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Notas al pie
* Profesor asociado, Universidad de La Salle, Facultad de Ciencias del Hábitat. Docente e investigador. Correo electrónico: aleperez@unisalle.edu.co
1 El movimiento moderno en la historia de la arquitectura y el urbanismo se desarrolla durante la primera mitad del siglo XX, nace en Europa y se propaga por todo el mundo influenciando el arte y el diseño. Se caracteriza por su espíritu renovador que involucró las preocupaciones sociales, económicas y científicas de la época.
2 Con el cual sea posible una sociedad equitativa que disminuya la brecha entre ricos y pobres, justa, que favorezca el acercamiento entre los diferentes actores (públicos y privados) para lograr mitigar el impacto de las acciones humanas en la naturaleza, a partir de una cultura ciudadana de respeto mutuo, solidaridad y participación.
3 El Derecho Humano a la vivienda Adecuada (1993), las bases del Plan de Acción Regional de América Latina y El Caribe sobre Asentamientos Humanos (2001), aprobados en la Conferencia Estambul más 5, la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2003, 2004, 2005), los foros sociales mundiales (2001 al 2013), foros mundiales urbanos (2002, 2004, 2006, 2008, 2010 y 2012), entre otros.
4 En el primer nivel se encuentran las necesidades básicas que corresponden a las necesidades fisiológicas; en el segundo nivel se encuentran las que corresponden a la seguridad y la protección; el tercer nivel corresponde a las necesidades de afiliación y el desarrollo afectivo, y cerrando las necesidades de déficit, en el cuarto nivel se encuentran la estima, que concierne a la necesidad del respeto a uno mismo y al respeto de las demás personas. Ubicado en el último nivel de la pirámide las necesidades más elevadas que le proporcionan al individuo el sentido de la vida gracias al desarrollo potencial de una actividad específica.
5 Objetos no materiales, construcciones culturales que pueden o no involucrar bienes económicos (ser, tener, hacer y estar). Estos varían con el tiempo y pudieran definir los principios culturales de una sociedad.
6 Cambian con los ciclos económicos, la moda, y son coyunturales.
7 Se refiere a la esperanza de conseguir en adelante una cosa si se presenta la oportunidad que se desea (Real Academia Española, 2001).
8 En el espacio vital de una persona, el endogrupo será aquel con el cual la persona se identifica, permitiendo así formalizar y potenciar los lazos de comunicación para la planificación y solución de conflictos.
2
Capítulo
La regulación y los precios del suelo: un estudio de caso para Barranquilla
Yesenia Barandica A.*
Néstor Garza**
Introducción
En este capítulo se pretende analizar el impacto que la aplicación de una norma de regulación urbana puede tener sobre los precios del suelo en el caso de la ciudad de Barranquilla, Colombia. La razón para acometer esta investigación radica en el hecho de que cualquier interpretación empírica de esta relación va a estar determinada por la correspondiente aproximación conceptual adoptada.
Por otra parte, en el campo del análisis empírico son escasos los estudios de esta problemática en la literatura internacional y nacional, lo que deja un espacio de investigación fundamental en el direccionamiento de políticas de suelo en el país y la región. Evidentemente, en el caso de la ciudad de Barranquilla no solo no se ha avanzado en el tema particular propuesto, sino que además, la investigación sobre mercados de suelo es escasa.
Es la primera vez que en la ciudad se construye una base de datos barrial con variables de regulación urbana, de demanda, de servicios públicos, de amenazas ambientales y de seguridad, útil para el análisis del comportamiento de los precios del suelo y de otros fenómenos urbanos. En este sentido, la investigación propuesta constituye un pilar, no solo para la toma de decisiones públicas, sino para coadyuvar al crecimiento de la investigación sobre mercados de suelo en la ciudad.
En este documento utilizamos información del Estatuto Urbano 1994 y del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) 2000, en relación con los precios del suelo en los años 1994 y 2005, utilizando otras variables socioespaciales como controles. De esta manera, podremos evaluar las relaciones entre modificaciones en los precios del suelo y cambios en la norma.
El presente capítulo se organiza en cuatro secciones: la primera es esta breve introducción, donde se esboza de manera general el contenido y la forma en que se desarrolla el documento. En la segunda sección se realiza un análisis teórico y una discusión conceptual en torno a los efectos esperados de diferentes escenarios de aplicación de la normativa urbana, teniendo presente la idea de que las “restricciones” al libre uso del suelo implicarían mayores precios cuando este es más regulado, pero al mismo tiempo, si se garantizara una mayor libertad, esta coincidiría con mayores aprovechamientos y la consecuente valorización del suelo. En dicha sección se analiza otra posibilidad teórica en la cual el incremento en los precios del suelo debido a la regulación no es sinónimo de ineficiencia, sino de mejoras en la calidad ambiental urbana (incremento de la demanda).
La tercera sección se concentra en determinar la mejor aproximación econométrica al marco conceptual esbozado, resaltando que se trata de evaluar una política pública que varía en el tiempo y en el espacio, y cuyo impacto más evidente tiene un carácter territorial. Se explica la manera como se calcula el coeficiente de aprovechamiento (CA) por barrios, al tiempo que se presentan las otras variables de regulación-control escogidas.
En la sección cuarta se presentan los principales resultados del ejercicio empírico, destacando las diferencias alcanzadas para tres grupos diferentes de tipos constructivos: general, unifamiliar/bifamiliar/trifamiliar y multifamiliar/ conjunto residencial. Por último, se presentan las conclusiones del estudio.
La normativa urbana y los precios del suelo
Elementos teóricos de la regulación urbana
La regulación de usos del suelo ha sido uno de los elementos dominantes en la práctica del urbanismo, la cual es analizada en términos económicos como un esfuerzo por minimizar el impacto negativo de las externalidades propias de las aglomeraciones urbanas. Por ello, en esta tradición se distinguen diferentes tipos de regulación (O’Sullivan, 1996): límites al crecimiento, zonificación, limitaciones a la intensidad de uso.
La zonificación es la forma tradicional de evitar la cercanía de actividades consideradas incompatibles, esta ha sido ampliamente usada en varios países del mundo y no ha sido en general resistida por desarrolladores y habitantes. Sin embargo, las limitaciones a la intensidad de uso han sido altamente resistidas legal y políticamente en diferentes países, pues se consideran limitaciones del potencial de negocio de cada lote de suelo urbano.
Dentro de las limitaciones a la intensidad de uso, se encuentran las denominadas cesiones urbanísticas, es decir, la utilización de los lotes urbanos sin copar la totalidad de su extensión con el espacio construido privado. Otro tipo de regulaciones en la intensidad de uso son aquellas relacionadas con la altura de las edificaciones y, en algunos casos, con la cantidad de unidades de vivienda o comercio entre las cuales puede ser subdividido cada predio.
Con respecto a esta problemática, dos interpretaciones han venido haciendo carrera en América Latina: por un lado, se plantea que la exigente reglamentación urbanística disminuye la oferta de suelos potencialmente urbanizables y esto eleva el precio, mientras que, por el otro, se argumenta que es la laxitud en las reglamentaciones urbanísticas la que alienta la especulación y eleva los precios (Morales, 2007). En este artículo denominamos hipótesis liberal a la primera interpretación, al tiempo que se llama hipótesis regulacionista a la segunda.
En el presente trabajo agregamos además una tercera línea de interpretación que afirma que las regulaciones más estrictas efectivamente elevan el precio del suelo, pero no por un efecto sobre el lado de la oferta, sino por la mejora (o por lo menos la mejora potencial) en la calidad del medio ambiente construido y el consecuente incremento de la disposición a pagar por el lado de la demanda. Llamaremos a esta última hipótesis ambientalista.
La hipótesis “liberal”
La hipótesis liberal argumenta que la regulación urbana distorsiona el normal funcionamiento del mercado que crea una escasez aparente del suelo, por lo tanto, aumenta su precio. Lo grave de esta situación radica en que al aumentar el precio del suelo, se incrementa el precio de la vivienda, lo que agudiza la crisis habitacional (Larraín et al., 1996).
Esta corriente argumenta que la asignación de los usos del suelo debe determinarse por su rentabilidad. Por tal motivo, el mercado es el mejor mecanismo para lograr un equilibrio entre los diferentes intereses de la sociedad. En la figura 1 se presenta una aproximación esquemática a la lógica de esta argumentación.
Figura 1. Limitaciones al mercado y precios del suelo
Fuente: elaboración propia a partir de O’Sullivan (1996).
En la figura 1 se representa una ciudad que tiene dos demandas por suelo claramente diferenciadas (submercados): para casas de un piso en el panel izquierdo, o para edificios de apartamentos en el derecho, esta última demanda tiene mayor pendiente debido a que una intensidad de uso mayor coincide a su vez con una mayor disposición a pagar. En el equilibrio de libre mercado, esta ciudad reparte por mitades iguales las 120 hectáreas urbanizables, por lo que alcanza un precio de $20 por m2 en toda la ciudad y 60 hectáreas para cada intensidad de uso.
El gobierno de la ciudad determina que el suelo para viviendas de un piso aumente a 80 hectáreas, mientras que para edificios de apartamentos este disminuya a 40. Las razones que guían estas decisiones pueden ser de corte ambiental o paisajístico; sin embargo, el resultado es que el nuevo precio de equilibrio en el mercado de suelo disminuye a $15 en las zonas para 1 piso, mientras que aumenta a $40 en las zonas de edificios. El promedio ponderado de precios en la ciudad se incrementa a $23,33 por m2.
El argumento expuesto parece razonable y es el tipo de marco conceptual que subyace a los ejercicios de comprobación empírica que se pueden consultar en estudios pioneros sobre el tema (Rose, 1989; Thorson, 1996; Son y Kyung-Hwan, 1998; Shilling et al., 1991). Autores como Phillips y Goodstein (2000), Pollakowski y Wachter (1990) y Simmie et al. (1992) agregan una dimensión de series de tiempo a dicho tipo de análisis.
Una mención especial merecen los trabajos de Fischel (1990) y Glick-field y Levine (1992), pues entienden que la zonificación es el resultado de un conflicto de poder, y que tiende a ser seguidora de hechos cumplidos y no necesariamente la determinante de los precios. Como solución a dicho problema de especificación, Ihlandfeldt y Shaughnessy (2004) e Ihlandfeldt (2007) utilizan variables instrumentales para determinar la dirección de la causalidad entre precios del suelo y regulación.
El uso de variables instrumentales en contextos panel fue implementado por Glaesser y Ward (2009) y Davis y Heathcote (2007), para detectar el efecto de la regulación sobre los precios al impactar la economía urbana por la vía de la oferta de suelo. Dantas et al. (2007) y Biderman (2008) decidieron usar aproximaciones espaciales para entender el impacto de la regulación urbanística sobre el precio del suelo en ciudades brasileras.
Una aproximación más comprensiva dentro de esta tradición se encuentra en Cheshire y Sheppard (2002), quienes evalúan tanto el lado de la oferta como el de la demanda por suelo en la intención de hacer una evaluación de bienestar en equilibrio general. Estos autores encuentran que aunque la regulación urbanística incrementa los precios del suelo, también genera por ese mecanismo redistribuciones del ingreso en la sociedad que de hecho han beneficiado (en términos financieros) a los habitantes de menores ingresos en el Reino Unido.
La hipótesis “regulacionista”
La teoría económica urbana contemporánea (teoría microeconómica de la localización) considera que las políticas de control al uso del suelo en ocasiones son utilizadas para limitar el crecimiento de la población. Una de las maneras de controlar el crecimiento poblacional es limitando el área de la ciudad mediante la fijación de fronteras en la cobertura de los servicios urbanos. Otra forma es limitando el número de permisos de construcción.
En la lógica de la interpretación propuesta, las fronteras de los servicios reducen el tamaño del sector residencial, lo cual disminuye la oferta laboral en la ciudad, y así se incrementa el salario. El aumento en el salario permite pagar mayores rentas por localización en la ciudad regulada.
De los factores productivos que utilizan las empresas, solamente el suelo tiene la característica de la irreproductibilidad, es decir, cada lote de terreno tiene una calidad de situación particular con respecto a los demás lotes en la ciudad. Esta es la razón por la cual el factor suelo “no puede ser producido para la venta”, y, más bien, debe ser pagado en relación con su virtual monopolio de localización.
En relación con esto, David Ricardo planteaba que a diferencia de los demás recursos naturales, la tierra, por ser un recurso limitado, con características físicas y productivas distintas, implica la fijación de un precio en su apropiación. Agrega que si toda la tierra tuviera las mismas propiedades, si fuera ilimitada y uniforme en cantidad, ningún precio se pagaría por su uso.
En realidad, puesto que la calidad de situación de cada lote de terreno con respecto al centro de la ciudad y la totalidad del entramado urbano es una mercancía irreproducible, su precio no puede asumirse como representante de su costo marginal, ni siquiera en presencia de multitud de compradores y vendedores, supuesto factible en el caso de los factores capital y trabajo.
Si regresamos al análisis de la figura 1, podemos apreciar que en el ejemplo escogido el gobierno de la ciudad incrementó el espacio para viviendas de un piso, y los precios del suelo se incrementaron en promedio. En dicha presentación no tuvimos en cuenta que lo que el público demanda no es suelo, sino espacio construido (Jaramillo, 1994), y es este último el que se encarece o abarata en relación con su abundancia o escasez relativa.
En el ejemplo de la figura 1, cuando se autoriza una mayor extensión de suelo para viviendas de un piso, estas son abundantes en relación con los edificios de apartamentos, pero no hemos hecho ninguna aclaración sobre la cantidad total de espacio construido residencial que va a tener la ciudad. De hecho, es el permiso de construir en altura lo que permitirá que el suelo capture un mayor porcentaje del valor total del espacio construido por la vía del residuo.
Una consecuencia de la operación del mercado libre es que los índices constructivos aumentan con el crecimiento económico y poblacional de la ciudad. Este tipo de interpretación es el que lleva a varios analistas a considerar que cuanto más estrictas sean las obligaciones urbanas representadas en cesiones y cumplimiento de los estándares urbanísticos, menos deberían subir los precios del suelo, y al contrario, deberían disminuir (Alfonso, 2008).
En el mismo sentido pero en un diferente orden de interpretación, es frecuente observar que arquitectos, investigadores y agentes del sector consideran que cuando el Estado permite que cada constructor utilice técnicas de construcción más intensivas, esto coincide con mayores precios del suelo, de allí que se llegue a la inferencia de que es el permiso estatal el que valoriza el suelo.
Por otra parte, incluso siguiendo textualmente el análisis de la figura 1, si el incremento se hubiera dado en el área para edificios de apartamentos, el precio promedio ponderado en la ciudad de hecho hubiera descendido (hasta $8,33). Este último resultado contradictorio hace parte de la discusión que incentiva la realización de esta investigación y que será discutido con mayor detalle más adelante.
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