Читать книгу: «Правовые основы биоэкономики и биобезопасности», страница 9
§ 1.10. Организационно-правовой механизм обеспечения биологической безопасности в Российской Федерации
Салиева Р. Н.
Аннотация: Проведен анализ законодательства, регламентирующего отношения в сфере обеспечения биологической безопасности, а также правоприменительной практики. Выявлены проблемные вопросы, сформулированы предложения по формированию оптимального организационно-правового механизма обеспечения биологической безопасности.
Ключевые слова: безопасность; биологическая безопасность; экологическая безопасность; национальная безопасность; организационно-правовой механизм; техническое регулирование.
§ 1.10. Salieva R. N.
Organizational and legal mechanism for ensuring biological safety in the Russian Federation
Аbstract: The analysis of legislation regulating relations in the field of biological security, as well as law enforcement practice. Based on the analysis, problematic issues were identified and proposals for the development of legislation were formulated.
Key words: safety; biological safety; environmental safety; national security; organizational and legal mechanism; technical regulation.
В настоящей публикации излагается результат исследования сложившихся отношений в области организации и правового регулирования биологической безопасности. Методология исследования базируется на совокупности методов научного познания: формально-юридический метод способствовал определению основных понятий: «безопасность», «биологическая безопасность»; «экологическая безопасность»; сравнительный метод исследования позволил выявить проблемы правового регулирования в сфере обеспечения биологической безопасности и сформулировать предложения, направленные на повышение эффективности организационно-правового механизма обеспечения биологической безопасности.
В современных условиях возрастания негативного воздействия на окружающую среду, на граждан и увеличения различных опасностей (угроз), включая биологические, целесообразны проведение анализа существующих отношений в области обеспечения биологической и экологической безопасности, выявление вопросов правового регулирования и обоснование и разработка предложений, направленных решение проблем, возникающих в области обеспечения биологической безопасности. Важным направлением решения существующих проблем является обоснование предложений по формированию оптимального организационно-правового механизма. Исходя из общих функций права, как регулятора общественных отношений, под организационно-правовым механизмом, в настоящей работе понимается совокупность организационных мер, а также закрепленных в установленном порядке правил регулирования общественных отношений, направленных на обеспечение эффективной регламентации общественных отношений и эффективной реализации правовых предписаний, обеспечивающих, в частности, биологическую безопасность.
Анализ нормативных правовых актов в области регулирования отношений по обеспечению безопасности в целом и биологической безопасности, в частности, и анализ теоретических положений по проблемам обеспечения безопасности показал, что понятие «безопасность» является междисциплинарным понятием. Данное понятие применяется как в правовой науке и в законодательстве, так и в других научных сферах – экономической, политической, социальной. Легальные определения понятий «безопасность», «экологическая безопасность», «биологическая безопасность» содержатся в нормативных правовых актах различного уровня.
Так, например, основные термины и определения об экологической безопасности содержатся, в частности, в Модельном законе государств – участников Содружества Независимых Государств – «Об экологической безопасности» [1] и в ряде других Модельных законов [2]. Отметим, что единообразное определение понятия «биологическая безопасность» на уровне закона в Российской Федерации пока не сложилось.
В действующем законодательстве содержатся определения разных видов безопасности. Например, в Указе Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 содержится определение национальной безопасности и раскрываются ее виды [3].
В Федеральном законе «О безопасности» [4] определены основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
В Указе Президента РФ от 11 марта 2019 г. № 97 (далее – Указ Президента № 97) [5] раскрывается содержание государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности.
Понятие и содержание понятия «биологическая безопасность» предполагается раскрыть в специальном законе. Полагаем, что в специальном законе требуется закрепление единообразных терминов, определяющих основы правового регулирования в области обеспечения биологической безопасности. Установление единой терминология будет способствовать созданию системного законодательства, повышению уровня обеспечения как в целом экологической безопасности, так и биологической безопасности, а также уменьшению судебных споров, возникающих в связи с несовершенством законодательства.
Необходимо отметить, что в настоящее время сформирован организационный механизм в сфере обеспечения биологической безопасности. Так, в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2019 г. № 1906-р утвержден план мероприятий на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу (далее – План) [6].
В части регламентации отношений в области обеспечения биологической безопасности в данном Плане предусмотрены подготовка проекта федерального закона «О биологической безопасности Российской Федерации», а также подготовка и принятие нормативных правовых актов, необходимых для его реализации. Предусмотрено также присоединение Российской Федерации к международным договорам в области трансграничного перемещения генно-модифицированных организмов. Присоединение к международным договорам должно послужить фундаментом выстраивания системы нормативных правовых актов РФ, направленных на формирование эффективного организационно-правового механизма обеспечения биологической безопасности.
В настоящее время в Госдуму РФ внесен проект федерального закона № 850485-7 «О биологической безопасности Российской Федерации» [7]. В проекте Федерального закона, в частности, предлагается установить основные понятия; определить правовую основу обеспечения биологической безопасности; закрепить основные принципы обеспечения биологической безопасности и т. д.
Как показал сравнительный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в сфере обеспечения биологической безопасности, содержащиеся в указанном проекте Федерального закона термины и определения требуют уточнения. В частности, сформулированное в указанном проекте Федерального закона определение биологической безопасности Российской Федерации, целесообразно было бы уточнить в части указания в этом определении на то, что биологическая безопасность – это состояние защищенности населения и окружающей среды от воздействия опасных биологических факторов. Представляется, что негативное биологическое воздействие может быть результатом воздействия не только опасных биологических факторов, которые указаны в рассматриваемом определении, содержащемся в вышеуказанном проекте Федерального закона. Необходимо учитывать, на наш взгляд, что негативное воздействие на окружающую среду, на состояние здоровья граждан может быть также результатом осуществления хозяйственной (или иной) деятельности, а также негативное воздействие может осуществляться в результате появления объектов наколенного экологического вреда, которые представляют биологическую опасность для окружающего мира. Так, например, в Законе «Об охране окружающей среды» содержится определение понятия «накопленный вред окружающей среде». К объектам накопленного вреда окружающей среде законом отнесены территории и акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде. В соответствии с п. 3 ст. 80.1 Закона РФ «Об охране окружающей среды» выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. А в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляются федеральными органами исполнительной власти. При этом в законе не определен правовой механизм реализации права на выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Полагаем, что необходима конкретизация полномочий органов государственного и муниципального управления в рассматриваемых сферах деятельности, а также закрепление положений о том, что в отдельных случаях по результатам обследования объекты накопленного экологического вреда являются биологически опасными и относятся к опасным биологическим факторам.
Необходимо также отметить, что организационно-правовой механизм обеспечения биологической безопасности будет эффективен при формировании соответствующей системы контроля (надзора). В Указе Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 [8] в качестве одного из направлений решения основных задач в области обеспечения экологической безопасности указано, в частности, повышение эффективности осуществления контроля в области обращения радиационно, химически и биологически опасных отходов. А к механизмам реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности отнесено формирование системы технического регулирования. В частности, это могут быть технические регламенты, которые содержат требования экологической и промышленной безопасности. Хотя в данном Указе Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 речь идет о необходимости повышения эффективности контроля в области обеспечения экологической безопасности, полагаем, что предложенные механизмы обеспечения экологической безопасности относятся и к сфере обеспечения биологической безопасности. Тот факт, что экологическая безопасность и биологическая безопасность взаимосвязаны и являются с точки зрения определения понятий родовым и видовым понятием подтверждается, на наш взгляд, положениями, содержащимися в ГОСТ Р 54003-2010 [9]. В указанном ГОСТе определено, что экологическая безопасность личности, общества и государства является составной частью национальной безопасности. При этом указано, что экологическая безопасность является необходимым условием жизнедеятельности и обеспечения иных видов безопасности.
В ряду мер, составляющих организационную часть механизма правового регулирования отношений в сфере обеспечения биологической безопасности, необходимо отметить также постановление Правительства РФ от 16 мая 2005 г. № 303 [10]. В указанном Постановлении установлены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации. В частности, в соответствии со сферами деятельности прописаны полномочия министерств по организации биологической и химической безопасности, а также по нормативному правовому регулированию. Например, к полномочиям Министерства здравоохранения Российской Федерации отнесены такие полномочия, как: организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в области биологической и химической безопасности населения Российской Федерации, в том числе при выполнении мероприятий по оперативному реагированию на чрезвычайные ситуации, связанные с попаданием опасных биологических агентов и химических веществ в окружающую среду, в порядке, определяемом Министерством совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти; организация работы по формированию государственной политики в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации; нормативно-правовое регулирование в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и другие полномочия.
Также в вышеуказанном Постановлении прописаны полномочия Министерства сельского хозяйства, Министерства обороны, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства промышленности и торговли, Министерства природных ресурсов и экологии, Министерства иностранных дел Российской Федерации и других министерств и ведомств (всего более 25 министерств и ведомств). Таким образом, в целом организационный механизм создан. Вместе с тем полагаем, что для эффективного функционирования организационного механизма требуется координация деятельности указанных органов управления, представляется целесообразным создание специального межведомственного координационного органа.
В системе нормативного правового регулирования в области обеспечения биологической безопасности необходимо отметить также важное значение технического регулирования. В Законе РФ «О техническом регулировании» [11] дано определение безопасности продукции и связанных с ней процессов производства, а также содержится перечень сфер безопасности, среди которых указана и биологическая безопасность.
В юридической литературе по вопросам технического регулирования в области обеспечения экологической безопасности, биологической безопасности и иных видов безопасности справедливо отмечается, что указанные в Законе о техническом регулировании «меры радиационной, пожарной или биологической безопасности в ряде случаев являются одновременно и мерами экологической безопасности» [12]. В связи с этим следует согласиться с мнением Н. Г. Жаворонковой, В. Б. Агафонова о том, что «разделение безопасности на уровни, виды, объекты, условия, типы «безопасностей» требует отдельного правового и систематизированного анализа» [13].
В отношении перечисленных в Законе о техническом регулировании видов безопасности с учетом степени риска причинения вреда принимаются Технические регламенты, которые устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность [15]. Вместе с тем требуется систематизация нормативных правовых актов. Кроме того в целях повышения эффективности обеспечения биологической безопасности требуется создание информационной системы, содержащей информацию об объектах, представляющих биологическую опасность, а также о субъектах, осуществляющих хозяйственную (научно-исследовательскую) деятельность в области создания биотехнологий, и их использования.
Анализ правоприменительной практики показал, что возникают споры, связанные с определением круга полномочий субъектов РФ по вопросам установления требований безопасности, в том числе требований биологической безопасности к отдельным видам продукции. Можно привести как пример определение Верховного Суда РФ от 18 апреля 2007 г. № 5-Г07-14, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 2 постановления правительства Москвы от 28 декабря 2004 г. № 952-ПП и приложения № 3 к нему [16] со ссылкой на то, что законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха вправе предусматривать введение дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха в соответствии со специальным законодательством об охране атмосферного воздуха.
В целом анализ нормативных правовых актов и правоприменительной практики в области организации управления и регулирования деятельности по обеспечению биологической безопасности позволил выявить отдельные организационно-правовые проблемы:
А) Отсутствие строгой системы нормативных правовых актов, направленных на регулирование отношений в сфере обеспечения биологической безопасности, основанных на положениях международных актов о биологическом разнообразии и биологической безопасности;
Б) Необходимость разработки единообразных терминов и определений по регламентации отношений в сфере обеспечения биологической безопасности, а также необходимость уточнения видов опасных биологических факторов и угроз биологической безопасности и совершенствования технического регулирования, стандартизации и сертификации на уровне Российской Федерации и государств, входящих в СНГ и ЕАЭС;
В) Необходимость конкретизации правомочий субъектов Российской Федерации в области обеспечения биологической безопасности при разработке и внедрении биотехнологий, а также в сфере выявления отдельны объектов накопленного экологического вреда, представляющих биологическую опасность;
Г) Необходимость координации деятельности министерств и ведомств, обеспечивающих реализацию мер по обеспечению биологической безопасности и создания межведомственного органа управления, а также повышения ответственности участников отношений и уровня контроля за осуществлением деятельности в области создания и использования отдельных видов биотехнологий, представляющих потенциальную биологическую опасность, а также охраны и защиты прав участников изучаемых отношений;
Д) Необходимость совершенствования форм и методов государственного регулирования в области обеспечения биологической безопасности, в том числе необходимость мониторинга, позволяющего осуществлять контроль за созданием, использованием биотехнологий и других опасных в биологическом отношении объектов, путем формирования государственной информационной системы в области обеспечения биологической безопасности, которая содержала бы информацию об объектах, представляющих биологическую опасность, а также о субъектах, осуществляющих хозяйственную (научно-исследовательскую) деятельность в области создания биотехнологий (других биологически опасных объектов) и их использования.
Решению выявленных проблем должен способствовать Закон «О биологической безопасности Российской Федерации», проект которого обсуждается.
В целях совершенствования организационно-правового механизма обеспечения биологической безопасности в проект указанного закона целесообразно дополнить уточненные термины и определения, а также целесообразно определить систему, структуру и полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих управление и контроль (надзор) в области обеспечения биологической безопасности и предусмотреть межведомственную координацию деятельности указанных органов управления. Целесообразно также конкретизировать ответственность участников отношений за нарушение требований по обеспечению биологической безопасности. Это будет способствовать повышению гарантий защиты жизни и здоровья граждан, а также окружающей среды от существующих и потенциально возможных биологических опасностей.
Список использованной литературы
[1] Модельный закон об экологической безопасности (новая редакция) (принят в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 г. постановлением № 22–18 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ) // СПС «КонсультантПлюс».
[2] Модельный закон об основах единства технического регулирования в государствах – участниках МПА СНГ в условиях вступления во Всемирную торговую организацию (принят в г. Санкт-Петербурге 28 ноября 2014 г. постановлением 41–12 на 41-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ) // СПС «КонсультантПлюс»; Модельный закон о стратегической экологической оценке (принят в г. Санкт-Петербурге 16 мая 2011 г. постановлением № 36-7 на 36-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ) // СПС «КонсультантПлюс»; Модельный экологический кодекс для государств – участников Содружества Независимых Государств (особенная часть) (принят в г. Санкт-Петербурге 31 октября 2007 г. постановлением № 29–14 на 29-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ) // СПС «КонсультантПлюс»; Модельный закон о безопасности деятельности, связанной с генетически модифицированными организмами (принят в г. Санкт-Петербурге 16.11.2006 Постановлением 27-9 на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ) // СПС «КонсультантПлюс» и др.
[3] Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212; Концепция общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14 ноября 2013 г. № Пр-2685) // СПС «КонсультантПлюс».
[4] Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
[5] Указ Президента РФ от 11 марта 2019 г. № 97 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» // СЗ РФ. 2019. № 11. Ст. 1106.
[6] Распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2019 г № 1906-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» // СЗ РФ. 2019. № 36. Ст. 5062.
[7] Проект федерального закона № 850485-7 «О биологической безопасности Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 2 декабря 2019 г.) // URL: https://sozd.duma.gov.ru/ (2 декабря 2019 г.).
[8] Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
[9] ГОСТ Р 54003-2010. «Национальный стандарт Российской Федерации. Экологический менеджмент. Оценка прошлого накопленного в местах дислокации организаций экологического ущерба. Общие положения» (утв. и введен в действие приказом Ростехрегулирования от 30 ноября 2010 г. № 594-ст). М.: Стандартинформ, 2011.
[10] Постановление Правительства РФ от 16 мая 2005 г. № 303 (ред. от 16 февраля 2019 г.) «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 2023.
[11] Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (ред. от 28 ноября 2018 г.) «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. I). Ст. 5140.
[12] Петрова Т. В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. 2005. № 1.
[13] Жаворонкова Н. Г., Агафонов В. Б. Теоретико-методологические проблемы правового обеспечения экологической, биосферной и генетической безопасности в системе национальной безопасности Российской Федерации // Lex Russica. 2019. № 9. С. 96–108.
[14] Решение Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 876 (ред. от 9 августа 2016 г.) «О принятии технического регламента Таможенного союза «О безопасности продукции легкой промышленности»» (вместе с «ТР ТС 017/2011. Технический регламент Таможенного союза. О безопасности продукции легкой промышленности») // Первоначальный текст документа опубликован в издании Официальный сайт Комиссии Таможенного союза. URL: http://www.tsouz.ru/ (15 декабря 2011 г.).
[15] Постановление Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 623 (ред. от 29 мая 2018 г.) «Об утверждении технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта» // СЗ РФ. 2010. № 34. Ст. 4476; решение Комиссии Таможенного союза от 23 сентября 2011 г. № 797 (ред. от 19 декабря 2017 г.) «О принятии технического регламента Таможенного союза «О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков»» (вместе с «ТР ТС 007/2011. Технический регламент Таможенного союза. О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков») (с изм. и доп., вступ. в силу с 25 сентября 2018 г.) // Первоначальный текст документа опубликован в издании Официальный сайт Комиссии Таможенного союза. URL: http://www.tsouz.ru/ (30.09.2011).
[16] Определение Верховного Суда РФ от 18.04.2007 № 5-Г07-14 Об оставлении без изменения решения Московского городского суда от 26.12.2006, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 2 постановления правительства Москвы «Об утверждении экологических требований к качеству моторного топлива при его обороте в городе Москве» от 28.12.2004 № 952-ПП и приложения № 3 к нему // СПС «КонсультантПлюс».
