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1.3 Una campaña inédita, atípica y controversial

Los comicios del 2016 colocaron al país ante una realidad inédita para los peruanos. Lo vivido fue, como señala Percy Medina, una campaña atípica, en la medida que no se ajustó a los procedimientos habituales y representativos de una jornada de este tipo, a “los valores de la predictibilidad y eficiencia” en el desarrollo de los comicios de los últimos quince años (“No debe repetirse”, 2016, p. 4). Además, los procedimientos aplicados fueron controversiales, objeto de críticas, de discusión y de posiciones contrapuestas que trajeron graves consecuencias para los partidos y las instituciones responsables del proceso, y mellaron la institucionalidad electoral y democrática.

Según la Constitución Política, al JNE y las entidades del sistema electoral (la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, así como el Registro de Organizaciones Políticas y los Jurados Especiales), les corresponde garantizar que las votaciones “traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación directa” (art. 176).

En estas elecciones, se reconoció que los organismos electorales dieron facilidades a los ciudadanos para votar, incluso con DNI vencidos, y escoger un centro de votación cerca a su domicilio; aproximadamente el 29 % de los electores de Lima y un porcentaje igual del Callao optaron por escoger un centro de votación. El voto electrónico funcionó en esta elección de manera más extendida y la ONPE sacó lecciones de su aplicación para futuros procesos respecto a la distribución de votantes por mesa.

Lo grave fue que, desde la perspectiva ciudadana, los organismos pasaron de veedores y gestores de los comicios a la condición de protagonistas, en un rol que generó preocupación y suspicacia. Se llegó a hablar de fraude (Hildebrandt, 2016b), de postergación de elecciones; una encuesta urbano-rural realizada por Ipsos Perú el 28 de marzo del 2016 reveló que, para el 57 % de los entrevistados, el JNE actuó para favorecer a algunos intereses políticos, y 31 % consideraba que fue independiente (Ipsos, 2016a).

Después que el JNE declaró infundadas las apelaciones de Todos por el Perú y Alianza para el Progreso, su presidente, Francisco Távara, sostuvo que con cualquier decisión que se adoptara, muchos aparecerían como “héroes o lo contrario, según la parte que opine” (“Cualquiera sea”, 2016, p. 1); palabras que tampoco cayeron bien en algunos medios (“Ni héroes”, 2016). La labor de los organismos electorales se configuró como uno de los tópicos de la agenda mediática de enero a junio del 2016. Se criticó que retiraran a “dos candidatos que sumaban más del 25 % de la intención de voto” a causa de la presión pública y política que se ejerció ante la fragilidad del JNE y el Jurado Electoral Especial (JEE) de Lima; por ello, se consideró arbitrario e ilegal (“Lo bueno”, 2016, p. 4).

El análisis de la legislación que normó el proceso habla, sin embargo, de responsabilidades compartidas en los problemas suscitados: responsabilidades atribuidas a los partidos involucrados en su aplicación, al Poder Electoral, pero también al Legislativo, responsable del “origen del problema”, es decir, de la dación de las normas que cambiaron el escenario político, pero no de la forma en que se esperaba.

De Alianza para el Progreso y Todos por el Perú, Ipsos Perú reveló que, para los encuestados, esos partidos eran responsables directos de la situación producida con relación a las candidaturas de César Acuña (62 %) y Julio Guzmán (35 %): el primero por no cumplir la ley electoral y el segundo por incumplir los procedimientos necesarios para la inscripción (“Nuevo escenario”, 2016). También responsabilizaron al JNE por no resolver a tiempo, por ejemplo, la inscripción de Guzmán, y al Legislativo por dar una legislación electoral inadecuada que afectó a las dos listas.

Se dijo que las agrupaciones políticas del Congreso en el periodo 2011-2016 perdieron la oportunidad de sacar adelante los proyectos de una nueva ley de partidos y un código electoral presentados por los organismos electorales. En vez de ello, aprobaron —a última hora— normas que, incluso antes de ser aplicadas, ya se pedía que fueran derogadas.

Bauman subraya en su libro En busca de la política que, así como la educación es clave para que las personas se instruyan y se entrenen en la tarea de usar su libertad de elección, a los legisladores les corresponde establecer la agenda de las opciones sobre las cuales los individuos van a elegir. Los legisladores eligen antes que los individuos, dice. A ellos corresponde “preseleccionar” las reglas que normarán lo que está bien y lo que está mal: “la legislación divide el campo de la disponibilidad práctica del terreno de las posibilidades abstractas” (2001, pp. 81-82). El Congreso Peruano olvidó cumplir esta tarea entre el 2015 y el 2016.

1.3.1 Legislación electoral e institucionalidad magulladas

Existe consenso en que el origen de los problemas vividos estuvo en la Ley 30414, norma que modificó la Ley 28094, o Ley de Partidos Políticos del 2003, a través de la adición de disposiciones de última hora que hubieran merecido un mayor debate y reflexión, y que el JNE —conformado por Francisco Távara (presidente) y los miembros titulares Jesús Fernández Alarcón, Baldomero Ayvar Carrasco, Carlos Cornejo Guerrero y Jorge Rodríguez Vélez— aplicó parcialmente cuando el proceso estaba en marcha.

Producto de estas reformas, los comicios del 2016 pasarán a la historia como el cuarto proceso electoral del siglo XXI y el más atípico e irregular de las últimas décadas. Las tachas, disputas, confrontaciones y batallas legales en los jurados electorales prevalecieron sobre las propuestas y los planes de gobierno. Ad portas de la primera vuelta, las denuncias y los alegatos contra los candidatos siguieron tramitándose en el JNE (“Solórzano sugiere”, 2016), al punto de que 10 días antes de la primera vuelta no había certeza sobre los partidos que seguían en carrera.

Tres temas sintetizan los cuestionamientos durante la campaña vinculados con las reformas introducidas en la legislación electoral: la cancelación de las inscripciones de los partidos políticos, el control de las dádivas y otras formas clientelistas para conquistar votos, y la aplicación de la valla electoral.

Antecedentes de una reforma

Cuando el 1 de noviembre del 2003 el gobierno del presidente Alejandro Toledo promulgó la Ley 28094, Ley de Partidos Políticos, varios sectores de la sociedad civil saludaron la medida. Se trataba de “institucionalizar” a las agrupaciones políticas y normar todos los aspectos de la vida de estas colectividades, desde su definición, razón de ser y participación en los procesos electorales hasta la imposición de sanciones a las que hubiere lugar por trasgresiones cometidas en perjuicio de la propia organización partidaria y el sistema de partidos. La norma definió, en 41 artículos y 3 disposiciones transitorias,

un marco de actuación para las agrupaciones políticas que aspiren a competir por las diferentes instancias de gobierno, y establece reglas que inciden directamente en la participación de sus miembros y la democratización de sus estructuras y mecanismos de decisión. (A. Durand, 2007, p. 62)

Como toda obra humana, la ley era perfectible, más tratándose de una legislación que debía coadyuvar a construir un sistema de partidos acorde con las exigencias de una democracia moderna que buscaba recuperar un principio esencial: la alternancia en el poder, mellada por un régimen que pretendió entornillarse en el sillón presidencial tras diez años de gobierno. Sin embargo, a partir de la Ley de Partidos, se profundiza inadecuadamente la regulación jurídica, afirmó Fernando Tuesta (2016b).

Y es que, entre el 2005 y el 2015, bajo la administración de los sucesivos gobiernos democráticos, la Ley 28094 tuvo 21 modificaciones⁷; algunas solo favorecieron la existencia de partidos sin cuadros ni futuro, como se confirmó en el 2016.

Entre otras disposiciones, se estableció que la inscripción de candidaturas estaría condicionada a la realización de elecciones internas (2009), a la presentación del plan de gobierno (2009) y a la hoja de vida de los postulantes (2015).

A partir de enero del 2016, la nueva Ley de Organizaciones Políticas (LOP) creó la figura de la exclusión para quien omitiera información en la hoja de vida y para quienes entregasen u ofrecieran —directa o indirectamente— dinero, regalos, dádivas u otros obsequios económicos, “salvo aquellos que constituyan propaganda electoral, en cuyo caso no deberán exceder del 0,5 % de la UIT por cada bien entregado como propaganda electoral” (Ley 30414, 2016, artículo 42).

Fernando Tuesta explica que la regulación del quehacer de los partidos políticos ha sido un proceso institucional mal llevado. Así, a una frondosa legislación, se incorporaron normas de exclusión de candidatos que, según la Constitución, solo deben cumplir con tres requisitos: tener 35 años, ser peruano de nacimiento y gozar del derecho al sufragio. El remedio fue peor que la enfermedad. La telaraña normativa hizo que en el pasado algunos candidatos fueran tachados por su hoja de vida. En el 2016, Julio Guzmán, César Acuña, Keiko Fujimori, Kenji Fujimori y Vladimiro Huaroc fueron protagonistas de procesos de exclusión (Tuesta, 2016b).

No se trataba de no regular, lo que existe en todos los países, sino de tener, como tantas veces se demandó, una única fuente normativa que no contenga errores, contradicciones, vacíos, pero sobre todo esté vertebrada por el principio de protección de derechos, entre ellos el de la participación política. Se hizo exactamente lo contrario. […] Se pueden generar sanciones económicas y otras, pero ninguna que impida postular a nadie. La historia del sufragio ya se encargó de dar respuestas. (Tuesta, 2016b, párr. 7 y 8)

¿Cuánto ganó o cuánto perdió la política con estas restricciones? Se demostró que “el proselitismo tiene límites legales” (Azabache, 2016b, p. 34), y que debería estudiarse lo que Bobbio llama la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la vida política (Bobbio, 1982; Bobbio, 1989).

Lo sucedido con las modificaciones establecidas por la Ley 30414 es particularmente sintomático. Tras su aprobación por el Parlamento el 1 de octubre del 2015, fue remitida al Poder Ejecutivo para su promulgación, pero este la observó. El Congreso insistió en su iniciativa y la promulgó el 23 de diciembre. Finalmente, la norma recién apareció en el cuadernillo de las Normas Legales del diario oficial El Peruano el 17 de enero del 2016.

Para entonces, las elecciones generales y de representantes peruanos ante el Parlamento Andino 2016 habían sido convocadas el 14 de noviembre del 2015, mediante el Decreto Supremo 080-2015-PCM, por lo que, cuando la Ley 30414 empezó a regir, dirigentes de varios partidos políticos ya habían comenzado a recorrer el territorio patrio llevando, como antaño, regalos y propaganda electoral.

Especialistas en legislación electoral no conocen antecedentes de otros países en los que una norma que regula la contienda haya empezado a regir cuando esta había empezado. Ello no solo desvirtuó la finalidad de una ley que pretendía corregir viejas costumbres enraizadas en la política peruana, sino que obligó al JNE a excluir de las elecciones a candidatos presidenciales, lo que creó un ambiente tenso en el país. Las nuevas disposiciones recibieron duras críticas por su contenido y el debate que causó su polémica aplicación en un proceso en pleno desarrollo.

Cuadro 2

Problemas de la Ley de Organizaciones Políticas

Se debe ganar en las urnas

Otras normas sancionan la entrega de dinero en las campañas electorales, como el artículo 356 del Código Penal, con lo que serían la fiscalía y los JEE —y no la ONPE— los encargados de apreciar el caso. Dilucidar qué norma se aplica, en qué tiempo y por cuál organismo es importante porque de esta elección depende la sanción que se adopte, que va desde un largo proceso penal hasta la imposición de una multa y el eventual retiro de la competencia electoral, como sucedió con Acuña, por ejemplo.

Convendría que el JNE señale de modo claro si considera que la Ley 30414 se encuentra vigente y en cuáles de sus partes, para que de manera formal se organicen los procesos, garantía de que las decisiones no serán luego revocadas por el Poder Judicial por haber violado principios legales básicos. Sin esta condición —operando solo a través de comunicados que no constituyen instrumentos legales válidos—, el sistema electoral no puede abocarse a un proceso de tal naturaleza, que podría incidir en un final electoral del que quede fuera un partido con una apreciable intención de votos. (“Decisiones previas”, 2016, p. 6)

Tachas y plazos cuestionados

Nosotros ya hicimos esa observación en las elecciones regionales [el 2014]: las tachas tenían que tener distancia y no cercanía. […] Es una recomendación que corresponde manejarla al propio Estado peruano. (“Observadores”, 2016, p. 8)

Confusión

Miembros de los jurados electorales y expertos en temas electorales coincidieron en que es vital reglamentar la Ley 30414, que modificó la Ley de Partidos (Ley 28094). Pese a la urgente necesidad de reglamentar la norma, en la ficha técnica de la ley que fue aprobada en el Congreso el 15 de diciembre del 2015, se lee con claridad que la norma “no requiere reglamentación”. (“El JNE no precisa”, 2016, p. 9)

Sistema electoral reglamentarista

Más allá de las faltas cometidas por uno y otro, es evidente que el sistema electoral requiere una reforma profunda. Es excesivamente reglamentarista, tiene plazos muy apretados y entrega demasiado poder a las autoridades electorales. (Torres, 2016e, p. 23)

Héroes o villanos

La verdad, no obstante, es que a los integrantes del JNE no les correspondía ni les correspondió nunca ser ni héroes ni ‘lo contrario’ (villanos), porque su rol de árbitros y vigilantes de que la ley se cumpliese en estos comicios tenía que ser ejercido de manera expeditiva y casi invisible, lo que difícilmente convierte a alguien en alguno de los dos tipos de personajes novelescos que Távara mencionó. (“Ni héroes”, 2016, p. 20)

Ley imperfecta

La ley no contempla fecha; por lo tanto, un candidato puede ser excluido hasta el mismo día de las elecciones porque el organismo electoral tiene la obligación de actuar cuando se produzca una entrega de dinero. […] La norma es imperfecta y no da salidas a una serie de posibilidades. (“El JNE no precisa”, 2016, p. 9)

Ambiente hostil

Tachas, exclusiones, denuncias, renuncias, fallos y contrafallos han generado un ambiente hostil para que el ciudadano pueda cumplir con su derecho de elegir. De hecho, no se discute si las elecciones han perdido legitimidad, sino la magnitud y el alcance de esta pérdida […]. Las autoridades electorales quedan golpeadas, afectando a la legitimidad del régimen democrático en su conjunto […]. El desprestigio abarca desde los asesores, consultores y analistas que han metido su cuchara hasta posiblemente el próximo gobierno que saldrá de unas urnas con opciones limitadas. El resultado son unas antielecciones que se suman a un funcionamiento ya deficitario de la política, a una crisis de representación permanente y a reglas de juego y jueces cuestionados, si acaso faltaba consagrar la desgracia. (Meléndez, 2016c, p. 27)

Elaboración propia

Cancelación de inscripciones

En el 2006, la bancada del Partido Nacionalista Peruano llegó al Parlamento de la mano de Unión por el Perú porque no logró inscribirse en el JNE. La alta votación que alcanzó en la primera vuelta se reflejó en la mayoría congresal en ese período (2006-2011), aunque luego el grupo original se dividió. La bancada promovió en el 2007 la incorporación de lo que llamó una precisión al inciso a del artículo 13 de la Ley 28094, Ley de Partidos Políticos:

El Registro de Organizaciones Políticas, de oficio o a pedido de los personeros legales, cancela la inscripción en los siguientes casos:

a) Cuando no haya alcanzado el 5 % de la totalidad de los sufragios emitidos en una elección general, salvo que hubiese obtenido representación parlamentaria.

Ni en este inciso ni en los siguientes (b, c, d y e), se alude a la ampliación de la vigencia de la inscripción en el ROP por dejar de participar en una contienda eleccionaria. El Congreso modificó el texto mediante la Ley 29092 (2007), y quedó así:

Artículo único. Objeto de la ley

Precísese que las organizaciones políticas que no participaron en las elecciones generales del año 2006 mantienen [cursivas de la autora] vigente su inscripción.

Esa precisión relativiza el segundo parágrafo del artículo 1 de la Ley 28094 (2003), que señala:

Los partidos políticos son asociaciones de ciudadanos que constituyen personas jurídicas de derecho privado cuyo objetivo es participar [cursivas de la autora] por medios lícitos, democráticamente, en los asuntos públicos del país dentro del marco de la Constitución Política del Estado y de la presente ley.

También erosiona el inciso f del artículo 2 de la Ley de Organizaciones Políticas (2016), sobre los fines y objetivos de los partidos políticos, cuando indica, entre otros, el de “participar [cursivas de la autora] en procesos electorales”.

Si la razón de ser de una organización política es participar en procesos electorales para llegar al gobierno, entonces ejecutar un plan o prolongar la vigencia de su inscripción, obviar la finalidad para la que fue constituida es, simplemente, favorecer su existencia per se. En la práctica, esta es la razón por la cual muchos partidos deciden retirarse de la contienda electoral cuando no aparecen en las encuestas de intención de voto. Sucedió en los comicios del 2011 y también del 2016, a pesar de que el Perú necesita pocas pero sólidas agrupaciones interesadas en fortalecer su democracia.

A esta modificación, que facilitó la “multiplicación” de agrupaciones improvisadas, se sumó otra en la mencionada Ley 30414 (2016), que abrió más las compuertas para la feria de partidos.

Como se ha señalado, la Ley 30414 modificó las leyes 28094 y 29092 e introdujo cambios aplicados en pleno proceso electoral. Comienza con una formalidad: dice que la Ley de Partidos se denominará en adelante Ley de Organizaciones Políticas, pero establece cambios en los artículos 2 (inciso e), 5, 6, 13, 15, 17, 18 y 24, y en la tercera disposición transitoria. También le incorporó un cuestionado artículo (artículo 42).

En el artículo 13, introduce de manera controversial una nueva causal para que el ROP no cancele la inscripción de un partido en dos elecciones generales sucesivas. El nuevo texto dice:

Cancelación de la inscripción

El Registro de Organizaciones Políticas, de oficio o a pedido de los personeros legales, cancela la inscripción de un partido político en los siguientes casos:

a) Al cumplirse un año de concluido el último proceso de elección general si no hubiese alcanzado al menos seis (6) representantes al Congreso en más de una circunscripción electoral o haber alcanzado al menos el cinco por ciento (5 %) de los votos válidos a nivel nacional. O en su caso, por no participar en dos (2) elecciones generales sucesivas [cursivas de la autora]. De existir alianzas entre partidos o entre movimientos, dicho porcentaje se elevará en uno por ciento (1 %) por cada partido o movimiento adicional, según corresponda. Asimismo, se cancela la inscripción de un movimiento regional cuando no participa en dos (2) elecciones regionales sucesivas. (Ley 30414, 2016)

Modificar la ley es correcto siempre y cuando mejore el tema legislado, pero hacerlo en perjuicio de la institucionalidad es cuestionable. En este caso, las modificaciones señaladas fueron interpretadas como un ardid para beneficiar a determinados grupos y, sobre todo, al caudillaje político, que no contribuye al bien superior: consolidar el sistema de partidos políticos. Lo señala la propia Ley 28094 (2003) en su artículo 1: “Los partidos políticos expresan el pluralismo democrático. Concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular, y a los procesos electorales. Son instituciones fundamentales para la participación política de la ciudadanía y base del sistema democrático”.

La experiencia vivida en el quinquenio 2011-2016 no parece haber sido tomada en cuenta por los legisladores. Las modificaciones de la LOP solo favorecieron la proliferación de organizaciones políticas y la informalidad en un campo que debería ser visto con sumo cuidado, lo que causó estragos en la gobernabilidad. Recordemos que parte de las dificultades para arribar a consensos en el Congreso de la República es el fraccionamiento de la representación parlamentaria.

Anteriormente, bastaba con no presentarse a una elección general para perder la inscripción. Con los cambios a la Ley de Partidos Políticos, se propicia el “aventurerismo político partidario”, pues siempre habrá argumentos para justificar la vigencia de las inscripciones de agrupaciones que no se sometan al veredicto de los electores.

En el 2016, los siete partidos que se retiraron de la competencia lo hicieron porque al intuir un resultado adverso corrían el riesgo de ser borrados por no superar la valla electoral o no tener representación parlamentaria. Así, optaron por preservar “un bien económico”, que es como conciben a sus agrupaciones. La experiencia reciente enseña a limitar la proliferación de partidos políticos, como era el espíritu de la Ley 28094, mediante mecanismos como la valla electoral, la elección de parlamentarios y los requisitos mínimos para mantener vigentes sus inscripciones.