Читать книгу: «Monitoreo y evaluación de la innovación agrícola en Colombia», страница 2
CAPÍTULO I CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN AGROPECUARIA EN COLOMBIA
1. HISTORIA
Este apartado se propone contextualizar al lector en cómo fue el comienzo y desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación agropecuaria del país. Antes de abordar la problemática en torno a su gestión, monitoreo y evaluación, M&E, y los diferentes enfoques seleccionados para ello, es importante comprender el origen y evolución del Sistema de Ciencia y Tecnología Agroindustrial, SNCTA, al Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria, SNIA, con el fin de contar con los criterios suficientes para proponer una solución a las fallas identificadas, principalmente en lo que tiene que ver con análisis e impacto de la información. Pasando por este análisis de su historia, en este capítulo, del mismo modo, se llega a la descripción de un modelo lógico de cómo actualmente funciona este sistema, siendo el punto de partida para los posteriores exámenes que permitirán diseñar un mecanismo de M&E adecuado para suplir dichas fallas.
1.1. La política pública de CTI de Colombia
Los antecedentes de lo que hoy conocemos como CTI en el país, se remontan a la misma época de la colonia con la creación de las primeras universidades, a cargo de comunidades religiosas como los dominicos y los jesuitas, que comenzaron a generar interés y sensibilidad sobre la importancia del conocimiento, pero bajo la potestad de la iglesia católica. Posteriormente, con la influencia de las ideas liberales, y en el marco de los procesos de independencia, el gobierno comienza a tener injerencia en los procesos educativos y la generación de ciudadanos capacitados, dando origen a las universidades públicas y privadas de fines del siglo XIX (DNP, 2006). En este momento comienza a surgir un sistema de saberes incipiente, que poco a poco se ha venido reconfigurando.
Ya en los años cuarenta del siglo XX, con la influencia de diferentes organismos internacionales y de diferentes misiones para la implementación de políticas orientadas al desarrollo, comienza un cambio de la perspectiva del Estado y la política pública en materia científica y educativa, con la generación de institucionalidad con un enfoque hacia la planificación, el uso de la información y del conocimiento, en cabeza de organismos descentralizados y universidades regionales. Comienza a desarrollarse la política nacional de CTI.
Ya en los años setenta y ochenta se crean institutos como el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología, Colciencias, el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, la Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia, Acac, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, se implementan los primeros posgrados del país, y en materia agropecuaria, se consolida la red de centros de investigación asociados a los gremios o Cenis, poniendo de manifiesto la importancia de la ciencia y la tecnología como factores de desarrollo económico y social para el país (DNP, 2006).
En los años noventa, con la expedición de la Ley 29, se define la política nacional de ciencia y tecnología, dictándose las disposiciones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico y su inclusión en los planes y programas de desarrollo por parte del Estado (Mintic, 2016).
En este sentido, y durante el mismo período, se desarrollan las bases de la gobernanza del naciente Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, SNCyT, con la generación de normatividad, instrumentos y entidades con el compromiso de viabilizar su funcionamiento. Se destaca la expedición del Decreto 585 de 1991, que crea el Consejo Nacional de CyT y reorganiza a Colciencias; y de la Ley 6ª de 1992, que genera incentivos tributarios a la CyT; la aprobación del Conpes 2739 de 1994, política nacional de ciencia y tecnología 1994-1998, que pone de manifiesto la importancia del capital humano, el conocimiento y el desarrollo tecnológico como bases del “crecimiento moderno y de la competitividad internacional” (DNP, 1994, p. 2); y la creación de instituciones como el Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología, OCyT.
A partir del año 2000 se da un llamado proceso o etapa de “consolidación” (DNP, 2006, p. 3) de la política, caracterizada por importantes esfuerzos para organizar y aprovechar el conocimiento en la vía del desarrollo del país. Durante esta etapa se destaca la aprobación de los Conpes 3080 de 2000 y 3582 de 2009 sobre política de ciencia, tecnología e innovación; la expedición de leyes como la 1286 de 2009, con la cual se transforma a Colciencias en Departamento Administrativo y se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, SNCTI, y crea los consejos de los programas de CTI, asesor y departamentales, la leyes 1450 de 2011 y 1753 de 2015, correspondientes a los planes nacionales de desarrollo (PND), 2010-2014 y 2014-2018 que, en general, instituyen la CTI como fundamental para mejorar la competitividad y el desarrollo socio-económico del país, integrando además, el SNCTI con el Sistema Nacional de Competitividad, generando el nuevo Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, SNCCTI, donde las Comisiones Regionales de Competitividad son el eje articulador de la región con el Gobierno Nacional.
Por último, se formula el documento Conpes de la política nacional de CTI 2015-2025, que atiende los lineamientos del PND 2014-2018 en torno a la mejora de la apropiación y uso de la CTI con el fin de incrementar la productividad y el crecimiento económico del país, encontrándose pendiente su aprobación. Dicho documento plantea acciones de mediano y largo plazo que se espera generen las condiciones para el desarrollo económico, social y ambiental sobre la base de la gestión de la I+D+i, desde lo regional hasta lo nacional, bajo el concepto de Sistema Nacional de Innovación, SNI, y basado en cuatro componentes estratégicos: generación de conocimiento, transferencia de conocimiento y tecnología, innovación y emprendimiento, y gobernanza, aspectos donde se han identificado problemas significativos (DNP, 2016a). De acuerdo con el diagnóstico allí consignado, uno de los problemas que presenta el país es la debilidad en los sistemas de monitoreo y evaluación, la que se ha fundamentado en instrumentos de medición e indicadores limitados y con poca opción de evidenciar el impacto de la CTI.
Este diagnóstico responde a los análisis realizados por agencias internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Ocde, y el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, respectivamente, las cuales mencionan que pese a los esfuerzos realizados hasta el momento por el país, “los retos en información se encuentran en i) contar con una mayor cantidad de datos comparables a nivel internacional; y ii) contar una mejor gestión de la información en CTI por parte de las entidades ejecutoras”, y que las evaluaciones de resultado e impacto de CTI, si bien van en aumento, no obstante, “son esporádicas y responden más a iniciativas institucionales que a procesos planificados” (DNP, 2016a, p. 56), dificultades que van desde el orden nacional hasta el regional, impidiendo procesos de comparación y desarrollo de los Sistemas Territoriales de Innovación, STI.
En lo que respecta al sector agropecuario, en concordancia con la Ley 1753 de 2015 y el contexto de las recientes acciones de política pública, el MADR junto con Colciencias y Agrosavia formula el Pectia 2017-2027, que se conjuga finalmente con el Conpes 3866 de 2016, Política Nacional de Desarrollo Productivo, enmarcando las actividades de CTI del sector como una necesidad para mejorar su productividad y competitividad. En este sentido, entre otras acciones, se ordena al MADR el diseño e implementación de un nuevo modelo de asistencia técnica integral y el desarrollo de un sistema de información, monitoreo y evaluación del SNCTA, esperando que se superen las asimetrías y fallas de información que, a lo largo de la historia, han entorpecido el desarrollo productivo de los diversos sectores a través del uso del conocimiento y la tecnología (DNP, 2016b).
En avance, y con el fin de consolidar la implementación del Pectia, como instrumento práctico para el logro de los objetivos de la política de CTI agropecuaria, se tramita por fast track, el proyecto de ley que se propone crear el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria, SNIA, como parte del SNCCTI, para que las Acti apoyen las mejoras en términos de productividad, competitividad y sostenibilidad del sector agropecuario del país (Senado de la República, 2017). Ley que finalmente fue aprobada el 29 de diciembre de 2017, como Ley No. 1876, por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria.
Esta Ley se propone re-configurar el estado de lo que hasta 2017 se conocía como SNCTA en tres subsistemas fundamentales: el subsistema nacional de investigación y desarrollo tecnológico agropecuario, el subsistema nacional de formación y capacitación para la innovación agropecuaria, y el subsistema de extensión y asesoramiento agropecuario (Senado de la República, 2017), considerando dentro de su articulado, la necesidad de mejorar los procesos de monitoreo y evaluación (M&E) del mismo y generar un sistema para ello.
Es así como la revisión de la configuración de la política de CTI del país y del sector agropecuario, junto con el diagnóstico elaborado para este estudio, de nuevo ratifica que persisten fallas en las capacidades y gestión de las Acti, y pone de manifiesto, entre otras, la necesidad de realizar seguimiento y evaluación a las diferentes acciones, herramientas y resultados esperados, con lógicas más correspondientes a los procesos que se generan, más adaptadas a la realidad del campo colombiano y un poco fuera de las lógicas estrictas de los métodos de evaluación de los sistemas de innovación a nivel mundial centradas, por lo general, en indicadores cuantitativos enfocados en la valoración de la producción científica, pero lejos muchas veces de los impactos generados por esta en la producción sectorial, donde el análisis de índole mixto es cada vez más necesario.
Con lo anterior, hasta el momento, se puede decir que el país ha generado esfuerzos y reunido diversas propuestas en la búsqueda de un mejor desarrollo de los sectores productivos del país, basados en el uso del conocimiento, la tecnología y la innovación, reconociendo que los procesos de investigación, desarrollo e innovación son aspectos fundamentales para el logro y avances en materia de competitividad, a través del cambio técnico, bajo un enfoque sistémico y con el evidente tránsito a una sociedad de conocimiento, congruente con las tendencias mundiales. Sin embargo, aún se debe ahondar en aspectos fundamentales para la reconfiguración y articulación del Sistema, como lo son el monitoreo y la evaluación.
1.2. La política pública de CTI agropecuaria
En lo que concierne al sector agropecuario y agroindustrial del país, el trasegar de la ciencia, la tecnología y la innovación ha ido a la par de la historia y desarrollo de la consolidación de la política pública, dada la relevancia de este sector para la economía del país y el continuo permanente propósito por mejorar su productividad.
Las acciones dirigidas al fomento de la CTI sectorial han estado presentes desde los años sesenta con instituciones como el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, encargado de coordinar la investigación, enseñanza y extensión de las ciencias agropecuarias (ICA, 2016) y los centros de investigación y desarrollo tecnológico gremiales, Cenis. Pero es sobre todo desde los años ochenta que el gobierno nacional, a través del MADR, ha venido fortaleciendo una estrategia de mejoramiento de los procesos de investigación, desarrollo tecnológico e innovación del sector, a través de diversas políticas, programas y proyectos, como los Planes Nacionales de Investigación Agropecuaria, Plania, y de Transferencia de Tecnología para la Agricultura, Plantra, el Sistema Nacional de Tecnología Agropecuaria, Sintap, el Programa de Transferencia de Tecnología Agropecuaria Pronatta, los Acuerdos de Competitividad y más recientemente, con la entrada en vigor de los procesos de apertura y las negociaciones comerciales internacionales, a través del Proyecto de Transición de la Agricultura, PTA (Uribe, 2011), y recientemente, mediante la construcción de agendas de investigación y desarrollo tecnológico de las cadenas productivas, como un mecanismo para definir y direccionar los requerimientos de inversión en CTI del sector.
Asimismo, el Departamento Administrativo de Ciencia y Tecnología, Colciencias, en el marco del SNCTI creó el Programa Nacional de Ciencia y Tecnología Agropecuaria, y formuló el Plan Estratégico del Programa Nacional de Ciencia y Tecnología Agropecuaria 2005-2015, con el fin de identificar las brechas tecnológicas para cada cadena y establecer prioridades en desarrollo científico y tecnológico, en función de la comprensión de la situación y perspectivas de la agricultura mundial, y las tendencias y estructuras, tanto productivas como tecnológicas, del sector nacional.
En materia normativa, como antes se mencionó, se destaca fundamentalmente la expedición de la Ley 607 de 2000, que crea el SNCTA, “el cual tiene como finalidad general aportar al sector agroindustrial conocimiento, métodos, tecnologías y productos tecnológicos necesarios para su desempeño frente a los requerimientos nacionales y del entorno internacional” (Congreso de la República, 2000, pp. 4-5). La reglamentación con respecto al funcionamiento del SNCTA quedó pendiente, pero el concepto y evolución hizo parte de los recientes análisis y propuestas de política que se han venido desarrollando en el marco de las leyes 1286 de 2009 y 1753 de 2015, antes mencionadas, y de los PND 2010-2014 y 2014-2018, en aras del desarrollo productivo del sector, y hasta la aprobación de la Ley 1876 de 2017, que crea el SNIA.
Previo a la expedición de la Ley 607, es importante mencionar el desarrollo de lo que podría ser el primer diagnóstico del SNCTA, “Análisis y modelo de optimización del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología Agroindustrial en Colombia” (Arango et al., 1999) que a partir del documento” Lineamientos de política para el fortalecimiento y la orientación del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología Agroalimentaria” (Arango et al., 1996 en Arango et al., 1999), avanza en el estudio profundo del SNCTA y genera un método no solo para su análisis sino también para aproximarse a su eficaz autogestión.
A partir de un enfoque sistémico se observa su funcionamiento, desde entidades relacionadas para cumplir un objetivo o finalidad, donde uno de los principales derroteros a mediano plazo es un seguimiento permanente dada su necesidad de gestión y su naturaleza cambiante. Este trabajo logra contribuir así, con una “visión global del Sistema” (Arango et al., 1999, p. 17) que, de acuerdo con los propósitos de los autores, permita el diseño posterior de un modelo de mayor alcance en términos de sus resultados para una mejor gestión de la política de CTI agropecuaria del país.
Desde estos avances, durante los últimos años dicho Sistema se ha organizado y entendido alrededor del accionar de las instituciones y actores del campo de la CTI sectorial que lo conforman, y que, de manera continua, generan los conocimientos, productos y resultados tecnológicos necesarios para adecuar el sector agropecuario y responda a la dinámica del mercado nacional e internacional, pasando de un enfoque desde la oferta de quienes financian, generan e incluso acumulan conocimiento y resultados de las actividades de CTI, a los que los demandan, para ser aplicados y resolver sus brechas tecnológicas, en particular organizados en cadenas productivas.
De acuerdo con la institucionalidad y la reciente normatividad que se ha generado en torno a sus actividades, el SNCTA se ha establecido bajo la orientación de Colciencias en el marco del Sistema Nacional de Innovación, SNI, y la política sectorial del MADR, donde la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, Agrosavia (antes Corpoica), interviene por mandato del Gobierno Nacional como coordinador de las relaciones de los diferentes actores para atender las necesidades de las cadenas productivas del sector (Gráfica 1), que se detallan en un modelo de gestión de conocimiento4 (Gráfica 2) orientado al cambio técnico.
GRÁFICA 1 EL SNCTA DESDE SU INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVIDAD
Fuente: Uribe et al. (2011).
GRÁFICA 2 EL SNCTA DESDE EL RELACIONAMIENTO DE SUS ACTORES
Fuente: Corpoica, Observatorio del SNCTA (2015).
Agrosavia es llamado así el “Motor” del SNCTA, en el sentido de ser el encargado, en el marco de la política nacional de desarrollo, de impulsar la reorganización de este Sistema y contribuir, desde las actividades de CTI, con la mejora productiva y competitiva del sector agropecuario del país, atendiendo las demandas que al respecto reflejan las cadenas productivas. Siendo de igual forma “Actor” como centro de investigación agropecuaria, generando resultados de I+D, y “Soporte” del Subsistema de Asistencia Técnica Agropecuaria, SSATA, por medio del desarrollo de metodologías, sistematización y transferencia de tecnología y conocimiento, posicionando, en su momento, lo que se conoce como el rol de Corpoica “MAS”.
Como ha venido operando el Sistema, sin embargo, se han identificado fallas en el relacionamiento y coordinación de sus actores y en la gobernanza del Sistema, en particular en aspectos de gestión, monitoreo, evaluación, lo que afecta negativamente el efecto real esperado de los avances de las Acti sectoriales.
En este sentido, Agrosavia como “Motor” del SNCTA, es encomendado a construir, en primer lugar, una base de información que dé cuenta del estado del Sistema, organice los datos disponibles y genere nuevos, esto con el propósito de solventar las notables falencias de información continua e indicadores consistentes, que den cuenta de un proceso sistemático de monitoreo y evaluación que hasta el momento ha estado ausente, sin embargo, siendo conscientes de su importancia para la focalización e impacto de acciones. En segundo lugar, una Agenda Dinámica Nacional de Investigación, Desarrollo e Innovación (Agenda de I+D+i), que priorice y gestione las demandas de las cadenas productivas en torno a la CTI. Y, en tercer lugar, una plataforma tecnológica que dé soporte a los anteriores objetivos, conocida como la plataforma SIEMBRA para, finalmente, mejorar la coordinación de los actores del Sistema en torno a sus procesos de I+D+i con miras a un objetivo común y la consolidación del trabajo en redes de conocimiento.
Teniendo en cuenta esta situación, durante 2017 se vinculó el diagnóstico del SNCTA al desarrollo de un nuevo documento Conpes sobre CTI propuesto para la vigencia 2016-2025 y al documento Conpes 3866, cuyos propósitos generales se centran en impulsar el desarrollo y crecimiento productivo de los sectores nacionales superando las fallas de mercado, de articulación y de gobierno que los limitan a través de la integración de las agendas de competitividad, ciencia, tecnología e innovación (DNP, 2016b, p. 11). Acá se constituye el SNCCTI, escenario donde el SNCTA se establecería como uno de los subsistemas de CTI vinculados.
Los instrumentos de política, impulsados por el MADR con el apoyo de Agrosavia y Colciencias, comprenden primero, la aprobación de la Ley 1731 de 2014 relacionada con la financiación para la reactivación del sector agropecuario y el fortalecimiento de Agrosavia, aprobando la transferencia anual de recursos del PGN a la Corporación para el logro de sus Acti (Congreso de la República, 2014).
Segundo, la formulación del Pectia 2017-2027, como el marco orientador de la política de CTI para promover el cambio técnico, la generación de valor, la productividad y la competitividad del sector, sobre la base de la gestión del conocimiento, la innovación y la gobernanza (Corpoica, MADR y Colciencias, 2016).
Finalmente, el desarrollo y trámite fast track del proyecto de Ley 04 de 2017, proceso formalizado el 29 de diciembre de 2017, a través de la Ley 1876 por medio del cual se crea el SNIA (Senado de la República de Colombia, 2017), como la evolución del SNCTA hacia un sistema de innovación, y en procura de su reglamentación para apoyar el objetivo de cambio técnico orientado a soportar la productividad y competitividad sectorial sobre la base de la CTI, donde la información, el monitoreo y la evaluación juegan un papel determinante.
Se espera así que, a través de este nuevo contexto político, el SNCTA supere su ineficiencia operativa y, sobre todo, consolide mecanismos de monitoreo y evaluación, que favorezcan la coordinación de agentes, la focalización de recursos y la toma de decisiones que promuevan la competitividad del sector. Vacío que aún persiste y requiere de urgente solución para que la estrategia marche.
Como lo menciona el diagnóstico de la CTI sectorial realizado para la Misión para la Transformación del Campo,
El proceso de monitoreo, seguimiento y evaluación en materia de CTI sectorial tiene importantes desbalances, que incluso se originan en la formulación poco rigurosa y sistemática de las políticas, planes, programas y proyectos, debido en parte a la dispersión de instrumentos para su presentación, registro y seguimiento, como por debilidad técnica de algunas de las entidades ejecutoras, dificultando el traslado de información importante como indicadores, líneas base, metas, entre otros, que permita desarrollar un proceso de evaluación de productos, resultados e impactos. Este fenómeno se percibe en la mayoría de los avances de CyT del sector, especialmente en lo que tiene que ver con innovación, donde el registro y suministro de información desde el sector privado es prácticamente inexistente (Corpoica, 2015, p. 46).
De igual forma, las estrategias de la propuesta de Conpes de CTI 2016-2025, en su ámbito de gobernanza y factores habilitantes, identifica entre las causas de los problemas para el desarrollo de la política, debilidades en el relacionamiento, seguimiento y evaluación de la CTI, debido a dificultades para contar con información e indicadores que permitan hacer análisis de los avances alcanzados, y prácticamente ausencia de evaluaciones de impacto (DNP, 2016a).
Por último, vale la pena mencionar que la reciente revisión de la política agrícola del país por parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Ocde, en el marco del proceso de ingreso del país a esta, señala que el sector agropecuario “ha padecido las consecuencias de la adopción de unas políticas deficientes y afronta importantes desafíos estructurales. Si bien actualmente constituye un sector prioritario para el gobierno, el marco institucional de la política agrícola presenta importantes debilidades”, de igual forma, menciona que:
…el sistema colombiano de innovación agrícola afronta imperfecciones en su mercado, que dan como resultado una escasa inversión privada, una baja oferta de conocimientos adaptados a la demanda, e importantes deficiencias en materia de capacidad y gobernanza. Estas limitaciones restringen la adopción tanto a nivel de explotaciones agrícolas como de empresas. Existe una gran gama de instituciones que financian y llevan a cabo investigaciones, las cuales definen sus propias prioridades y mecanismos para evaluar los resultados (Ocde, 2015, pp. 6-7).
Lo anterior lleva a sugerir que para mejorar la competitividad y lograr un crecimiento sostenible del sector, es necesario, entre otros aspectos, generar reformas estructurales a largo plazo que fortalezcan la investigación, el desarrollo tecnológico, la asistencia técnica y la extensión, así como la disponibilidad de información y los mecanismos de coordinación, monitoreo y evaluación. En este último aspecto, se señala que la plataforma SIEMBRA –que se tratará más adelante– puede ser un medio para mejorar la recopilación y divulgación de información (Ocde, 2015, p. 23).
Бесплатный фрагмент закончился.
