Читать книгу: «Правовое регулирование торговой деятельности в России (теория и практика)», страница 4

Глава 2
ТОРГОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

2.1. Понятие и состав торгового законодательства. негосударственные формы регулирования торговой деятельности

Построение эффективной системы торгового законодательства в немалой степени способствует реализации инновационного сценария развития экономики России. Необходимость повышения эффективности правового регулирования торговли отмечается в Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2011–2015 годы и на период до 2020 года. Данная задача особенно актуальна в настоящее время при присоединении Российской Федерации к ВТО⁴⁹, поскольку в первую очередь изменениям условий реализации товаров подвергнется товарный рынок России.

Сложность создания эффективного торгового законодательства заключается в необходимости прогнозирования и учета различных факторов, связанных с динамичным развитием оптовой и розничной торговли, ростом интеграционных процессов и необходимостью принятия мер по «приспособлению» российских участников к происходящим переменам и в то же время созданию механизмов защиты товарных рынков России и др.

Повышение эффективности регулирования торговли, как отмечается в Стратегии развития торговли, заключается прежде всего в проведении систематизации нормативной правовой базы и осуществлении актуализации нормативных правовых актов, регулирующих торговую деятельность. С этой целью необходимо исключить пробелы и внести изменения в нормативные правовые акты в тех частях, которые не соответствуют современному уровню развития торговли, исключить двойственное толкование отдельных положений нормативных правовых актов, сделать понятийный аппарат максимально четким и однозначным, исключить избыточное правовое регулирование в области торговой деятельности, разграничить полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию торговли.

Следует отметить, что современное торговое законодательство, понимаемое в широком смысле, включающее и подзаконные нормативные правовые акты, находится в стадии формирования и значительно отстает от развития оптовой и розничной торговли.

В формировании и развитии торгового законодательства можно выделить несколько этапов, включая дореволюционный этап. Необходимо отметить, что многие торговые понятия и институты, предусмотренные в современном законодательстве, сформулированы с учетом исторического опыта их создания и развития. Хотя наука торгового права до революции 1917 г. появилась в России позднее, чем в зарубежных странах, уже в 1857 г. был принят Устав торговый, действовавший до Октябрьской революции в редакции 1903 г., разработанный с учетом опыта законодательного регулирования торговых отношений в Торговом кодексе Франции и Торговом уложении Германии. Торговый Устав закрепил промысловую организацию торговой деятельности, ликвидировав сословный характер торговли. Устав Торговый был тщательно разработан и состоял из трех книг. Книга первая была посвящена «договорам и обязательствам, торговле свойственным». Книга вторая содержала русское морское право, а книга третья – торговые установления, под которыми имелись в виду учреждения и меры, «кои определены законом, как способы к лучшему и успешнейшему движению торговых дел, как вне, так и внутри Империи»⁵⁰. Эта книга содержала правила деятельности бирж и ярмарок, требования к ведению купеческих и маклерских книг, требования к мерам и весам, правила о торговле зерном, льном, пенькой, другими товарами. В ней содержались положения о съездах представителей промышленности и торговли, а также представителей торгового посредничества и др. Таким образом, тенденция активного государственного регулирования торговли наблюдается в России еще с дореволюционного периода.

До революции были разработаны такие специальные торговые институты, как торговая сделка, понимаемая как сделка, относящаяся к торговому промыслу купца. Промыслом же считался постоянный вид деятельности, направленный на получение дохода. К субъектам торговли относились торговые деятели, т. е. лица, занимавшиеся производством торговых сделок в виде промысла от своего имени и признаваемые в качестве самостоятельных субъектов торговых отношений, и лица, действовавшие в интересах купца (представители, маклеры, агенты и др.). Торговый промысел осуществлялся в одиночку или лицами, объединившимися между собой в тот или иной образ товарищества. Разграничивалась гражданская и торговая дееспособность и др.

После революции предпринимались попытки принятия специального торгового нормативного акта, и с этой целью в 1923 г. Комиссией по внутренней торговле при Совете труда и обороны РСФСР был внесен в законодательные органы проект Торгового Свода, включающий шесть разделов (о торговой деятельности и торговых предприятиях; торговые сделки; исключительные промышленные права; о несостоятельности; акционерные общества с участием государственного капитала и товариществ с ограниченной ответственностью; о биржах и ярмарках). Развернулась научная дискуссия о целесообразности его принятия. Но, поскольку проект Торгового Свода основывался на многоукладности экономики периода НЭП, после отказа от новой экономической политики работы над проектом Торгового Свода были прекращены.

В условиях централизованной плановой экономики в советский период преобладала точка зрения о правовом регулировании хозяйственных связей торговли и промышленности по поставкам товаров различными отраслями права: планово-организационных отношений – административным правом, а договорных отношений по поставкам товаров – гражданским правом⁵¹, вследствие чего правовое регулирование торговли осуществлялось нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности.

С переходом России к рыночному пути развития был принят ряд указов Президента РСФСР, способствующих становлению рыночных отношений, бурному развитию торговли, накоплению первоначального капитала и созданию слоя частных собственников: от 25 ноября 1991 г. № 232 «О коммерциализации деятельности предприятий торговли в РСФСР»⁵², от 3 декабря 1991 г. № 297 «О мерах по либерализации цен»⁵³, от 12 декабря 1991 г. № 269 «О едином экономическом пространстве РСФСР»⁵⁴. С данного момента началось, можно сказать, формирование современного торгового законодательства.

Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. № 65 «О свободе торговли» была ликвидирована административно-командная система управления торговлей, и всем юридическим и физическим лицам было предоставлено право осуществлять торговую и посредническую деятельность без специальных разрешений с уплатой установленных платежей и сборов⁵⁵.

Важное значение имело принятие Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», установившего требования, предъявляемые к организациям розничной торговли, к изготовителям товаров и организациям оптовой торговли, направленные на защиту интересов граждан-потребителей, являющегося основным законодательным актом в системе законодательства о защите прав потребителей⁵⁶. В соответствии с данным Законом приняты постановления Правительства РФ, утвердившие правила продажи отдельных видов товаров или определенным способом⁵⁷.

Правовое регулирование отношений по купле-продаже товаров на товарных биржах регулирует Закон РФ от 20 февраля 1992 г. № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле»⁵⁸, который утрачивает силу с 1 января 2014 г. в связи с принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах»⁵⁹, установившего единые правила по регулированию возникающих отношений на товарных и (или) финансовых рынках.

В принятой в 1993 г. Конституции РФ содержатся положения, являющиеся конституционной основой торгового законодательства. В п. 1 ст. 34 Конституции РФ установлено право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, что означает и право каждого на свободное использование своих способностей и имущества, в том числе для осуществления торговой деятельности.

Торговая деятельность вправе осуществляться на основе любой формы собственности, многообразие форм которых и равную их защиту устанавливает Конституция РФ (п. 2 ст. 8).

Конституция РФ гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (п. 1 ст. 8). Данное конституционное положение означает и единое правовое регулирование, недопущение установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (п. 1 ст. 74).

Ограничение свободного перемещения товаров устанавливается в соответствии с п. 2 ст. 74 Конституции РФ в отношении запрещенных к обороту или ограниченно оборотоспособных товаров.

Важнейшим конституционным принципом является поддержка конкуренции и недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 34 Конституции РФ), распространяющей свое действие как на рынок товаров, так и на рынок финансовых услуг.

Вместе с тем, хотя в п. «к» ст. 72 Конституции РФ, предусматривающем перечень отраслей законодательства Российской Федерации, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отсутствует законодательство о торговле, п. «а» ст. 72 Конституции РФ устанавливает обязанность обеспечения нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, в связи с чем в соответствии с рассмотренными иными конституционными положениями Закон о торговле, предусмотревший разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности, не противоречит Конституции РФ и исходит из ее основ.

В середине 1990-х гг. и последующие годы был принят ряд федеральных законов, содержащих государственные требования к производству и обороту отдельных видов социально значимых товаров, а также товаров, представляющих опасность для жизни и здоровья потребителей. Приняты Федеральные законы от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»⁶⁰, от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»⁶¹, от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»⁶² и др.

Упорядочению торговле на розничных рынках способствовало принятие Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», установившего правила по организации розничных рынков, по розничной купле-продаже товаров на розничных рынках, а также участию сельскохозяйственных кооперативов в управлении рынками⁶³.

Таким образом, законодательство о торговле развивалось неупорядоченно, и правовому регулированию подверглись отдельные группы торговых отношений, хотя выделение специальных правил о торговле из общего массива нормативных актов произошло еще в 1993 г.

Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 217 был утвержден Общеотраслевой классификатор отраслей законодательства. В нем наряду с гражданским законодательством выделено законодательство о торговле и тем самым признана необходимость специального регулирования отношений в сфере торговли.

Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 одобрен Классификатор правовых актов. В нем в рубрике «Хозяйственная деятельность» имеется специальный раздел «Торговля», в котором имеются подразделы «Общие положения», «Бытовое обслуживание населения», «Розничная торговля», «Оптовая торговля»⁶⁴. Таким образом, признано необходимым выделение правовых актов, регулирующих отношения в специальной отрасли товарного обращения – торговле, которая подразделяется на оптовую торговлю и розничную торговлю.

При выделении законодательства о торговле использован специальный критерий – системно-функциональный подход, что представляется весьма продуктивным.

Однако классификация подразделов раздела «Торговля» не является достаточно полной, позволяющей определить круг отношений, складывающихся в сфере торговли, и вместе с тем учесть особенности торговых отношений, требующих специального регулирования. Отсутствие детальной рубрикации не позволяет отразить специфику складывающихся правоотношений и сдерживает развитие законодательства.

Принятый Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»⁶⁵ можно рассматривать как новый важный этап в развитии торгового законодательства.

Отсутствие четкой государственной политики, контроля и мер поддержки торговли до принятия Закона привело к таким негативным последствиям, как ограничение конкуренции, деформация структуры товарных рынков, распространение нецивилизованных форм торговли, «захват» российских рынков крупными торговыми сетями и вытеснение средних и малых торговых предприятий, распространение недобросовестных практик во взаимоотношениях торговцев с поставщиками. В Послании Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию отмечалось, что «.российский бизнес до сих пор предпочитает торговать тем, что создано в других странах, а конкурентоспособность нашей продукции позорно мала»⁶⁶.

Принятие Закона о торговле произошло после многолетних обсуждений и споров. При обсуждении его проекта были выявлены значительные противоречия в интересах производителей, переработчиков и торговцев. Было разработано несколько альтернативных вариантов законопроекта. Ко второму чтению поступило 322 поправки к проекту закона от всех субъектов Российской Федерации, заинтересованных министерств и ведомств⁶⁷.

Впервые на законодательном уровне определен ряд основных понятий в области торговой деятельности: торговля, оптовая и розничная торговля, торговая сеть, торговый объект и др. В Законе определена государственная торговая политика, предусмотрено разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. В Законе предусмотрены меры по совершенствованию торговой инфраструктуры и осуществлению торговой деятельности. Большой проблемой является наличие барьеров для входа на рынок российских производителей сельхозпродукции.

Закон содержит ряд норм, направленных на совершенствование антимонопольного регулирования и развитие конкуренции на рынке товаров розничной торговли, при этом в Законе установлены специальные антимонопольные требования только в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговлю продовольственными товарами путем организации торговой сети и поставщиков продовольственных товаров (ст. 13). Данные правила направлены на исключение недобросовестных практик, сложившихся между некоторыми крупными розничными торговцами и поставщиками продовольственных товаров, включающими требования с поставщиков платы за право «вхождение в сеть», изменение ассортимента, открытие новых торговых объектов и др.

Специальные правила, отличающиеся от правил ГК РФ о договоре поставки, установлены в Законе в отношении поставки продовольственных товаров в торговые сети.

Наименование данного Закона предполагает, что он должен являться основным законодательным актом, определяющим направления правового регулирования в сфере торговли и содержащим общие положения, поэтому представляется верным, что в нем определены цели правового регулирования, в качестве которых в Законе обозначены:

– обеспечение единства экономического пространства в Российской Федерации путем установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности;

– развитие торговой деятельности в целях удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров;

– обеспечение соблюдения прав и законных интересов предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность и предпринимателей-поставщиков, обеспечение баланса экономических интересов указанных хозяйствующих субъектов, а также обеспечение при этом соблюдения прав и законных интересов населения.

Одной из целей Закона является разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности. Четкое разграничение полномочий между органами государственной власти разных уровней и органами местного самоуправления должно привести к устранению административных барьеров на общефедеральном товарном рынке и региональных товарных рынках, формированию открытых и доступных требований к организации и осуществлению торговой деятельности.

Перечень указанных целей предполагает, что Закон должен распространять свое действие на весь круг отношений в сфере оптовой и розничной торговли, однако положения Закона не применяются к отношениям, связанным с организацией и осуществлением внешнеторговой деятельности, деятельности по проведению организованных торгов, торговли на товарных биржах, деятельности по продаже товаров на розничных рынках, купли-продажи ценных бумаг, объектов недвижимости, продукции производственно-технического назначения, отношения при осуществлении торговли товарами, ограниченными в обороте.

В соответствии с ч. 3 ст. 1 Закон о торговле регулирует две группы правоотношений – между органами государственной власти и местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговли и между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности. Таким образом, на отношения между торговцами и гражданами-потребителями в сфере розничной торговли его действие не распространяется.

Обращает на себя внимание, что из сферы применения Закона о торговле исключен оборот продукции производственно-технического назначения. Этот термин, употребляемый в основном в нормативных правовых актах советского периода, означает товары (оборудование, сырье, полуфабрикаты, комплектующие изделия и т. п.), предназначенные для применения в производственном процессе или профессионального использования.

Таким образом, в качестве объектов торговли в Законе понимаются товары, предназначенные для использования гражданами-потребителями.

Согласно п. 1 ст. 3 Закона правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется прежде всего Гражданским кодексом РФ, данным Законом, Законом РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Гражданское законодательство РФ, в соответствии с Конституцией, находится в ведении Российской Федерации (п. 1 ст. 3). Вместе с тем согласно Закону о торговле нормативное правовое регулирование торговых отношений осуществляется, помимо федерального законодательства, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Тем самым в отличие от гражданского законодательства в состав торгового законодательства включаются и нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом следует отметить, что поскольку согласно ч. «ж» ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики находится исключительно в ведении России, нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральному законодательству. В соответствии со ст. 15 Закона о торговле органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также иным органам и организациям, выполняющим их функции, запрещается принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Вместе с тем согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного с ее субъектами ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Это предполагает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, совместное решение ими поставленных задач, определяемых федеральными законами и изданными в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Установление конкретных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам регулирования торговли позволит устранить нечеткость в их определении, которая может приводить к принятию субъектами Российской Федерации правовых актов, ущемляющих интересы предпринимателей и ограничивающих конкуренцию, в том числе через закрытие региональных рынков. Право субъектов Российской Федерации на регулирование торговых отношений в установленных законом пределах защищается в судебном порядке. Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании от 7 сентября 2005 г. дело по заявлению ООО «Фрезия-1» об оспаривании п. 1 постановления Правительства Москвы от 21 сентября 2004 г. № 636-ПП «Об упорядочении использования территории метрополитена и 25-метровой зоны от наземных вестибюлей станций и сооружений метрополитена» (в ред. постановления Правительства Москвы от 15.02.2005 г. № 84-ПП), по кассационной жалобе заявителя на решение Московского городского суда от 16 марта 2005 г., которым ему отказано в удовлетворении заявленного требования, ссылаясь на то, что данный нормативный правовой акт Правительства Москвы противоречит гражданскому законодательству, ограничивает свободу перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации, чем нарушает право заявителя на осуществление предпринимательской деятельности. С учетом анализа приведенных положений федерального и законодательства Москвы суд обоснованно сделал вывод о том, что оспариваемое заявителем постановление принято Правительством Москвы в пределах своей компетенции и в рамках предоставленных полномочий и постановил решение Московского городского суда от 16 марта 2005 г. оставить без изменения, кассационную жалобу ООО «Фрезия-1» без удовлетворения⁶⁸. Таким образом, Верховный Суд РФ подтвердил право субъектов Российской Федерации на правовое регулирование торговли на территории соответствующего субъекта при условии непротиворечия нормативных актов федеральному законодательству.

В Концепции правовой политики Торгово-промышленной палаты указано, что, поскольку государственное регулирование какой-либо сферы деятельности осуществляется в рамках публичных правоотношений (установление прав и обязанностей государства и предпринимателей), такие нормы не могут содержаться в гражданском законодательстве, которое регулирует частные правоотношения, так как в соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников⁶⁹.

Поскольку Закон о торговле регулирует две группы общественных отношений – отношений по организации торговой деятельности и по осуществлению торговой деятельности, эффективность правового регулирования может быть достигнута за счет системного применения норм и институтов взаимодействующих отраслей права⁷⁰.

Закон о торговле возлагает на Правительство РФ обязанность по принятию ряда нормативных правовых актов, регулирующих торговую деятельность (ч. 1 ст. 5).

Во исполнение Закона о госрегулировании торговли приняты постановления Правительства РФ от 24 сентября 2010 г. № 754 «Об утверждении Правил установления нормативов обеспеченности населения площадью торговых объектов»⁷¹, от 11 ноября 2010 г. № 887 «О Порядке создания и обеспечения функционирования системы государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности в Российской Федерации»⁷², от 15 октября 2010 г. № 530 «Об утверждении Правил установления предельно допустимых розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости, перечня отдельных видов социально значимых продовольственных товаров первой необходимости, в отношении которых могут устанавливаться предельно допустимые розничные цены, и перечня отдельных видов социально значимых продовольственных товаров, за приобретение определенного количества которых хозяйствующему субъекту, осуществляющему торговую деятельность, не допускается выплата вознаграждения»⁷³; от 29 сентября 2010 г. № 772 «Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов»⁷⁴ и др.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли, является Министерство промышленности и торговли Российской Федерации⁷⁵. В соответствии с определенными Законом полномочиями Минпромторг России утверждает форму торгового реестра, утверждает методические рекомендации по разработке региональных программ развития торговли и др. (ч. 2 ст. 5)⁷⁶.

Субъекты РФ осуществляют разработку и принятие законов, иных нормативных правовых актов в области государственного регулирования торговой деятельности; разработку и реализацию мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории соответствующего субъекта РФ; нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в регионе; осуществляют иные предусмотренные Законом о торговле полномочия (ст. 6 Закона о торговле).

Так, в соответствии со ст. 11 Закона нормативными правовыми актами субъектов РФ утверждаются правила по организации ярмарок и продажи товаров на них, устанавливают порядок разработки схем размещения нестационарных торговых объектов (ч. 3 ст. 10).

Важной задачей, возложенной Законом о торговле на субъекты Российской Федерации, является разработка программ развития торговли в соответствующем регионе.

Во исполнение требований Закона о торговле в субъектах Российской Федерации приняты законы о государственном регулировании торговли в соответствующем регионе. Так, в качестве примеров можно назвать Закон Санкт-Петербурга от 16 ноября 2010 г. № 582–139 «О государственном регулировании торговой деятельности в Санкт-Петербурге и о внесении изменений в ст. 10 Закона Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления"»; Закон Самарской области от 5 июля 2010 г. № 76-ГД «О государственном регулировании торговой деятельности на территории Самарской области»; Закон Брянской области от 5 августа 2011 г. № 76-З «О полномочиях органов государственной власти в сфере государственного регулирования деятельности в Брянской области»; Закон Чувашской Республики от 13 июня 2010 г. № 39 «О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике и о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках"»; Закон Красноярского края от 30 июня 2011 г. № 12-6090 «Об отдельных вопросах государственного регулирования торговой деятельности на территории Красноярского края», Закон Республики Башкортостан от 14 июля 2010 г. № 296-з «О регулировании торговой деятельности в Республике Башкортостан» и др.⁷⁷

Как отмечается в литературе, единого подхода к структуре и содержанию регионального законодательства не сложилось⁷⁸. В целом следует отметить, что в принятых законах субъектов РФ конкретизируются полномочия органов государственной власти субъектов РФ, предоставленные Законом о торговле.

Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли в случаях и в пределах, которые предусмотрены Законом о торговле, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 3). Органы местного самоуправления разрабатывают программы развития торговли в соответствующем муниципальном образовании, осуществляют мониторинг за состоянием торговли и тенденциях ее развития и предоставляют ежегодно такую информацию в уполномоченный федеральный орган, разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов.

На органы местного самоуправления возложена обязанность по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Указанное полномочие осуществляется органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга, в случае если создание таких условий определено как вопрос местного значения законами этих субъектов РФ.

Таким образом, Законом о торговле предусмотрено создание многоуровневой системы управления розничной торговлей, что должно способствовать ее эффективному развитию.

В отличие от ГК РФ Закон устанавливает преимущественно публично-правовые требования к хозяйствующим субъектам с целью недопущения ущемления прав производителей продовольственных товаров, ликвидации барьеров для входа на товарный рынок, исключения недобросовестных практик во взаимоотношениях торговцев с поставщиками продовольствия.

В сфере осуществления торговой деятельности Закон о торговле, как отмечалось, распространяет действие на достаточно узкий круг торговых отношений, ограничиваясь преимущественно регулированием отношений по поставкам продовольственных товаров субъектам, осуществляющих торговую деятельность путем организации торговых сетей, поэтому, как отмечалось в литературе, он не отвечает требованиям системообразующего акта⁷⁹. Высказано и противоположное мнение о том, что, поскольку Закон о торговле устанавливает основы регулирования торговых отношений, в нем нет необходимости регулировать весь комплекс отношений⁸⁰. Следует отметить, что, определяя государственную политику в области торговли, законодатель должен, как представляется, выразить свое отношение ко всем видам и формам торговли – и оптовой, и розничной, включая современные формы торговли, затрагивающие интересы широкого круга покупателей – дистанционную и электронную торговлю.