierno. Los autores afirman que esta iniciativa, en la que prácticamente los actores gubernamentales no participan o lo hacen de manera marginal, ha logrado avanzar en la atención de la problemática económica y financiera que enfrentan miles de productores primarios depauperados que pueblan áreas rurales en numerosos países del mundo. Esto se ha logrado a través de un sistema en el que confluyen variados stakeholders provenientes de muy diversos ámbitos y sectores y que, por medio de procesos deliberativos y participativos, dirigen sus acciones para mitigar esta problemática pública sin el concurso de agencias gubernamentales en los diversos órdenes político-territoriales.

El último capítulo de la obra, a cargo de Heriberto Ruiz y Kevin Hernández, explica lo que los autores denominan un proceso de desgobernanza por medio del análisis de un caso protagonizado por un grupo de pescadoras afromexicanas en la localidad El Zapotalito, en el municipio de Tututepec de Melchor Ocampo en el estado de Oaxaca. A decir de los autores, este caso sirve para ilustrar el enorme diferencial entre la teoría de la gobernanza rural y la situación concreta que viven las pescadoras que constituyen el grupo de observación. La falta de planeación territorial, la precaria articulación entre los diferentes órdenes de gobierno, la prevalencia de intereses económicos y políticos de poderes fácticos poderosos, entre otros, son factores que limitan fuertemente procesos colegiados de deliberación sobre el mejoramiento de las condiciones de explotación de los recursos pesqueros de la zona. Estos problemas derivan, según Ruiz y Hernández, más en una situación caótica (de desgobernanza) que de coordinación social y política para tal efecto. Por supuesto que la migración, la fragmentación comunitaria y la sobreexplotación o explotación inadecuada de los recursos naturales, son tan sólo algunos de los efectos de la situación reinante.

AGRADECIMIENTOS

Todos los capítulos que componen este libro son inéditos y han sido el fruto de los trabajos que durante cuatro años se desarrollaron alrededor del proyecto de investigación “Gobernanza rural en México”, realizado en el seno de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Durante ese periodo, por medio de la realización de reuniones en seminario, participación en congresos nacionales e internacionales y presentaciones de avances de investigación, se tuvo la posibilidad de tener enriquecedoras y, a veces, muy acaloradas discusiones sobre temas diversos relacionados con el ámbito rural mexicano contemporáneo. El adecuado desarrollo del proyecto y su exitosa culminación, así como la publicación de la presente obra, no hubieran sido posibles sin el apoyo de la División de Ciencias Sociales y Humanidades, pero particularmente de su directora, Mónica Benítez Dávila, a quien agradecemos profundamente las facilidades brindadas. De igual forma, el soporte que ofreció el Departamento de Procesos Sociales al proyecto, en específico, su directora, Alma de León Calderón, quien ha sido parte del mismo desde su arranque, fue también invaluable y por ello también estamos agradecidos.

Cabe mencionar que los trabajos que conforman el volumen, en su última fase, se vieron beneficiados por los atinados y sugerentes comentarios de académicos de diversas universidades, centros de investigación e instituciones, que participaron en el coloquio de presentación de resultados finales del proyecto de investigación “Gobernanza rural en México”, llevado a cabo del 1 al 3 de diciembre de 2020 y con quienes estamos en deuda. Ellas y ellos son: Laura Montes de Oca, Miriam Alfie Cohen, Francisco Porras Sánchez, Gerardo Torres Salcido, Carolina Escobar Neira, Eugenio Fernández Vázquez, Obeimar Balente, Graciela Cruz Jiménez, Ámbar Varela Matutte, José Francisco Hernández Ruiz, Pablo Pérez Akaki, Amalia Salgado López, Erika Cassio Madrazo e Ileana Espejel.

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¹ En este respecto, Miriam Alfie Cohen, en su participación en el coloquio de presentación de resultados finales del proyecto de investigación “Gobernanza rural en México”, en diciembre de 2020, apuntaba con toda razón que “la gobernanza no debe ser vista como un paraíso ideal, en donde todo mundo llega a un acuerdo” y, por el contrario, de cierta manera, “se sigue manifestando el poder”.

² Los otros diez son comités, grupos de trabajo, mesas de diálogo, juntas de gobierno, entre otros.

³ Tres son de ejecución y tres de monitoreo.

⁴ Los otros 14 presentan variantes de estas actividades y responsabilidades.

⁵ Se agradece a uno de los dictaminadores anónimos del presente libro haber señalado este aspecto. Efectivamente, la inclusión y el reconocimiento de la construcción de una literatura que es crítica a la teoría de la gobernanza ayuda a amplificar el espectro de análisis alrededor de esta temática.

* Profesor-investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Lerma. Adscrito al Departamento de Procesos Sociales. Correo electrónico: <c.chavez@correo.ler.uam.mx>.

PARTE I

DEBATES TEÓRICO-METODOLÓGICOS EN TORNO A LA GOBERNANZA RURAL

EL DEBATE DE LA GOBERNANZA: ENTRE EL CONTENIDO NORMATIVO Y LA EVIDENCIA EMPÍRICA

Omar Valencia Domínguez

Este capítulo tiene por objeto abordar el debate de la gobernanza desde dos perspectivas: la gobernanza como un elemento normativo de la acción pública o como un proceso de interacción social para dirimir problemas públicos con la participación de actores públicos y privados (entre éstos, sociales y económicos), que da como resultado mecanismos de interacción social que fragmentan el poder dentro del ejercicio público. No es el propósito de este capítulo ahondar en la definición de un concepto de la gobernanza rural, pero sí ofrecer un acercamiento somero sobre las posibilidades de abordaje a éste y a otros espacios de interacción social.

Para ello se realiza una breve semblanza de la genealogía del concepto, nos centramos en tres obras para abordar el debate: Arellano, Sánchez y Retana (2014), Zurbriggen (2011) y Bevir (2013). También se lleva a cabo una pequeña intervención entre las diferenciaciones de la interacción en lo rural contrastándola con otros espacios de interacción no rurales y se ofrecen algunas conclusiones. Con ello pretendemos abonar a la identificación de un concepto que sin ser unívoco, dé cuenta de los ejercicios de poder y la micropolítica (Bassols, 2011) dentro de los mecanismos de toma de decisiones, seguimiento y evaluación de políticas y programas públicos, así como de otras formas de interacción entre actores públicos y privados.

Dicho lo anterior, hablar sobre gobernanza, hoy día, es remontarnos a un conjunto muy amplio de concepciones, que entre ellas pueden parecer, en ocasiones, contradictorias; en general, la gobernanza ha tenido algunos componentes comunes ligados a la forma de entenderla.

Por lo tanto, existen autores que mencionan su polisemia como una necesidad derivada de cada autor, según el problema o fenómeno analizado; es decir, que el significado de la gobernanza es aquel que el autor decide utilizar, según las necesidades de éste y su investigación (Peters, 2007; Bevir, 2013).

Lo anterior tiene implicaciones sobre la capacidad normativa del concepto, dada la amplia gama de significaciones, esto trae como consecuencia que cada vez se agreguen y excluyan cualidades al “deber ser” de la gobernanza. Entonces, si la gobernanza no es sólo un concepto normativo y se observa como fenómeno sociopolítico, la dificultad de dar una significación unívoca al concepto radica en la forma en que se observa éste, dada la dicotomía antes planteada.

En otras palabras, la gobernanza como fenómeno es una; ésta puede ser autoritaria, horizontal, multinivel, democrática, pero es entendida como lo que es, gobernanza, pero si se observa como un constructo normativo que busca tener implicaciones en el comportamiento social, entonces la gobernanza puede y de hecho adquiere una amplia variedad de significaciones dependiendo el área de conocimiento que la observa, el fenómeno observado y de los autores que hacen referencia a la misma.

Puede parecer un falso dilema tratar de definir el concepto de gobernanza; tal vez la dificultad radique en la validez de la investigación partiendo de lo que se busca analizar; si se observa a la gobernanza como un fenómeno y, por lo tanto, estudiarla desde un enfoque teórico o rama del conocimiento particular (sociología, antropología, política, etc.), lo que resultaría es la gobernanza como lo que es. O bien, si se busca realizar algún tipo de evaluación partiendo desde un concepto normativo de gobernanza, lo cual redundará en que tan cerca o alejado se encuentra el espacio y/o fenómeno estudiado del concepto normativo del que se parte.

Tratar de definir o generar un concepto unívoco es algo más complejo, si se parte de la premisa anterior, ya que las implicaciones normativas de la gobernanza partirán de la forma en que ésta sea definida o, por el contrario, de lo que se termine entendiendo de ella.

Para simplificar un poco esta problemática se puede partir por entender (responder) ¿qué analiza de fondo la gobernanza?, sea cual sea el enfoque que ésta tome, si esto es posible, se puede partir de que la gobernanza, como generalidad, analiza formas de relación entre grupos sociales que, normalmente, conciernen a grupos pertenecientes a la esfera gubernamental con organizaciones sociales. También existen estudios que no necesariamente analizan las interacciones entre grupos no gubernamentales y gubernamentales, en otras palabras, la gobernanza sin gobierno (Bevir, 2013; Rhodes, 2007). Sea cual sea el caso, se observan interacciones, acciones, resistencias, omisiones, creencias, deseos; en general, las formas y resultados que nacen de dichas interacciones. Es decir, se muestran intereses y preferencias de los grupos y se diserta sobre los objetivos que se buscan, se debate y se acuerda sobre dichas necesidades y se adoptan decisiones.

Estas interacciones se pueden entender como relaciones de poder, dichas relaciones son componente esencial de la gobernanza, ya sea observada con valores normativos implícitos en su forma de comprenderla, o como resultado del análisis de los procesos de interacción de grupos sociales en espacios y tiempos determinados.

El objetivo del presente texto es proporcionar un acercamiento a las formas de gobernanza que se pueden encontrar al observarla desde el proceso sociohistórico propio del concepto (particularmente el tránsito europeo de la idea de gobernanza), mostrando algunos de los conceptos de gobernanza ligados al estudio de la toma de decisiones en el espacio público, para encontrar un común de componentes de ella y, posteriormente, dar cuenta de las formas de abordaje posibles. Encontrando aquellos factores que le hacen particular y/o general en el uso de esta herramienta de análisis sobre las relaciones en lo público.

GOBERNANZA

Como se mencionó, la gobernanza se ha mostrado como un concepto de moda utilizado tanto por la academia como por actores gubernamentales con el fin de mostrar el concepto en sí mismo como deseable, y tomando formas y espacios variados: ya desde la década de 1990, Rhodes enlistaba una familia de seis formas de entender a la gobernanza: buena gobernanza, gobernanza corporativa, gobernanza global, gobernanza como sistema cibernético, gobernanza como Estado mínimo y gobernanza como nueva gestión pública (Rhodes, 1997; Valencia, 2020).

Después de dos décadas, una diversidad de autores sigue haciendo uso diferenciado de este concepto; dentro de las definiciones a través del tiempo podemos encontrar, por ejemplo; Kooiman en 1993 la entendía como un orden sociopolítico que surge de una mayor interdependencia de actores sociales y políticos. En 2010, Peters la planteó como un instrumento para la definición colectiva de metas y objetivos con implicaciones para la administración pública; en ese mismo año, Aguilar (2010b), la entendía como un conjunto de actividades y apertura de espacios a grupos no gubernamentales para la definición de políticas y toma de decisiones.

Como se puede notar, los conceptos pueden ser variados, pero contienen como factor común, el observar las formas de interacción entre grupos organizados o no, con actores gubernamentales. Además, no explícitamente, se espera que como resultado se observe la fragmentación del ejercicio de poder, a través de la apertura del espectro público, resultando un nuevo proceso de creación de la agenda pública y la definición de objetivos comunes. En el siguiente apartado se expone la génesis de la gobernanza.

ORIGEN DE LA GOBERNANZA

La gobernanza, según Davies (2011), encuentra sus orígenes en las décadas de 1960 y 1970, tiempos caracterizados como una época de crisis para las dos concepciones del Estado burocrático existentes: la primera, el Estado keynesiano y, la segunda, el estalinista. Dentro de las características de esos tiempos encontramos que, a partir de las movilizaciones sociales de 1968 en adelante, la izquierda busca encontrar la salida a la crisis de los modelos de gobierno que la caracterizaban. Los movimientos no lograron transformar del todo la realidad, esto abrió la posibilidad de que otros grupos se apoderaran de la bandera de lucha y optaran por alternativas distintas a las que proporcionaba la izquierda.

Esta puerta es aprovechada por la derecha y adopta como suya la bandera de la libertad, demanda común de las movilizaciones sociales surgidas de la crisis. De todo esto nace, como respuesta, lo que hoy se conoce como políticas neoliberales, respaldadas por una sensación de demanda de bienestar y un renovado poder coercitivo del Estado (Davies, 2011).

Éste es el escenario en el que Davies (2011) coloca como colofón del nacimiento de la gobernanza anglosajona, ligada a los nuevos principios que dan vida al neoliberalismo ampliando el debate sobre el ejercicio de ciudadanía, lo que logró permear tanto a la ideología de izquierda como de derecha, abriendo la discusión sobre cómo se debe interpretar, si la gobernanza es un concepto y fenómeno surgido de la ideología de derecha pero que puede ser retomado por la izquierda, o sólo son movimientos pertenecientes a la derecha; entonces, el comportamiento de quiénes y cómo participan abre la puerta para el estudio sobre la generación de nuevas elites o la consolidación de las existentes, así como las nuevas formas de inclusión y exclusión y otras consecuencias, deseadas y no deseadas, que nacen de una exposición y fragmentación del poder, así como de las interpretaciones que se pueden dar sobre el fenómeno del ejercicio del poder.

Otro planteamiento es proporcionado por Peters (2010), quien pone el surgimiento de la gobernanza a partir de dos causas principales: la primera, relacionada directamente con la administración pública, de corte gerencial; y la segunda, referida con la apertura democrática (sistemas de representación y procesos electorales), es decir, de corte político.

Por lo que respecta al primer tipo de causas, Peters (2011) establece que la administración pública experimentó en las últimas décadas muchas presiones que produjeron cambios en ella. Estas presiones se pueden resumir en tres tipos de crisis, de acuerdo con Cabrero y Nava (1999:20), la primera es la crisis de eficiencia en agencias gubernamentales; la segunda es la crisis de eficacia en las acciones gubernamentales que por la dispersión no focalizan sus impactos y con frecuencia no solucionan los problemas públicos y, finalmente, la crisis de legitimidad debido a la falta de credibilidad y confianza en el gobierno.

En el primer caso, se relaciona con la crisis derivada de la forma de administración, caracterizada por ineficiencia, ineficacia y falta de legitimidad por parte del sector gubernamental, lo que generó cambios en las formas de administración. Por otra parte, Lynn (2011) agregaría que esos tiempos se vieron irrumpidos por dos fuerzas interrelacionadas, por una parte, la creciente interdependencia mundial en los procesos económicos y financieros, derivadas de las crisis económicas de las décadas de 1970 y 1980, en conjunto con las expectativas ciudadanas por recibir soluciones por parte de sus gobiernos; las transformaciones institucionales demandadas para dar respuesta a estos procesos y en general la transformación del sistema-mundo a partir de la finalización de la Guerra Fría. Por otro lado, irrumpe una ciudadanía más despierta, con mayor conciencia de sus derechos, que pide jugar un papel más protagónico en el proceso de la acción pública.

Una de las respuestas generadas para dar atención a los problemas nacientes de las transformaciones sociales en los niveles mundial y local fue la Nueva Gerencia Pública, esta nueva forma de ejercer la administración pública se caracterizó por la aplicación de prácticas gerenciales del sector privado en el sector público, como por ejemplo: administradores de corte empresarial, enfoque del ciudadano como cliente, fomento de la competencia entre los proveedores de servicios, contratación con terceros (contracting out), privatización, entre otras (Osborne y Gaebler, 1992; Barzelay, 1998; Ramírez y Ramírez, 2010).

Los resultados no fueron los esperados, la falla se observó al mirar las nuevas prácticas administrativas a través de los valores democráticos, ya que el interés de las prácticas antes mencionadas se concentró en la prestación de servicios, no en el ciudadano y sus derechos; es decir, la ausencia de mecanismos por medio de los cuales los ciudadanos pudieran ejercer sus preferencias y necesidades, sus creencias y sus deseos (Valencia, 2020; Peters, 2011). Es aquí donde Peters (2011) ubica la respuesta a esta carencia de espacios por medio de la gobernanza, las particularidades de ésta serían la capacidad de timonear la economía y a la sociedad, con mayor atención en la construcción de ciudadanía y la apertura para el ejercicio de los derechos.