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Implicaciones para América Latina y el Caribe

Las implicaciones del conflicto entre Estados Unidos y China son aún más graves para América Latina y el Caribe que para Europa y Asia. Debido a la estrecha proximidad geográfica e histórica de la región, es probable que Estados Unidos ejerza una presión particular sobre América Latina para alinearse con sus intereses. Afortunadamente, la situación de América Latina, así como de otros países, ha sido moderada en cierta medida por la reciente elección presidencial de Estados Unidos. Si Donald Trump hubiera sido reelegido, parece probable que se hubiera ejercido una gran presión sobre los gobiernos de ALC para que respaldaran las posiciones de Estados Unidos, especialmente con respecto a las industrias de alta tecnología, pero también de manera más general. El uso de amenazas por parte de Trump, tanto económicas como políticas, se remonta al período de la “diplomacia del dólar” a fines del siglo XIX.

La elección del presidente Joe Biden no significa que ALC no recibirá presiones estadounidenses en cuanto a las relaciones comerciales y financieras con China. Y ciertamente, no significa que no habrá presión para limitar el papel de las empresas chinas en sus redes de comunicaciones. Otras áreas de preocupación incluyen el suministro de equipos de vigilancia de China y su inversión en puertos que potencialmente pueden cumplir funciones comerciales y militares duales. Uno de los pocos temas sobre los que existe un acuerdo bipartidista en Washington hoy es que Estados Unidos debe adoptar una postura más agresiva sobre la competencia económica y política china y lo que se percibe como un incumplimiento de las reglas internacionales por parte de China sobre propiedad intelectual, la transferencia forzada de tecnología, empresas de propiedad estatal y derechos humanos. Sin embargo, es probable que el tono de la relación y el contenido cambien. El propio Biden está muy familiarizado con América Latina y tiende a ver a la región como un socio, más que como una potencial “quinta columna” que China puede explotar. El apoyo de su administración al multilateralismo y, por extensión, al regionalismo, llevará a los funcionarios estadounidenses a escuchar las ideas de ALC en lugar de simplemente imponer las propias. Además, la nueva administración es consciente de que sus tareas más importantes son las nacionales: mejorar la competitividad de Estados Unidos invirtiendo en educación, innovación e infraestructura (Campbell y Doshi 2020; 2021).

Para comprender mejor el contexto en el que los gobiernos de ALC tomarán decisiones de política exterior en los próximos años y el potencial para diversificar las relaciones internacionales, es útil analizar la posición relativa de la región con sus diversos socios. La Tabla 1 muestra los vínculos comerciales de América Latina con Estados Unidos, la Unión Europea, China, otros países asiáticos y la propia región para los años 1990 y 2018. La tabla indica que Estados Unidos aumentó su papel como mercado para las exportaciones latinoamericanas, pero el mercado chino aumentó mucho más. Todos los demás socios comerciales cayeron en términos de su participación en el total de las exportaciones de América Latina. El patrón con respecto a las importaciones fue aún más dramático. Todos los socios comerciales cayeron como proveedores de importaciones de la región, con la única excepción de China, que pasó de vender prácticamente cero en 1990, a proporcionar el 18 por ciento de las importaciones totales en 2018. Sin embargo, cabe señalar que China es más importante como proveedor de las importaciones que como mercado, lo que refleja un déficit comercial latinoamericano muy grande con China. Estados Unidos está en la condición inversa: Estados Unidos compra más a ALC de lo que vende a la región y sigue siendo el principal socio comercial.

Tabla 1.
Relaciones comerciales entre ALC y el mundo, 1990, 2018.

	Exportaciones ALC (%)		Importaciones ALC (%)
	1990	2018	1990	2018
Mundo	100.0	100.0	100.0	100.0
EEUU	39.2	43.5	39.5	32.8
UE	22.3	9.7	18.3	12.5
China	0.7	11.9	0.5	18.0
Otro Asia	6.5	3.4	6.9	5.7
ALC	16.3	15.7	18.0	15.3
Otros países	15.0	15.8	16.8	15.7

Fuente: IMF, Direction of Trade Statistics (online).

Se puede realizar un ejercicio similar con respecto a la inversión extranjera directa en América Latina. Dada la falta de datos históricos, la Tabla 2 muestra información solo para 2018 y se limita a los datos de fusiones y adquisiciones (M&A). La tabla indica que los Estados Unidos, la UE y China son casi iguales en los montos de inversión en dólares. Los propios países de ALC también son inversionistas importantes, aunque el monto total y el monto por inversión son menores que los de los otros tres inversores. Si los datos estuvieran disponibles para años anteriores, revelarían un gran aumento en la inversión de China y una disminución en la participación de EEUU. El otro tipo de IED es la inversión en nuevas empresas (greenfield); esto es más valioso para el país receptor que la inversión en fusiones y adquisiciones, que solo implica un cambio de propiedad. En esta categoría, China es menos importante, dado que prefiere comprar empresas que ya tienen éxito en lugar de partir desde cero.

Tabla 2.
Relaciones financieras entre ALC y el mundo, 2018

20 fusiones y adquisiciones más grandes por país comprador, 2018.
Comprador	Número	$ billones	Porcentaje
Total	20	28,350	100.0
EEUU	4	7,837	27.6
China	4	7,159	25.3
Europa	6	7,766	27.4
ALC	5	3,305	11.7
Otros	1	2,283	8.1

Fuente: Cepal, Unidad de Inversiones y Estrategias Empresariales.

Como se indicó anteriormente, los países de ALC no solo están preocupados por los déficits comerciales con China y el énfasis de China en las inversiones en fusiones y adquisiciones, sino también por los sectores involucrados (principalmente materias primas) y el número limitado de países que son receptores de la atención china. Por el contrario, Estados Unidos compra un volumen mucho mayor de bienes industriales de América Latina que China (o la UE), y sus inversiones están más diversificadas en términos sectoriales. Sin embargo, existe una fuerte tendencia de Estados Unidos a enfatizar las relaciones con los países de la parte norte del hemisferio, esto es, México, Centroamérica y el Caribe. Esta división de facto del trabajo, donde Estados Unidos es más importante en el norte de la región y China en el sur, complica la respuesta de los gobiernos de ALC a las presiones entre Estados Unidos y China, lo que requiere un manejo especialmente afinado en la formulación de políticas.

Experiencias de seis países

Si bien esta información regional es útil, puede inducir a errores, ya que existen diferencias sustanciales entre las subregiones de América Latina y entre los países con respecto a sus relaciones internacionales. Más allá de los patrones subregionales ya discutidos, la Tabla 3 proporciona datos comerciales sobre cuatro países que ilustran diferentes tipos de relaciones con Estados Unidos y China: México, Colombia, Brasil y Chile. Luego discutiremos brevemente los dos países que han tenido las relaciones más estrechas con China, pero que han seguido caminos divergentes: Venezuela y Ecuador. Ellos ilustran tanto los desafíos como las oportunidades para los gobiernos de ALC a la hora de trazar un camino de relaciones exteriores independientes.

Tabla 3.
Relaciones comerciales de cuatro países, 2018

	Destinación de exportaciones, 2018 (porcentaje)
	México	Colombia	Brasil	Chile
Mundo	100.0	100.0	100.0	100.0
EEUU	79.5	26.4	12.0	13.9
UE	5.1	11.0	16.2	10.8
China	1.6	8.6	26.4	33.5
Otro Asia	1.8	2.6	3.2	14.9
ALC	5.1	36.4	18.4	14.9
Otros países	6.9	15.0	23.8	12.0

Fuente: IMF, Direction of Trade Statistics (online).

México es el país latinoamericano más atado a Estados Unidos. La gran mayoría de las exportaciones mexicanas (alrededor del 80 por ciento) van a Estados Unidos, aunque la participación de las importaciones es menor. La mayor parte de la inversión extranjera de México también proviene de su vecino del norte y los dos están unidos por numerosas cadenas de producción, especialmente en las industrias automotriz y electrónica. En términos institucionales, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) vinculó a Estados Unidos, México y Canadá desde 1994. En 2020, el TLCAN fue reemplazado por el Acuerdo México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC), un acuerdo más restrictivo, con el cual la administración Trump intentó reducir el superávit comercial de México con Estados Unidos. Entre otras innovaciones del nuevo acuerdo, se prohibió a México y Canadá firmar acuerdos con economías no de mercado, disposición destinada a limitar las relaciones con China (Scissors 2019).

Más allá de la economía, México y Estados Unidos están vinculados a través de la inmigración a lo largo de su frontera de 2.000 millas. Esta relación ha sido polémica durante mucho tiempo, pero la administración Trump hizo de la inmigración su tema principal y utilizó medidas extremadamente opresivas contra el gobierno mexicano para frenar los flujos transfronterizos. En particular, México fue amenazado con aranceles a sus exportaciones si no desplegaba sus fuerzas armadas en sus fronteras norte y sur para evitar que los refugiados centroamericanos ingresaran a Estados Unidos. México también se vio obligado a mantener a los refugiados en su territorio, mientras esperan sus citas con las autoridades migratorias estadounidenses (Pierce y Bolter 2020).

Es posible una cierta diversificación de las relaciones exteriores mexicanas. De hecho, México ha firmado más tratados de libre comercio que cualquier otro país, salvo Chile. Estos son tanto bilaterales como plurilaterales, como los de la UE, EFTA, CPTPP y la Alianza del Pacífico. Sin embargo, es poco probable que China juegue un papel importante en la política exterior de México. México tiene poco que ofrecer en cuanto a productos que interesan a China; los dos tienen canastas de exportación similares, centradas en bienes industriales. Y la proximidad de Estados Unidos es un obstáculo obvio para relaciones más estrechas.

Colombia es conocida desde hace mucho tiempo como el aliado más fuerte de Estados Unidos en América del Sur. Si bien solo una cuarta parte de sus exportaciones van al mercado estadounidense, esta participación es importante en el contexto sudamericano. Un aspecto más significativo son las estrechas relaciones políticas y militares de Colombia con Estados Unidos, centradas en el tema de las drogas. A su vez, hasta hace poco, Colombia era el único país sudamericano importante sin vínculos económicos significativos con China, a pesar de la sólida base de productos básicos de su canasta de exportaciones.

Recientemente, sin embargo, luego de los ataques gratuitos contra Colombia por parte del presidente Trump, el gobierno conservador de Colombia hizo acercamientos a China. China se ha convertido en el segundo socio comercial más grande de Colombia y los dos países han firmado importantes acuerdos de inversión. China emprenderá importantes proyectos de minería e infraestructura (ferrocarriles y metro de Bogotá). Además, Huawei y ZTE están ayudando a actualizar las instalaciones de comunicaciones, incluidas las redes 5G (Hilton 2019; Jaramillo y Fieser 2020). Si bien queda por ver hasta dónde llegará Colombia en términos de vínculos más estrechos con China, estos pasos no habrían sido posibles para México y podrían darle a Colombia más libertad de acción en su política exterior.

Las relaciones exteriores de Brasil son muy diferentes a las de México. Brasil es el socio más importante de China en América Latina y China es extremadamente importante para Brasil. China es el mayor socio comercial de Brasil, comprando una cuarta parte de las exportaciones brasileñas, principalmente mineral de hierro y soja, mientras que Estados Unidos recibe solo el 12 por ciento. Otros socios importantes son la UE y la propia América Latina. Más allá del comercio, China es una fuente crucial de capital para Brasil, especialmente en el sector energético, donde se han realizado importantes inversiones en exploración petrolera, así como generación y distribución de electricidad (Studart y Myers 2021).

China y Brasil también están vinculados en términos políticos. Brasil fue el primer “socio estratégico integral” de China en la región y ambos son miembros del grupo BRICS junto con India, Rusia y Sudáfrica. Estos acuerdos comenzaron bajo el gobierno izquierdista del presidente Luiz Inácio Lula da Silva a principios de la década de 2000 y continuaron con su sucesora, Dilma Rousseff. El actual presidente, Jair Bolsonaro, representa una ideología política de extrema derecha e hizo campaña en una plataforma muy crítica hacia China. No obstante, después de asumir el cargo, se vio obligado a dar marcha atrás dada la dependencia económica de Brasil de China. La imposición de aranceles y las restricciones de viaje por parte de Trump a Brasil aumentaron esta dependencia (Spring 2018).

Chile tiene algunas similitudes con Brasil en términos de sus socios económicos internacionales, pero se encuentra en una posición más favorable. Como exportador de materias primas, Chile depende incluso más que Brasil del mercado de China; más de un tercio de las exportaciones de Chile (principalmente, pero no solo cobre) van a China. Al mismo tiempo, otros mercados están muy diversificados; entre el 10 y el 15 por ciento van a Estados Unidos, la UE, otros países asiáticos, la región de América Latina y otros países. Como México, Chile ha firmado numerosos TLC, tanto bilaterales como plurilaterales. Tiene acuerdos con Estados Unidos y con China, pero también con Japón, la UE, la Alianza del Pacífico y es miembro del CPTPP.

Dada la importancia de China como socio comercial, fue algo anómalo que Chile tuviera muy poca inversión de China (Heine 2016). Después del fracaso de un gran proyecto de minería de cobre a principios de la década de 2000, ninguna de las partes parecía interesada en promover lazos de inversión para igualar su asociación comercial. En los últimos dos años, sin embargo, esta situación cambió. China realizó importantes inversiones en litio y en la distribución de electricidad. También se han realizado inversiones más pequeñas en energía hidroeléctrica, agricultura y servicios. Estados Unidos y otros países asiáticos y europeos también son fuentes importantes de IED en Chile, por lo que el país no depende en gran medida de China a pesar de las nuevas inversiones.

México, Brasil, Colombia y Chile tienen fuertes relaciones con los países occidentales y acceso a los mercados internacionales de capital. También están bien posicionados en sus negociaciones internacionales, incluidas aquellas con China, debido a sus niveles relativamente altos de transparencia y de adhesión al estado de derecho. Nada de ello es típico de otro grupo de países latinoamericanos donde China actuó como prestamista de última instancia. Entre este último grupo, los más importantes fueron Venezuela bajo Hugo Chávez y Nicolás Maduro y Ecuador bajo Rafael Correa.

Las relaciones China-Venezuela comenzaron a principios de la década de 2000, cuando Chávez cultivó al gigante asiático para que lo ayudara a reducir su dependencia de Estados Unidos. Si bien China se negó a involucrarse en las batallas políticas de Chávez, estaba dispuesta a financiarlo bajo ciertas condiciones. En 2007, el Banco de Desarrollo de China comenzó a respaldar las inversiones petroleras de Venezuela con dos condiciones: reembolso mediante la entrega de futuros envíos de petróleo venezolano y contratos garantizados para empresas chinas. Los préstamos florecieron después de la crisis financiera mundial, lo que permitió a Chávez continuar con sus masivos programas sociales, aun con la caída de los precios del petróleo. Venezuela ha recibido más dinero de China que cualquier otro país de la región. Sin embargo, esto vino a complicar a China cuando Venezuela demostró ser incapaz de administrar su economía y su inestabilidad política dejó a China en medio de una controversia internacional (Ferchen 2020).

Ecuador enfrentó una situación similar bajo la presidencia de Correa. Correa, un economista formado en Estados Unidos, rompió con Occidente después de un incumplimiento de la deuda y buscó la ayuda de China para estimular su economía. Los bancos chinos estuvieron de acuerdo, pero en términos similares a los concertados para Venezuela. La oposición local a Correa creció con acusaciones de corrupción, un aumento de la deuda y problemas en la calidad de los proyectos chinos. También hubo graves problemas ambientales relacionados con la ubicación de los proyectos en la Amazonía. Si bien se esperaba que el sucesor de Correa siguiera sus políticas, en cambio se dirigió a Estados Unidos y al FMI para abordar los problemas que resultan en parte de las relaciones de Ecuador con China. Un préstamo de 3.500 millones de dólares estadounidenses fue uno de los primeros de la nueva Corporación Financiera de Desarrollo de los Estados Unidos (DFC), pero los términos del préstamo fueron problemáticos. Las condiciones del préstamo incluían privatizar activos por un monto equivalente y proscribir la tecnología china de las telecomunicaciones en Ecuador (Gallagher y Heine 2021).

Recomendaciones de políticas

Las relaciones con China pueden jugar un papel importante en una política de NAA en América Latina. Dados los lazos muy estrechos y de larga data de la región con Estados Unidos, la posibilidad de presiones para apoyar los intentos de Estados Unidos de mantener su posición hegemónica en la economía política internacional es obvia. En particular, se puede esperar la demanda de tomar partido por Estados Unidos en los conflictos con China. Hacerlo pondría a ALC en una seria desventaja. Si la región se distanciara de China, el resultado sería menos recursos para promover el crecimiento económico y resolver otros problemas posteriores a la pandemia. Pero rechazar las demandas de Estados Unidos también tiene costos políticos y económicos, por lo que es fundamental mantener la mayor autonomía posible. Dadas sus respectivas características (descritas más arriba), algunos países latinoamericanos tienen más posibilidades de adoptar una postura autónoma frente a sus socios internacionales, mientras que otros podrían aprender las lecciones de sus vecinos.

Cinco políticas parecen particularmente relevantes para los gobiernos de ALC en los próximos meses y años. Primero, hay dos ideas muy generales que deberían estar en el centro de la discusión de política exterior para todos los países de la región. Uno es el claro reconocimiento del valor de la diversificación de relaciones. Es imperativo no volverse demasiado dependiente de ninguna potencia internacional, ya que cada una de ellas está siguiendo sus propios intereses, que probablemente no coincidirán con los intereses de América Latina. En particular, es importante evitar los cantos de sirena para tomar partido en los conflictos entre Estados Unidos y China. Una segunda recomendación general es exigir y brindar la mayor transparencia posible con respecto a las transacciones internacionales. Una mayor transparencia es una herramienta importante para aumentar el poder de todos los países, pero especialmente de los más pequeños. Algunos países como Chile y Colombia, entre los discutidos anteriormente, ya valoran la transparencia, pero otros podrían avanzar en esa misma dirección.

En segundo lugar, para evitar la dependencia de cualquier país, existen varias herramientas económicas. Por un lado, es importante buscar mercados en tantos países como sea posible, especialmente para los bienes que constituyen gran parte de la canasta de exportaciones de un país, de modo que ningún socio comercial pueda controlar el acceso al mercado. Por otro lado, es igualmente importante establecer vínculos financieros con una amplia variedad de socios. Hay muchos tipos de financiación disponibles con ventajas y desventajas: IED, préstamos comerciales, bonos, financiación de organizaciones multilaterales, donaciones bilaterales, etc. Así mismo, la diversificación en este sentido también es útil para evitar que un socio ejerza demasiada influencia. Venezuela y Ecuador se volvieron altamente dependientes de China como socio comercial y prestamista de última instancia, y México está estrechamente conectado con Estados Unidos. En cambio, otros países brindan ejemplos de diversificación de las relaciones económicas (por ejemplo, Chile y Brasil).

En tercer lugar, es importante ser proactivo en materia de comercio y finanzas, ya que algunos sectores son más relevantes que otros para promover el crecimiento futuro en la región. Una preocupación particular con respecto a China y Europa es pasar de una concentración en materias primas a bienes de mayor valor agregado. Estados Unidos ya tiene una cartera más diversificada. También es importante tener en cuenta la actitud hacia el trabajo y el medio ambiente en el comercio y la inversión. Existe alguna evidencia de que las empresas internacionales están dispuestas (hasta cierto punto) a responder si se establecen requisitos para un mejor comportamiento en estas áreas (Ray et al. 2007). Sin embargo, con respecto a las normas laborales y ambientales, todos los países de América Latina deben mejorar.

En cuarto lugar, los países individuales pueden ayudarse a sí mismos mejorando la capacidad de sus ministerios de Relaciones Exteriores y agencias relacionadas que participan en las negociaciones internacionales. Ello abarca desde el conocimiento profundo de los principales socios económicos de un país (y el conocimiento de nuevos socios potenciales), hasta la capacidad de imaginar escenarios que serán ventajosos para un país receptor y habilidades de negociación específicas en comercio y finanzas. Estas habilidades individuales pueden ayudar a un país a pasar de las ideas de política general a la implementación eficiente de esas ideas. Cancillerías especialmente sólidas caracterizan a Brasil y México, pero Chile y Colombia también tienen fortalezas en esta área. Por el contrario, Venezuela y Ecuador podrían aprender de sus vecinos.

En quinto lugar, es fundamental ir más allá del nivel de un país individual, especialmente para los países más pequeños. Si bien un enfoque regional amplio para abordar la política exterior probablemente no será factible para América Latina en el futuro cercano, una alternativa es que grupos más pequeños de países con ideas afines unan fuerzas para aumentar su poder de negociación. A pesar de que la Alianza del Pacífico pasa por un mal momento, ofreció (y puede volver a hacerlo) un ejemplo del tipo de bloque que entendió el valor del esfuerzo mancomunado. El hecho de que todos los países miembros tuvieran vínculos estrechos con Estados Unidos, pero también quisieran ampliar las relaciones con Asia, refleja el tipo de actitud que será indispensable a futuro.

Para terminar, tanto los gobiernos latinoamericanos como los líderes del sector privado deben mantener el control sobre sus propios destinos. Un enfoque de NAA puede ayudar a lograrlo y requiere la diversificación de las relaciones internacionales. Aunque países como Brasil y Chile ya han logrado avances importantes, y se encuentran entre los mejores modelos regionales de autonomía por medio de la diversificación, otros como México, Venezuela y Ecuador, muestran los peligros de depender demasiado de un solo socio: Estados Unidos en el caso de México, y China en el caso de Venezuela y Ecuador. Sin embargo, aunque la aparición de China en la región en las últimas dos décadas ofrece un nuevo socio que puede ayudar a la diversificación, el papel de China debe equilibrarse cuidadosamente mediante las relaciones económicas y políticas con otros: Estados Unidos, Europa, otras partes de Asia, y hasta la propia región. El desarrollar un amplio conjunto de socios será fundamental para la región en la medida que avanza el nuevo siglo.