Читать книгу: «Создание министерской системы управления в России в первой трети XIX века: историко-правовой аспект», страница 5

Зарубежный опыт, главным образом французский, оказал определенное влияние на разработку министерской реформы в России. Это влияние выразилось в совпадении названий большинства французских и российских министерств (6-ти из 8-ми), при наличии существенных различий во внутренней структуре этих учреждений.

Опосредованно, через свои записки и проекты, которые рассматривались и обсуждались на заседаниях Негласного комитета, в разработке министерской реформы приняли участие заочно и другие лица, которые не были членами Негласного комитета. Это: братья А. Р. и С. Р. Воронцовы, Ф. И. Клингер, Ф. Ц. Лагарп, А. Н. Оленин и Л. К. Платер.

На заседаниях Негласного комитета не были разработаны основные вопросы министерской реформы – вопросы организационного устройства и порядка делопроизводства учреждаемых министерств. Простая роспись учреждений коллежской системы управления по министерствам²⁷⁶, плохо проработанный порядок взаимодействия этих учреждений с министрами²⁷⁷ и указание об образовании канцелярий при каждом министре²⁷⁸ – были явно недостаточными мерами.

Тем самым, можно констатировать факт практически полного отсутствия организационно-структурной подготовки министерской реформы.

Как таковое, создание нового высшего административного органа Российской империи – будущего Комитета министров, членами Негласного комитета не планировалось. Исследование протоколов Негласного комитета и проектов учреждения министерств показывает, что основное мнение, к которому пришли члены Негласного комитета в этом вопросе – это разделение Непременного Совета на два состава. Узкого – из одних министров, для рассмотрения дел текущего управления и широкого – из министров и остальных членов Непременного Совета, для решения особо важных дел²⁷⁹.

Соответственным образом, в Негласном комитете не было осуществлено серьезной проработки сферы компетенции, порядка делопроизводства и структуры этого органа.

Только уже практическая деятельность Комитета министров, подкрепленная самым весомым авторитетом – личным участием императора, в первые годы его деятельности; привела к тому, что это учреждение практически сразу заняло место высшего административного органа Российской империи.

Неразработанность вопросов организационного устройства и порядка делопроизводства будущих министерств с одной стороны и мнения императора Александра I, высказанные на заседаниях Негласного комитета 24 марта²⁸⁰ и 21 апреля²⁸¹ 1802 г. с другой стороны, в соответствии с которыми, коллегии не упразднялись, и постепенно заменялись канцеляриями министров, а первоначальная деятельность министерств осуществлялась на основании «Генерального регламента» об управлении коллегий – изначально предопределили компромиссный, половинчатый характер министерской реформы, (ее начального периода 1802–1810 гг.). Выразившийся в построении министерской системы управления на основе учреждений коллежской системы управления, путем механического переподчинения коллегий и коллежских учреждений министрам, с сохранением коллежского организационного устройства и порядка делопроизводства этих учреждений.

На заседаниях Негласного комитета обсуждалась реформа только части²⁸² центральных учреждений коллежской системы управления, большинство из которых будет упомянуто в тексте Манифеста «Об учреждении министерств» 8 сентября 1802 г. Реформирование другой части²⁸³ учреждений коллежской системы управления не обсуждалось в Негласном комитете, что объяснялось неопределенностью правового статуса ряда учреждений, а в отношении учреждений придворного управления, определялось мнением императора Александра I, высказанным на заседании Негласного комитета 12 мая 1802 г.: «Кабинет [т. е. Кабинет е.и.в.] и все, что с ним связано, рассматривается как личная собственность императора, в некотором роде … цивильный лист, следовательно, он не должен входить в категорию общих властных структур государства»²⁸⁴. Фактически, это мнение распространялось и на все учреждения придворного управления. Что косвенно подтверждается более ранней репликой Александра I, произнесенной на заседании Негласного комитета 11 апреля 1802 г.: «Комиссия по постройке Кремлевского дворца [т. е. Экспедиция кремлевского строения] зависит от администрации двора»²⁸⁵.

Тем самым, еще на стадии подготовки и обсуждения министерской реформы, степень ее охвата была ограничена только частью учреждений коллежской системы управления.

Особенности подготовки и разработки министерской реформы, наложили свой отпечаток и на процесс практической реализации этой реформы т. е. процесс создания министерской системы управления, предопределив половинчатость и юридическую неурегулированность (до 1811 г.) всего это процесса.

Во многом, именно в связи с этими особенностями завершение правового оформления министерской системы управления, в виде издания «Учреждений» и «Образований» каждого конкретного центрального учреждения государственного управления было осуществлено только к середине 30-х гг. XIX в.

§ 2. Учреждение министерств и их развитие в 1802–1811 гг.

Начало министерской системы управления в России было положено изданием 8 сентября 1802 г. Манифеста «Об учреждении министерств» и Указа Сенату «Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами»²⁸⁶.

Манифестом 8 сентября учреждались первые восемь министерств:

1. Министерство военных сухопутных сил, в состав которого полностью вошла Военная коллегия.

2. Министерство военных морских сил, в состав которого вошла Адмиралтейств-коллегия.

3. Министерство иностранных дел, в состав которого вошла Коллегия иностранных дел, а также Церемониальный департамент придворного ведомства.

4. Министерство юстиции, состав которого не был точно зафиксирован в манифесте. Министр юстиции должен был руководствоваться в своей деятельности инструкцией генерал-прокурора, что означало слияние должности генерал-прокурора и министра юстиции. Тем самым, генерал-прокурор из первенствующего сановника империи, превращался в первого среди равных, в одного из министров.

5. Министерство внутренних дел, в составе: Мануфактур-коллегии; Медицинской коллегии; Главной соляной конторы; Главного почтового управления (Почтового департамента); Экспедиции государственного хозяйства. К ведению министра внутренних дел были отнесены так же все части государственной промышленности, кроме горной части, строительство и содержание всех публичных зданий в государстве, продовольственное дело, местные полицейские учреждения, сословные учреждения и приказы общественного призрения.

6. Министерство финансов, в составе: Берг-коллегии; Монетного департамента; Экспедиции о заготовлении и хранении вексельной бумаги; части Экспедиции государственного хозяйства, управляющей делами по Камеральному столу и печатанию векселей и заемных писем; Лесного департамента; Государственного ассигнационного банка и Государственного заемного банка; Экспедиции заготовления листов для ассигнаций; Конторы придворных банкиров и комиссионеров, а также не упомянутых в Манифесте от 8 сентября 1802 г. Конторы разделения золота от серебра и Департамента для рассмотрения неоконченных дел Камер-коллегии (Департамент Камер-коллегии). Наряду с этим, к ведению министра финансов были отнесены оброчные статьи, все Казенные палаты по винным подрядам и откупам, учреждение и отдача в содержание гербергов, хозяйственное управление казенных земель.

7. Министерство коммерции, в составе Коммерц-коллегии, с подчинением министру коммерции всех таможенных чиновников.

8. Министерство народного просвещения. В его ведение передавались Главное училищное правление со всеми частями, Академия наук, Российская академия, университеты и все училища, (кроме училищ ведомства императрицы Марии Федоровны), частные и казенные типографии, (исключая, находящиеся в чьем-либо ведомстве), цензура, издание периодических изданий, библиотеки, музеи, все учреждения «для распространения наук».

Помимо 8 новых министерств, Манифест от 8 сентября 1802 г. определил предметы ведения еще одного учреждения государственного управления – ведомства Государственного казначея или Государственного казначейства. В соответствии с Манифестом 8 сентября 1802 г. к ведению Государственного казначея относились – Экспедиция о государственных доходах при Сенате, Казначейства для штатных и остаточных сумм в Санкт-Петербурге и Москве, а также все казенные палаты «только по части казенных сборов», все губернские и уездные казначеи и Счетная экспедиция казенных палат. Тем самым, юридически закреплялась структура этого учреждения, не получившего к 1802 г. организационного устройства²⁸⁷, в составе – Экспедиции о государственных доходах, Казначейств для штатных и остаточных сумм в Санкт-Петербурге и Москве. В то же время, ведомство Государственного казначея не было упомянуто в Манифесте в качестве министерства. Более того, для должности Государственного казначея в Манифесте 8 сентября 1802 г. не было выделено отдельной статьи и вся информация о ней была помещена в ст. V²⁸⁸, посвященной Министерству финансов. Кроме того, один из пунктов ст. V, содержащий слова: «Государственный казначей без воли нашей чрез министра финансов ему объявленной, ни каких расходов и ни каких ассигнаций чинить не может»²⁸⁹, позволяет говорить даже о некоторых кураторских полномочиях министра финансов в отношении ведомства Государственного казначея и о подчиненном положении Государственного казначейства по отношению к Министерству финансов. В основе такого неопределенного положения Государственного казначейства лежало решение, принятое членами Негласного комитета еще на стадии разработки министерской реформы – отказ от учреждения Министерства государственного казначейства и учреждение вместо него Министерства коммерции²⁹⁰. Но, поскольку специальное учреждение, ведавшее движением сумм поступивших в доход и ревизией счетов было необходимо, то ведомство Государственного казначея все-таки осталось в тексте Манифеста «Об учреждении министерств». По нашему мнению, о ведомстве Государственного казначея или Государственном казначействе после 1802 г., следует говорить как о центральном государственном учреждении со статусом или правами министерства. Эту позицию подтверждают Указ Сенату от 8 сентября 1802 г., в соответствии с которым вместе с министрами назначался и Государственный казаначей²⁹¹, а кроме того, в последующем, сам факт участия Государственного казначея в работе Комитета министров с первого его заседания²⁹².

Нужно отметить, что в данной попытке точного определения круга новых центральных учреждений государственного управления проявилось, пожалуй, основное значение Манифеста 8 сентября 1802 г. для государственного механизма Российской империи.

По Манифесту 8 сентября 1802 г. учреждения коллежской системы управления не упразднялись, а переходили под контроль министров. Каждый такой подчиненный орган представлял своему министру еженедельные мемории о текущих делах и представления в особых случаях. Министр отвечал на них предложениями. Подчиненные органы, в случае несогласия с предложениями министра, представляли министру рассуждения. Если министр настаивал на своем предложении, то решение министра исполнялось, а мнение подчиненных органов заносилось в журнал²⁹³. Так, в общих чертах определялся новый, модернизированный, коллежско-министерский порядок делопроизводства.

В помощь министрам (кроме министров военных сухопутных сил, военных морских сил, коммерции и Государственного казначея), назначались заместители – товарищи министров, которые могли замещать министров в период их отсутствия²⁹⁴.

Министры наделялись правом представления личных докладов императору, в случае возникновения сомнений или предотвращения «неудобств» в сфере вверенного управления. Эти доклады должны были быть предварительно обсуждены всеми министрами. После утверждения императором такие доклады подлежали немедленному исполнению²⁹⁵.

Все министры становились членами Непременного Совета и присутствовали в Сенате. Каждый министр подавал ежегодный отчет о деятельности своего министерства императору, через Сенат. После его рассмотрения Сенатом, он вместе с докладом и мнением Сената об управлении и состоянии дел подавался императору²⁹⁶.

Кроме того, Сенат был вправе требовать объяснений от министров, как непосредственно по докладу, так и в течение всего года, в случае выявления недостатков и злоупотреблений в сфере управления конкретного министерства²⁹⁷.

Министры обязывались немедленно заняться образованием своих канцелярий и составлением их штатов²⁹⁸.

Последнее предложение статьи XV Манифеста 8 сентября кратко упоминает о комитете, «составленном единственно» из министров, рассматривающем текущие дела. Будущие события в сфере государственного управления показали, что это предложение и частично статьи X и XI²⁹⁹, означали создание важного органа государственного управления – Комитета министров, оказавшего значительное влияние не только на министерскую систему управления, но и на всю систему государственной власти Российской империи.

(Вышеизложенные положения не относились к руководителю Департамента уделов – министру уделов, так как Департамент уделов не был затронут министерской реформой.)

Текст Манифеста «Об учреждении министерств» отличался отсутствием терминологического единства. Так, если в введении провозглашается учреждение министерства в единственном числе, то в статье 1 уже говорится о разделении государственного управления на 8 отделений, каждое из которых составляет особое министерство и в последующих статьях говорится уже о 8 министерствах. Этот факт, с одной стороны, был отголоском обсуждения в Негласном комитете вопроса о объединенном министерстве – «комитете, составленном из одних министров»³⁰⁰, с другой стороны, он свидетельствовал об отсутствии законодательного опыта у членов Негласного комитета.

Термин министерство, по отношению ко всей системе министерств, использовался в первое время после учреждения министерств.

Так, император Александр I в письме к своему воспитателю Ф. Ц. Лагарпу от 26 октября 1802 г., выразил свои первые впечатления по поводу министерской реформы следующим образом: «Мера, о которой мы так часто говорили, в полном действии. Министерство образовано и идет довольно хорошо уже более месяца. Дела от этого приобрели гораздо более ясности и методы, и я знаю тотчас с кого взыскать, если что-нибудь идет не так, как следует»³⁰¹.

Указ Сенату от 8 сентября 1802 г. был исключительно посвящен персональному руководящему составу учреждаемых министерств³⁰². Им назначались министры и их заместители – товарищи министров. (Товарищи назначены только министрам иностранных дел, внутренних дел, финансов, народного просвещения.) Вместе с министрами был назначен и Государственный казначей.

Таким образом, формирование централизованной министерской системы государственного управления начинается в 1802 г. на основе 8 центральных государственных учреждений и Государственного казначейства, близкого по своему положению к центральным государственным учреждениям.

К ним нужно прибавить учреждения коллежской системы управления³⁰³ не охваченные Манифестом «Об учреждении министерств», в количестве 18 учреждений. Несмотря на то, что после 8 сентября 1802 г., эти учреждения занимали уже так сказать второстепенное, после министерств и Государственного казначейства, положение, но они продолжали свою деятельность в практически неизменном виде, оставаясь своеобразными действующими звеньями коллежской системы управления³⁰⁴. Это: Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел, Департамент водяных коммуникаций³⁰⁵, Герольдия, Комиссия для составления законов, Экспедиция о устроении дорог в государстве³⁰⁶, Канцелярия рекетмейстерских дел, Экспедиция государственных конских заводов, Военно-походная е.и.в. канцелярия и учреждения придворного управления – Департамент уделов, Кабинет е.и.в., Капитул российских кавалерских орденов, Придворная контора, Гоф-индентандская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора, Экспедиция кремлевского строения, Мастерская и Оружейная палата. А также Главное почтовое правление (Почтовый департамент), в отношении которого хотя и имелось прямое указание Манифеста «Об учреждении министерств» о присоединении его к Министерству внутренних дел³⁰⁷, но Почтовый департамент продолжал самостоятельную деятельность под руководством главного директора почт Д. П. Трощинского³⁰⁸ вплоть до 9 июня 1806 г., когда Д. П. Трощинский был уволен в отставку, а Почтовый департамент был присоединен к Министерству внутренних дел³⁰⁹.

В своем практическом применении начало министерской реформы затронуло учреждения коллежской системы управления в минимальной форме, в виде переподчинения большей части из них власти определенного министра, с оставлением их организационного устройства и порядка делопроизводства в практически неизменном виде.

В самих же министерствах устанавливался смешанный коллежско-министерский порядок управления, основные черты которого были определены в Манифесте «Об учреждении министерств» 8 сентября 1802 г.

Каждый подчиненный орган представлял своему министру еженедельные мемории о текущих делах и представления в особых случаях. Министр отвечал на них предложениями. Подчиненные органы, в случае несогласия с предложениями министра, представляли министру рассуждения. Если министр настаивал на своем предложении, то решение министра исполнялось, а мнение подчиненных органов заносилось в особый журнал³¹⁰. Таким образом, коллежский порядок управления сохранялся в решении текущих дел, а единоличная власть министров осуществлялась в наиболее важных или требующих быстрого решения вопросах.

Фактически, коллегии и коллежские учреждения стали организационной основой формирующейся министерской системы управления. Это было обусловлено тем, что кроме министерских канцелярий и департаментов, созданных в 1802–1803 гг., министры не имели иных структурных подразделений, кроме коллегий и коллежских учреждений.

Реальная, практическая ликвидация учреждений коллежской системы управления начинается позднее³¹¹, что было обусловлено мнением императора Александра I, высказанным на заседании Негласного комитета 24 марта 1802 г., еще при разработке министерской реформы: «Трудно сразу ликвидировать весь этот отживший механизм, но может быть на данном этапе достаточно будет передать коллегии в подчинение различным министрам, а позже, если опыт проявит бесполезность этих учреждений, упразднить их»³¹².

Этой точкой зрения императора Александра I и объясняется попытка искусственного скрещивания коллежской и министерской систем управления, предпринятая в 1802 г.

Только с момента утверждения императором Александром I доклада министра внутренних дел В. П. Кочубея от 18 июля 1803 г.³¹³, начинается фактическая ликвидация коллегий и введение единоначалия в структуру министерств.

Доклад от 18 июля 1803 г., подлинным автором которого был³¹⁴ директор Департамента министра внутренних дел и статс-секретарь³¹⁵ М. М. Сперанский, был посвящен непосредственно преобразованию структуры Министерства внутренних дел, но в нем были высказаны мысли о коллежской системе управления и системе министерств в целом. Одна из главных мыслей этого доклада – ликвидация коллежского делопроизводства, с преобразованием коллегий в департаменты, экспедиции и отделения министерств³¹⁶. «Высочайшее» утверждение этого доклада юридически санкционировало ликвидацию коллегий и коллежских учреждений в МВД, а общая таблица структуры Министерства внутренних дел, также вошедшая в доклад³¹⁷, стала примером построения структуры центрального учреждения государственного управления нового типа и в определенной степени, образцом для организации структуры других министерств в это время.

Поэтому с 8 сентября 1802 г. по 18 июля 1803 г.³¹⁸ можно говорить о существовании своеобразного полного симбиоза³¹⁹ двух противоположных систем государственного управления – старой, коллежской системы управления и новой, формирующейся министерской системы управления.

В дальнейшем, после 1803 г. этот симбиоз продолжался, постепенно сокращаясь, но он уже не был полным и сопровождался, с одной стороны, постепенным перераспределением административных функций в пользу департаментов, экспедиций и канцелярий министерств, за счет уменьшения компетенции коллегий, которые все более сосредотачивались на хозяйственном управлении, а с другой стороны, сопровождался неуклонным продолжением ликвидации и преобразования коллегий и коллежских учреждений.

Процесс ликвидации учреждений коллежской системы управления не был одномоментным и продолжался в течение трех десятилетий с 1803 по 1832 гг., завершившись в целом уже в царствование императора Николая I. (1832 г. – это год окончательной ликвидации коллегий и преобразования практических всех учреждений. Исключение составил Капитул российских кавалерских орденов (с 1832 г. Капитул российских императорских и царских орденов), присоединенный к Министерству императорского двора и уделов в 1842 г.).

Коллегии ликвидировались постепенно. Только половина из них будет упразднена к 1811 г.

Медицинская коллегия упразднена в 1803 г.³²⁰ Мануфактур-коллегия была сначала преобразована в 1803 г.³²¹ во 2-е отделение Экспедиции государственного хозяйства МВД и окончательно ликвидирована в 1805 г.³²² Берг-коллегия ликвидирована в 1806 г.³²³ Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел, продолжая свою деятельность, с 1810 г. фактически переподчинена Главному управлению духовных дел иностранных исповеданий³²⁴. Коммерц-коллегия была ликвидирована в 1811 г.³²⁵ Ликвидация остальных коллегий будет завершена уже после 1811 г.

Герольдия, получившая статус коллегии в 1800 г.³²⁶, так и не стала самостоятельным центральным государственным учреждением, продолжая оставаться структурным подразделением Сената с особым статусом. Указом от 4 февраля 1803 г.³²⁷ была упразднена должность директора Герольдии и ее снова возглавил герольдмейстер, при этом Герольдии «повелено… состоять по-прежнему в ведении министра юстиции, или генерал-прокурора, яко главного директора канцелярии Сената»³²⁸. Тем самым, правовое положение Герольдии было юридически определено, как учреждения при Сенате.

Департамент водяных коммуникаций продолжал свою деятельность до 1809 г. Централизация управления водными и сухопутными путями сообщения осуществленная в 1809 г., путем присоединения Экспедиции о устроении дорог в государстве к Департаменту водяных комуникаций³²⁹, с последующим преобразованием Департамента водяных коммуникаций в Экспедицию водяных сообщений³³⁰ и образованием нового центрального государственного учреждения – Управления водяных и сухопутных путей сообщения³³¹, с 25 июля 1810 г. переименованного в Главное управление путей сообщения; положила конец деятельности Департамента водяных коммуникаций.

Коллежские учреждения упразднялись или преобразовывались в структурные подразделения министерств. Отсутствие у них юридического статуса центрального государственного учреждения, облегчало их включение в аппарат министерств и не требовало их специальной ликвидации.

Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства и Главная соляная контора в 1803 г. были преобразованы в 1 и 3 отделения Экспедиции государственного хозяйства Министерства внутренних дел³³².

Государственный ассигнационный и Государственный заемный банки с образованием в 1802 г. центрального государственного учреждения финансового управления – Министерства финансов, потеряли значение центральных (или близких к центральным) учреждений и перешли в ведение министра финансов³³³, в виде специальных кредитных установлений при Министерстве финансов.

Комиссия об учреждении народных школ или Главное училищное правление в 1802 г. вошла в состав Министерства народного просвещения³³⁴. Последнее заседание этой комиссии состоялось 20 марта 1803 г.³³⁵ На смену этому учреждению пришла Комиссия об училищах³³⁶, преобразованная 24 января 1803 г. в Главное правление училищ Министерства народного просвещения³³⁷.

Так как, по Манифесту 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» должность генерал-прокурора Сената была соединена с должностью министра юстиции³³⁸, то и Канцелярия генерал-прокурора вошла в состав Министерства юстиции. В первые месяцы существования этого министерства³³⁹, канцелярия генерал-прокурора стала тем учреждением, на основе которого образуются, сначала Консультация при Министерстве юстиции³⁴⁰, а потом и Департамент министра юстиции³⁴¹. Таким образом, в 1803 г. Канцелярия генерал-прокурора прекращает свое существование.

Фактическое присоединение Главного почтового правления (Почтового департамента) к Министерству внутренних дел было осуществлено в 1806 г.³⁴² А в 1811 г. Главное почтовое правление было преобразовано в Почтовый департамент МВД³⁴³.

Экспедиция о устроении дорог в государстве присоединена к Департаменту водяных коммуникаций в 1809 г.³⁴⁴

К 1811 г. будет преобразована и часть коллежских учреждений, не охваченных Манифестом «Об учреждении министерств».

Комиссия для составления законов по Указу от 21 октября 1803 г. была подчинена министру юстиции³⁴⁵. В 1804 г. эта комиссия была преобразована и переименована в Комиссию составления законов³⁴⁶. Данная комиссия действовала в составе Министерства юстиции в 1803–1809 гг. в качестве специализированного кодификационного учреждения. С 1810 г. Комиссия составления законов была переподчинена Государственному Совету³⁴⁷.

Военно-походная е.и.в. канцелярия в 1808 г. подчинена военному министру³⁴⁸.

Канцелярия рекетмейстерских дел, возглавляемая генерал-рекетмейстером, будучи учреждением Сената с особым статусом, продолжала свою деятельность и после учреждения министерств до 1810 г., когда в связи с образованием Комиссии прошений при Государственном Совете, генерал-рекетмейстер был назначен членом этой комиссии³⁴⁹ и Канцелярия рекетмейстерских дел фактически прекратила свою деятельность³⁵⁰.

Из числа учреждений придворного управления к 1811 г. изменения затронули только одно учреждение.

Мастерская и Оружейная палата (Мастерская Оружейная контора) в 1805 г. подчинена Экспедиции кремлевского строения³⁵¹.

Процесс ликвидации и преобразования учреждений коллежской системы управления вел к устранению тенденции, присущей коллежской системе управления, а именно, разделению судебных и административных полномочий, совмещенных во многих коллегиях. Подчинение и вхождение в состав министерств местных органов и «частей» коллегий, и коллежских учреждений закладывало основы будущих ведомств.

Необходимо отметить, что в течение начального периода министерской реформы с 1802 по 1810 г., министры действуют в своеобразном правовом вакууме, так как кроме Манифеста и Указа 8 сентября 1802 г., не было иных законодательных актов, регламентировавших их деятельность. Подробные инструкции каждому министру, обещанные статьей Х Манифеста 8 сентября 1802 г., так и не были разработаны.

В это время введены в действие только штаты Департаментов министерств: штаты Департаментов министров военных сухопутных сил, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения³⁵², штат Департамента министра военных морских сил³⁵³. Введено в действие «Положение Департамента уделов»³⁵⁴. Создано новое центральное государственное учреждение – Управление водяных и сухопутных путей сообщения³⁵⁵, с 25 июля 1810 г. переименованное в Главное управление путей сообщения³⁵⁶.

Слабым звеном министерской реформы была ответственность министров перед Сенатом. Положения Манифеста 8 сентября 1802 г. о министерской ответственности плохо реализовались на практике. Сенат не имел реальных рычагов контроля над министрами. Непосредственное подчинение министров императору и право личных докладов ему – фактически исключали возможность сенатского контроля. Хотя, Комитет для освидетельствования министерских отчетов при Сенате, действовал с 1803 по 1807 г., он рассмотрел министерские отчеты практически всех министерств (за исключением Министерства военных морских сил), но только за 1802 и 1803 гг.³⁵⁷

Кроме того, министерская реформа проходила в противостоянии сторонников (В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, П. А. Строганов, А. А. Чарторыйский и др.) и противников (П. В. Завадовский, Д. П. Трощинский и др.) ее проведения.

Отсутствие правового обеспечения организации и деятельности министерств, осложненное тем, что процесс замены коллегий департаментами и отделениями министерств, осуществлялся без определенного плана и разновременно, с неединообразной структурой организации каждого министерства, без определения юридического характера взаимоотношений между подразделениями как внутри определенного министерства, так и между министерствами; породило значительные затруднения в государственном управлении.

28 марта 1806 г. министр внутренних дел В. П. Кочубей подает императору Александру I «Записку об учреждении министерств»³⁵⁸. В ней отмечалось «совершенное смешение» в государственном управлении после 1802 года, которое «дошло до самой высшей степени»³⁵⁹. Предложены меры к исправлению: подбор на министерские посты единомышленников; определение отношения министерств к Сенату, Комитету министров, Непременному Совету, губернскому управлению; урегулирование отношений между министерствами; наделение министров правомочием разрешения дел по существу; определение ответственности министров³⁶⁰.

Эта записка, в отличие от доклада В. П. Кочубея от 18 июля 1803 г., не оказала влияния на ход проведения министерской реформы.

Внешнеполитические события 1805–1808 гг. отвлекли внимание императора Александра I от дел внутреннего управления. (Война с Францией в составе 3-й коалиции в 1805 г. и 4-й коалиции в 1806–1807 гг. Русско-французские переговоры в Тильзите в июне 1807 г. и в Эрфурте в октябре 1808 г.) Но, именно в данное время, все более активное участие в осуществлении министерской реформы начинает принимать руководящий чиновник сначала Министерства внутренних дел, а с 1808 г. товарищ министра юстиции³⁶¹ и подлинный автор³⁶² доклада от 18 июля 1803 г. и записки от 28 марта 1806 г. – М. М. Сперанский.

С конца 1808 г. Сперанский становится ближайшим сотрудником Александра I, занимающимся «предметами высшего управления»³⁶³.

К октябрю 1809 г. недостатки министерской реформы были систематизированы М. М. Сперанским в его «Введении к уложению государственных законов» – обширном плане реформ всего внутриполитического устройства страны, составленном по поручению Александра I и представленном ему³⁶⁴.