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V. EU-Beitritt zur EMRK

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Die Forderung nach einem EMRK-Beitritt der damaligen Europäischen Gemeinschaft(en) datiert noch aus einer Zeit, da der Grundrechtsschutz auf europäischere Ebene als defizitär bezeichnet werden musste. Mit dem ablehnenden EuGH-Gutachten 2/94 vom 28.3.1996 erfolgte allerdings eine erste Zäsur. Hierin stellte der EuGH unmissverständlich klar, dass ein EMRK-Beitritt von einer „verfassungsrechtlichen Dimension“ sein würde und daher nicht lediglich auf die Vertragsabrundungsklausel (Art. 235 EGV a.F., heute Art. 352 AEUV) gestützt werden könne (EuGH, Gutachten 2/94 v. 28.3.1996 – EMRK-Beitritt –, Rn. 35).

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Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon zum 1.12.2009 ist dieser Einwand entfallen. Denn mit Art. 6 Abs. 2 EUV steht nunmehr eine ausdrückliche Rechtsgrundlage für den EMRK-Beitritt der Europäischen Union zur Verfügung. Darüber hinaus wird hierdurch sogar eine Beitrittsverpflichtung normiert, denn die indikativische Formulierung („Die Union tritt der [EMRK] bei“) lässt hinsichtlich des „Ob“ des Beitritts keinen Spielraum mehr. Allerdings ist der Beitritt hinsichtlich des „Wie“ unter den Bedingungen des (im Range von Primärrecht stehenden) Protokolls Nr. 8 zu realisieren, was sich im zweiten EMRK-Gutachten des EuGH als problematisch erweisen sollte.

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Nicht nur das Unionsrecht musste für den EMRK-Beitritt der EU angepasst werden, auch die EMRK ihrerseits musste geändert werden. Traditionell stand die Konvention nämlich allein Mitgliedstaaten des Europarats offen (Art. 59 Abs. 1 EMRK), was wiederum Staatlichkeit voraussetzte (Art. 4 Europaratssatzung). Durch das am 1.6.2010 in Kraft getretene Protokoll Nr. 14 (BGBl. 2006 II S. 138) wurde ein neuer Art. 59 Abs. 2 EMRK hinzugefügt, der den Konventionsbeitritt der Europäischen Union nunmehr ausdrücklich ermöglicht.

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Mit der Anpassung der vertraglichen Grundlagen in Unionsrecht wie Konvention waren allerdings nur die Grundvoraussetzungen für einen Beitritt geschaffen. Angesichts der Komplexität dieses Vorhabens war klar, dass es eines gesonderten Beitrittsübereinkommens bedurfte. Die Verhandlungen hierüber wurden von Juni 2010 an seitens der Europäischen Union von der → Europäische Kommission und für den → Europarat zunächst von einer 14-köpfigen Expertengruppe geführt, welche jeweils zur Hälfte mit Vertretern aus EU- und Nicht-EU-Staaten besetzt war. Ein im Juli 2011 erzieltes (erstes) Draft Agreement erwies sich allerdings als nicht tragfähig, so dass erneut in Verhandlungen („47+1“) eingestiegen werden musste. Im Juli 2013 lag schließlich das fertig ausgehandelte Draft Accession Agreement (47+1(2013)008rev2) vor, welches im Anschluss hieran von der Kommission dem EuGH zur Beurteilung vorgelegt wurde (Art. 218 Abs. 11 AEUV).

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Ziel des Draft Accession Agreement war es, den Besonderheiten der Europäischen Union Rechnung zu tragen, ohne diese aber gegenüber anderen Konventionsstaaten über Gebühr zu privilegieren. Ein zentrales Instrument hierfür war der sog. co-respondent mechanism. Danach war zwar eine Beschwerde auch dann, wenn die EU-Mitgliedstaaten lediglich unionsrechtlichen Verpflichtungen nachkamen, weiterhin primär gegen den jeweiligen Mitgliedstaat zu richten. Der EGMR sollte jedoch die Europäische Union einladen können, co-respondent in dem Verfahren zu werden, wenn plausibel gemacht war, dass durch das Unionsrecht die konventionsrechtlichen Verpflichtungen verletzt sein könnten. Hierdurch sollte zweierlei erreicht werden: Zum einen sollte die Union durch die Stellung als co-respondent als Verfahrenspartei beteiligt werden, um eine spätere Bindung an das EGMR-Urteil herbeizuführen. Zum anderen hatte die Reduzierung auf eine Plausibilitätskontrolle seitens des EGMR zum Ziel, den EGMR von schwierigen Abgrenzungsfragen im Verhältnis zwischen Union und Mitgliedstaaten zu entlasten. Ein weiteres wichtiges Instrument des Draft Accession Agreement war, dass der EGMR dem EuGH eine Frage der Gültigkeit von sekundärem Unionsrecht sollte vorlegen können. Diese Möglichkeit war v.a. für Fälle vorgesehen, in denen eine Beschwerde zum EGMR eingelegt wird, ohne dass es zuvor zu einer Befassung des EuGH gekommen ist (etwa weil ein letztinstanzliches Gericht seine Vorlagepflicht gem. Art. 267 UAbs. 3 AEUV missachtet hat).

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Trotz dieser generell unionsrechtsfreundlichen Ausgestaltung des Draft Accession Agreement gelangte der EuGH in seinem Gutachten 2/13 vom 18.12.2014 zu dem – für viele Beobachter überraschenden – Schluss, dass das Abkommen mit den Vorgaben des Unionsrechts, insbesondere mit den Bedingungen des Protokolls Nr. 8, nicht vereinbar sei (Rn. 153 ff.). Von den vielen Kritikpunkten des EuGH können hier nur die prominentesten vorgestellt werden. So bemängelte der EuGH die Ausgestaltung des co-respondent mechanism, weil er auch in der zurückgenommenen Plausibilitätskontrolle des EGMR eine Beeinträchtigung der Autonomie des Unionsrechts erblickte. Einen Konflikt sah der EuGH darüber hinaus in der Einzelfallkontrolle des EGMR, sofern der unionsrechtliche Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens berührt sei (z.B. beim europäischen Haftbefehl). Wie hier eine Lösung aussehen soll, erscheint unklar. Als fundamental erweist sich die Kritik des EuGH an der EGMR-Kontrolle im Bereich der → Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP): Hier sei die Zuständigkeit des EuGH gem. Art. 275 AEUV grds. ausgeschlossen, was einer umfassenden Kontrolle durch den EGMR entgegen stehe. Kritik übte der EuGH auch an dem (vom Draft Accession Agreement gar nicht mit umfassten) EMRK-Protokoll Nr. 16. Hier sah der Gerichtshof die Gefahr, dass nationale Gerichte verleitet sein könnten, eher den EGMR als den EuGH anzurufen, wodurch der Vorabentscheidungsmechanismus gem. Art. 267 AEUV umgangen werden könne.

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Durch das negative EuGH-Gutachten ist der Beitrittsprozess der EU zur EMRK bis auf Weiteres ins Stocken geraten. Während einige der Kritikpunkte eher technischer Natur sind, ist bei anderen Fragen nach wie vor offen, wie sie in einem künftigen Beitrittsübereinkommen gelöst werden sollen. Im Bereich der GASP hat der EuGH mit den Fällen H./Rat und Kommission (EuGH, Urt. v. 19.7.2016, C-455/14 P) sowie PJSC Rosneft Oil Company gegen Her Majestyʼs Treasury u.a. (EuGH, Urt. v. 27.3.2017, C-72/15) für eine gewisse Entspannung gesorgt, indem der Kompetenzausschluss gem. Art. 275 UAbs. 1 AEUV restriktiv und der Ausnahmetatbestand gem. Art. 275 UAbs. 2 AEUV weit ausgelegt wurden. Vollständig gelöst ist das dahinter liegende Problem hierdurch jedoch nicht. Im Bereich des Grundsatzes gegenseitigen Vertrauens hat sich der EuGH ebenfalls auf den EGMR zubewegt, indem er eine Ausnahme von diesem Grundsatz für den Fall anerkannt hat, dass eine „echte Gefahr unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung von Häftlingen im Ausstellungsmitgliedstaat besteht“ (EuGH, Urt. v. 5.4.2016, C-404/15 u.a. – Aranyosi und Cãldãraru –, Rn. 88). Die Spannungen im Verhältnis zwischen EuGH und EGMR wurden hiermit zwar abgemildert, jedoch nicht vollständig ausgeräumt. Wie eine Neuverhandlung des Beitrittsabkommens erfolgen soll, erscheint derzeit vollkommen unklar, zumal Voraussetzung hierfür ein weiteres Entgegenkommen der (derzeit) 19 nicht der Union angehörenden Konventionsstaaten wäre. Das Schicksal der Beitrittsverpflichtung aus Art. 6 Abs. 2 EUV erscheint deshalb momentan ungewiss.