Читать книгу: «Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв. Историко–правовое исследование», страница 2

Действовавшее до 1 января 2006 г. законодательство в сфере размещения государственного заказа было не последовательно, не имело единой системы и информационных ресурсов о проводимых госзакупках. Все это не позволяло создавать условия для открытости и прозрачности госзакупок, развития добросовестной конкуренции участников размещения заказов, предоставляя госзаказчикам практически неограниченные возможности для злоупотреблений путем размещения заказов у «своих» поставщиков, что порождало всевозможные злоупотребления и коррупцию, существенно ограничивало возможности широкого круга участников в получении заказов. Для преодоления данных проблем был принят комплексный, жестко регламентировавший государственные закупочные процедуры – Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94—ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Принятие указанного закона явилось ключевым событием в изменении послеперостроечных правил размещения госзаказа и в становлении института госзаказа в постсоветской России в целом.

10. Несмотря на существовавшие во все времена проблемы в госзаказе, участие в госторгах, всегда было и остается привлекательным и прибыльным делом для участников размещения заказов, а в некоторых случаях, при выполнении особо важных или выполнении заказов для нужд «значимых госзаказчиков» делом престижным и почетным.

11. На сегодняшний день законодательная база в сфере размещения госзаказа новая, систематически совершенствуется на смену основному закону, регулирующему данную сферу 94—ФЗ должен прийти Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. №44—ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Издаются и корректируются подзаконные акты, одним за другим латая друг друга, что показывает о не совершенстве существующей нормативной правовой базы, о не до конца продуманных принимаемых нормативных правовых актов в данной сфере.

Одним из наиболее эффективных способов предупреждения законодательных и прочих ошибок в сфере размещения госзаказа является общественное обсуждение законопроектов и подзаконных актов в данной сфере.

Теоретическая значимость исследования. Работа является комплексным монографическим исследованием проблем формирования и развития института государственного заказа в России. Сформулированные в работе выводы дополняют ряд разделов истории отечественного государства и права. Они расширяют сферу научного знания, определяя ряд важных аспектов создания, развития и реализации законодательства России в сфере размещения заказов.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы в преподавании курсов истории права и государства России, в подготовке учебно—методических пособий, научных работ. Полученные в результате исследования выводы, рекомендации и предложения могут быть применены при совершенствовании законодательства и практической деятельности государства в лице его органов при размещении государственных заказов.

Диссертационное исследование представляет собой пример комплексного подхода к правовому институту размещения государственного заказа с позиций историко—правовых, теоретико—правовых и государственно—правовых наук. В результате настоящее исследование может послужить базой как для новых историко—правовых и теоретических исследований проблематики размещения государственного заказа, так и для преподавания дисциплин историко—правового и государственно—правового цикла в гуманитарных ВУЗах.

Материалы диссертации могут найти свое применение в просветительских мероприятиях по повышению правовой культуры участников размещения государственного заказа.

Апробация результатов исследования. Исследование подготовлено на кафедре теории и истории государства и права Марийского государственного университета, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования докладывались на международных, российских научно—практических конференциях и круглых столах, в том числе: Научной конференции по итогам НИР профессорско—преподавательского состава, научных сотрудников, аспирантов и студентов (Йошкар—Ола, 2009—2011 гг.), IV Международной научно—практической конференции «Пробелы в Российском законодательстве» памяти академика В. Н. Кудрявцева (Чебоксары, 18 – 19 июня 2010 г.), XIV Вавиловских чтениях – всероссийской научной конференции с международным участием «Россия в глобальном мире: вызовы и перспективы развития» (Йошкар—Ола, 2—4 декабря 2010 г.), XVIII межвузовской научной студенческой конференции «Государство и право: актуальные проблемы современности» (Йошкар—Ола, 23 марта 2011 г.), Международной научно—практической конференции (Чебоксары, 2 декабря 2011 г.), II Всероссийской научной конференции «Россия 2030 глазами молодых ученых» (Интернет—конференция, Москва, август—декабрь 2011 г.).

Результаты исследования прошли обсуждение и были одобрены на кафедре теории и истории государства и права МарГУ.

Отдельные положения исследования учтены Министерством образования и науки Республики Марий Эл и государственным бюджетным образовательным учреждением дополнительного образования детей Республики Марий Эл «Дворец творчества детей и молодежи», которые применяются ими при размещении госзаказов, что подтверждается соответствующими актами внедрения.

Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс МарГУ и использовались в факультативных курсах для студентов.

Структура работы обусловлена спецификой объекта, предмета и цели, а также постановкой задач и логикой проведения исследования, состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

Глава 1. Государственный заказ в дореволюционной России

(1654 – 1917 гг.)

§1. Историко—правовые предпосылки возникновения и развития государственного заказа в России (1654 – 1731 гг.)

В условиях любой экономики государство выступает не только в роли регулятора, но и в роли крупного покупателя, осуществляя ежегодно госзакупки на колоссальные объемы. Порядок размещения госзаказов в России, применяющийся ныне – результат сложных, порой многоаспектных и эволюционных преобразований, прошедший массу всевозможных разночтений, нестыковок, параллелизмов, несогласованностей, конфликтующих или конкурирующих между собой. Коллизии истории Российского государства вносили свой, четкий отпечаток в трансформацию правил размещения госзаказа на протяжении всего пути становления института госзаказа. Однако прежде, чем рассмотреть путь становления и развития госзаказа, его взаимосвязь с проводимыми внутренней и внешней политикой государства, следует несколько слов сказать о научной дискуссии о времени зарождения института государственного заказа.

К непосредственным предпосылкам появления института госзаказа можно отнести переход от натурального хозяйства к товарному, а также требование соблюдения эквивалентности обмена обусловили необходимость появления денег, без участия которых невозможен массовый обмен товаров, складывающийся на основе производственной специализации и имущественной обособленности товаропроизводителей. По нашему мнению, это и является важнейшей предпосылкой возникновения института госзаказа.

Однако, нормативно—правовое регулирование указанного института складывалось по мере социально—экономического и политического развития государства, когда ранее урегулированные отношения не могли урегулировать процесс размещения госзаказа вот тогда и появилась потребность в необходимости урегулирования данных правоотношений.

В. И. Кузнецов считает, что государственный заказ исторически был средством реализации властных предписаний и выражения государственной воли в различных сферах жизнедеятельности государства и в таком качестве существовал, по крайней мере, до первой четверти XII века¹³.

Некоторые исследователи указывают, что уже Краткая редакция Русской Правды содержит «Урок мостникам», где регламентируется договор подряда на сооружение или ремонт моста. Исследователи полагают, что закон имеет в виду не только мосты, но и городские мостовые. Вопрос о времени происхождения ее древнейшей части в науке спорен. Некоторые авторы относят его даже к VII в. Однако большинство современных исследователей связывает древнейшую Правду с именем Ярослава Мудрого. Спорно и место издания этой части русской Правды. Летопись указывает на Новгород, но многие авторы допускают, что она была создана в центре земли Русской – Киеве. Первоначальный текст Русской Правды до нас не дошел. Древнерусское законодательство знало довольно развитую систему норм, регулирующих имущественные отношения, т.е. то, что сегодня называют гражданским правом. Порядок заключения договоров был преимущественно простым. Обычно применялась устная форма с совершением некоторых символических действий – рукобитья, связывания рук и т. п. В некоторых случаях требовались свидетели¹⁴.

А. А. Абрегова утверждает, что существование в Переяславской летописи 1346 г. зачатков казенных подрядов, направленных на удовлетворение государственных (княжеских) нужд, не вызывает сомнения, поскольку в исторических документах содержится упоминание о так называемых заказниках, дружинниках, распоряжавшихся в соответствии с данными им князем полномочиями княжеским имуществом, в том числе и заключавшие соглашения от имени казны¹⁵.

В «Юридических записках» П. Редкина отмечается, что отношения по казенным поставкам существовали в обычаях задолго до Поручной записи 1629 г.¹⁶. По мнению Л. В. Андреевой в России достаточно рано появились специальные нормативные акты, регулирующие отношения по удовлетворению потребностей государства в соответствующих товарах, работах и услугах. Так, в 1595 г. царь Алексей издает Указ «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости»¹⁷. Как подчеркивает О. Г. Ершов в этом документе впервые закреплялись специальные нормы о договоре строительного подряда с участием государства¹⁸. Тем не менее, сведения о государственных закупках до XVII в. являются весьма ограниченными и скупыми.

Вместе с тем большинство авторов указывают, что в России самые ранние из найденных правовых актов, регламентирующих процедуры, которые сейчас известны нам как государственный заказ, госзакупки, торги, конкурсы или конкурсные процедуры относятся ко второй половине XVII в. Установление регламентирующих норм в сфере госзаказа было продиктовано существующим положением дел. Исследователи свидетельствуют¹⁹, что самым ранним из найденных нормативным актом в России, регулирующим государственные закупки, считается объявленный 7 июля 1654 г. Царем Алексеем Михайловичем Указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей»²⁰.

Зарождение института госзаказа, размещение госзаказов в современном концептуальном понимании относится к середине XVII века, и связано с тем, что в XVII веке Россия была самым крупным государством в Старом Свете – страна вступала в новый этап социально—экономического развития, появляются купцы. Характерной чертой экономического развития России в XVII веке стало безраздельное господство феодально—крепостнической системы. В экономике России постепенно нарушался натуральный характер хозяйства, развивалось ремесло и мелкотоварное производство мануфактурного типа. Все шире распространялись элементы западноевропейской культуры и научных знаний. Устанавливались торговые и дипломатические связи, осуществлялся взаимный обмен опытом. В Москве открылась Немецкая слобода, чаще стали посещать Россию иностранцы, а русские люди – выезжать за границу. В это время начали происходить перемены в системе государственного управления. Укреплялось самодержавие, осуществлялась государственная централизация. Шел процесс постепенного перехода от сословно—представительной к абсолютной монархии. Все это свидетельствовало о том, что с середины XVII века Россия стояла на пороге реформ – к переходу к экономическому функционированию и развитию государства, осмыслению определения необходимости обеспечения условий выгодных поставок для государственных нужд.

В первой половине XVII в. возникает необходимость переустройства военных сил России. Готовясь к войне за Смоленск, правительство закупило в Швеции и Голландии оружие²¹. Для обеспечения военных нужд предпринимались конкретные меры и внутри страны, строились заводы, выпускалась военная продукция. Правда необходимо признать, что этому в основном способствовала «предпринимательская смекалка иноземцев». Так в 1632 году голландский купец Андрей Виниус обратился к царю с неожиданным предложением: он просил разрешения построить в Туле доменный завод для отливки пушек «по иностранному способу из чугуна». Виниус желал стать российским де Геером: он собирался выручить хорошие деньги на казенных заказах, а остальные пушки вывозить заграницу. Шведские чугунные пушки стоили в России примерно 1,5 рубля за пуд, Виниус предлагал поставлять по 60 копеек за пуд, а действительная цена была около 10 копеек. Как бы то ни было, для русского правительства это было чрезвычайно выгодное предложение: голландцы сами, с минимальной помощью, обещали построить домны, привезти мастеров, раскрыть все секреты, научить русских литейному делу и снабдить русское войско пушками. К 1637 году Виниус построил в районе Тулы четыре завода, а к 1660 году в России было уже 7 заводов, которые могли выпускать сотни пушек в год. Это был очевидный успех политики привлечения иностранных инвестиций, ведения бюджетной политики и размещения госзаказов. Строительство этих заводов позволило не только значительно укрепить боевой запас страны, но даже экспортировать продукцию, так в 1646 году было вывезено в Голландию 600, а в 1647 году – 340 пушек²².

В 1649 г. Алексеем Михайловичем был издан указ, обязывающий архангельских таможенников закупать талеры²³ только «на государя», то есть в казну, не останавливаясь даже перед принуждением съехавшихся к торгу купцов покупать предлагаемые ефимки за свои деньги – со сдачей и расчетом в Москве, для чего требовалось все сделки регистрировать. Указ содержал «контрольные цифры закупки»²⁴.

Все это привело к закономерному явлению – необходимости обеспечения нужд царя качественными товарами, работами и услугами за приемлемую цену, что в свою очередь послужило началу появления нормативно—правовых актов, регулировавших указанные правоотношения.

7 июля 1654 г. Царем Алексеем Михайловичем объявляется Указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей»²⁵. В котором говорилось: «Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городы к Воеводам, и к приказным людем: зелено на Москве и в городех Государев указ всяким людем сказать, которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им ведено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут».

Употребляемый в указе термин «подряд» имеет значение как поставка товара, выполнение работ, оказание услуг для нужд царя и равнозначно ныне известному нам понятию «поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Понятие «госнужды» в тот период охватывало только нужды царя. Наравне с понятием «подряд» использовалось и понятие «торги» как форма торговли, что было равнозначно понятию «конкурс» и в первую очередь было охарактеризовано публичностью и состязательностью его проведения. Царем Алексеем Романовым в том же 1654 году был объявлен Именной указ Окольничему Князю Ромодановскому «О сборе хлебных припасов и денег для продовольствия ратных людей»²⁶.

Таким образом, указами устанавливался некий порядок выполнения поставки товара для государственных нужд. Хотя конкурса между участниками размещения заказа как такового не проводилось, однако устанавливались предельные цены на поставляемые продукты, чтобы избежать излишних затрат казенных средств и не дать тем самым возможности нажиться должностным лицам госзаказчика, ответственным за его размещение. Также предъявлялись условия к выполнению госзаказа. Основными составляющими правил стали предписания о публичном размещении заказа, исходя из принципов открытости и прозрачности. При этом государство стимулировало победителей госзаказа – они освобождались, от уплаты в казну каких либо пошлин и налогов. Таким образом, появляется государственный заказчик в лице царя, начинается поиск исполнителей, происходит регламентация условий выполнения заказа и получения вознаграждения. Иными словами, началось постепенное осуществление перехода государства к правовой регламентации сферы размещения государственных заказов.

Полагаем, что именно с их изданием берет свое начало история нормативно—правого регулирования государственных закупок в России, начинается первый этап жизни института госзакупок, на котором происходит его зарождение, формируются потребности государства в четкой регламентации некой единой системы государственных закупок и их принципов. Причем первый этап имеет два периода. Первый из них, – период формирования историко—правовых предпосылок и возникновения государственного заказа в России, – охватывает временной промежуток с 1654 г. по 1731 год, в котором происходит формирование основных ключевых принципов размещения госзаказов, которые впоследствии стали стержневыми постулатами к развитию системы госзаказа и института в целом. Именно в этом периоде были определены основные принципы и стратегические направления развития института госзаказа в России до начала XX в.

Следующее развитие институт госзаказа получил во времена правления Петра I. В годы его правления сложился в основных чертах бюрократический аппарат управления, возникло постоянное войско, – единоличная власть Петра I, как монарха стала достаточно сильной, чтобы осуществлять свою внутреннюю и внешнюю политику без одобрения и согласия со стороны сословно-представительных органов. Государь располагал достаточными материальными и политическими средствами, которые делали его власть настолько самостоятельной, чтобы во всех своих начинаниях не считаться с мнением каких-либо общественных сил. На смену сословно-представительной монархии пришла монархия абсолютная. Присущее абсолютизму усиление власти монарха выразилось и в формировании фундаментальных основ правого регулирования размещения госзаказа. Путевку в жизнь получили принципы размещения госзаказа: открытость, публичность, гласность, состязательность, характерные и для современных процедур при размещении государственных заказов.

При Петре I объявления о торгах, как правило, вывешивались на всех городских воротах. Аналогичным образом сообщалось и о представлявшихся льготах участникам размещения заказа – подрядчикам и поставщикам, о победителях торгов, а также о судебных решениях относительно их результатов. Все это, несомненно, свидетельствует о высокой заинтересованности государства в эффективном размещении госзаказа, что дает основания полагать, что госзаказ был одной из стратегических сфер в экономики страны, безусловно направленный на ее развитие²⁷. Для военных действий Петра требовалось огромное количество пороха, что и предопределило появление в июне 1711 г. Указа «О вызове подрядчиков для делания пороха», который предписывал: «…Для нынешнего военного случая… пороху сделать сколько возможно с поспешанием. И для того порохового дела объявить Его Великого Государя указ по всем воротам, чтобы явились подрядчики всех чинов люди в Канцелярию Правительствующего Сената, и уговоры б свои записывали, кто сколько и как и по какой цене может пороху сделать…»²⁸.

В июне 1714 г. специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различных мелких торгов. Необходимо было указывать, кто на что подрядился, по каким ценам. Эти же сведения в соответствии с Указом Сената от 27 декабря 1714 г. «О подрядах»²⁹ подавались в Канцелярию Сената.

Постепенно влияние госзаказа стало распространяться не только на удовлетворение военных нужд и провианта, но и на другие сферы жизнедеятельности государства. Причем для удовлетворения определенных нужд использовались отдельные способы размещения заказа. Так, культурные ценности, в том числе музейные предметы и музейные коллекции, а также редкие и ценные издания, рукописи, архивные документы (включая их копии), имевшие историческое, художественное или иное культурное значение, предназначавшиеся для пополнения соответствующих государственных фондов закупались в Петровские времена без проведения торгов – у единственных поставщиков³⁰. Подобная практика приобретения культурных ценностей без проведения торгов использовалась и в дальнейшем, в том числе и в настоящее время.

Как справедливо отметила Н. П. Свеженцева, подряды во времена правления Петра I делились на два вида: провиантские и все иные, тем самым подчеркивалось особое значение поставки провианта, в первую очередь в адмиралтейства и артиллерию³¹. На наш взгляд это было обусловлено тем, что государство уделяло особое значение военным нуждам.

В XVII веке в России началось накопление капитала, осуществляющееся главным образом за счет торговли, в том числе и за счет осуществления поставок для нужд царя, т.е. для госнужд. Из общей массы выделялась верхушка купеческого мира, представители которой получили от правительства звание гостей. Эти крупнейшие купцы выполняли также роль финансовых агентов правительства – по его поручению они выполняли подряды на строительные работы, закупали продовольствие для нужд армии. Гости привлекали для выполнения подрядных операций более мелких купцов, деля с ними огромные барыши³². В последствии государство разграничило участие купцов в госзаказах, издав 25 мая1775 г. Указ «О разделении купечества на гильдии»³³, которым было установлены три гильдии купцов, пребывание в которых зависело от размера объявленного купцом капитала. Купцам 1—й гильдии разрешалось «входить в казенные подряды и откупы и заключать частные контракты и маклерские условия на всякую сумму». Права купечества 2—й и 3—й гильдии заключать подряды ограничивались определенной суммой: для 2—й гильдии – не свыше 15000 руб. сереб., для 3—й – до 6000 руб. сереб.

Не маловажным является и то, что при Петре I казна вступала в сделки с крепостными крестьянами, которые брали казенные подряды и сами отвечали на суде за принятые обязательства. Вследствие чего в деревне росло экономическое влияние более зажиточных («прожиточных» и «семьянистых») хозяйств. Деревенские богатеи заводили торги, выполняли наряду с купцами подряды на строительные работы и по снабжению армии продовольствием и фуражом. Стоимость таких подрядов нередко оценивалась в десятки тысяч рублей. Часть торгующих крестьян и подрядчиков пополняла ряды купечества, переходила в города и вкладывала средства в промышленность³⁴. Правда в 1731 г. из—за лоббирования купечества крестьянам было запрещено участвовать в госзакупках³⁵. Крестьяне вновь получили право участвовать в госторгах лишь с переходом государства на новый, бессословный характер торговли, которая более не являлась опознавательным знаком купеческого сословия, что отчетливо было закреплено в переработанном Торговом уставе 1887 г.³⁶

В 1719 г. издается Инструкция генерал—кригс—комиссару³⁷, по которому заказчику разрешалось и даже рекомендовалось осуществлять закупки у местных поставщиков.

К концу XVII века Россия отставала в экономическом развитии от Западной Европы. Причиной этого можно считать и отсутствие у нее выхода к морю. Кроме того, войны со Швецией и Турцией за выход к Балтийскому и Черному морям оказались неудачными³⁸. Это и породило политические предпосылки для экономических реформ в виде укрупнившейся централизации государственной власти. Коснулись преобразования и систему управления, поскольку механический рост приказов приводил к смешению функций, путанице в их компетенции и подведомственности. Это порождало хаос, волокиту, фактическую бесконтрольность в делах управления. Поэтому взамен приказов было введено коллегиальное устройство центральных органов, организованных по единому плану, с довольно высокой степенью функциональной дифференциации. Действия чиновников теперь были оговорены соответствующей процедурой, изложенной в разных регламентах, инструкциях, уставах. Так были созданы специальные органы по размещению госзаказа. Указами от 11 декабря 1717 г. «О штате Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 г. «О назначении в Коллегиях Президентов и Вице – Президентов»³⁹ было создано 9 коллегий, в том числе Берг—коллегия, в круг обязанностей которой входили вопросы закупки золота и серебра за границей. В последующем Берг—коллегия была объединена с другой – Мануфактур—коллегией по сходству их дел и обязанностей и как одно учреждение просуществовало до 1722 г. Также были созданы специальные органы, осуществляющие за ними контроль. Причем важно отметить, что первый контролирующий орган в сфере госзаказа появился в тоже время, когда берет свое начало летопись госзаказа. В 1654 году был создан первый в России контролирующий финансовый орган, прообраз Министерства финансов – Счетный приказ, который, в частности, должен был осуществлять финансовый контроль и за поставками для государственных нужд⁴⁰.

В 1717 г. именным указом Петра I от 17 марта была учреждена специальная должность «гофмаклера» – специалиста по ценам по поставкам товарам для государственных нужд, в обязанности которого входило следить за экономической выгодой государства при проведении торгов⁴¹. Должность «гофмаклера» была заимствована Петром I из западноевропейского опыта, деятельность указанного специалиста отчасти была знакома русским купцам и раньше в виде торгового сводничества. Первым «гофмаклером» был назначен английский купец Самойл Мюкс⁴². В последствии данную должность обычно занимали купцы, большинство которых были иностранного происхождения, в первую очередь это было связано с их опытом ведения торговых дел. В сущности, гофмаклер с самого начала являлся правительственным чиновником, отчего его иногда называли «придворным маклером»⁴³.

В связи с ростом числа распределяемых на конкурсной основе подрядов в 1718 г. для заведования казенными сборами была учреждена Камер—коллегия⁴⁴, которая имела права давать разъяснения, ей подчинялась Канцелярия подрядных дел, а в нее входили комиссары подрядных дел.

Из Коммерц-коллегии С. Мюксу было дано разъяснение: «за труд брать с одних купцов, которые те казенные товары будут покупать, по деньге с рубля, а с цены казенных товаров не брать, и с купецких всяких товаров, которые будут чинить торг через его, брать с купца и с продавца по деньге ж с рубля»⁴⁵.

Были созданы органы для осуществления контроля и надзора за подрядчиками, обязавшимися выполнить госзаказ, которые нашли свое закрепление в Сенатском указе от 30 августа 1711 г. «О надзоре за подрядчиками и мастеровыми при заготовлении на Монетном Дворе кружков для делания медной монеты»⁴⁶.

Не смотря на проведение крупных экономических, политических и военных реформ, в этом периоде, при проведении госзакупок встречались злоупотребления и проявление коррупции, в том числе взяточничество, казнокрадство и мошенничество. В том числе этому способствовала и нормотворческая деятельность царя. Так, при организации в 1711 г. Сената 2 марта Петр I дал сенаторам «указ, что по отбытии нашем делать», в котором отобразил основные задачи правительства, связанные с внутренним положением государства. В качестве одной из основных была определена задача «денег, как возможно, збирать, понеже денги сут артериею войны». В связи с этим, помимо прочего, сенаторам следовало «товары, которыя на откупах или по концеляриям и губерниям, осмотреть и посвидетелствоват». Во исполнение данного указа Сенат 13 апреля 1711 г. предписал нижестоящим органам следующее: «Кому до сего Его Великаго Государя указа какие Его Государевы товары или заводы и промыслы и винные подряды где в Губерниях из Приказов и из Канцелярий отданы на откупа, или для торгу и промыслу указом или в годы из постройки и иль заводов и на сколько лет с каким договором что отдано и по тем отдачам что на ком деньгами, или иным чем во взятье и за тем в доимке именно порознь», т.е. промышленные предприятия интересовали сенаторов только как объект «откупов»⁴⁷.

Следует отметить, что система откупов была одним из источников накопления купеческого капитала, когда правительство предоставляло богатым купцам право на продажу соли, вина и других важных для казны товаров, на сбор кабацких и таможенных пошлин. Так, московские гости Воронин, Никитников, Грудицын и др. торговали хлебом, имели крупные железоделательные заводы, были судовладельцами, являлись откупщиками на поставку в армию продовольствия и обмундирования⁴⁸.

Злоупотреблениям в госзаказе способствовало и установление не равных условий и дискриминации участников размещения заказа. Так, Тулянину Никите Демидову в апреле 1715 г. был отдан подряд на поставку в Петербург железа из сибирских заводов – полосное по 15—ть алтын за пуд, а восьмигранное, тонкое в дюйм, по 16—ти алтын. Царь предписал выслать ему мастеров с Олонца. Во время провоза в Петербург железа Демидов освобождался oт всяких провозных пошлин и, за поставкою в казну, имел право продавать свое железо во всех русских городах, только не татарам и не уездным инородцам⁴⁹.

Массово не исполнялись выигранные подряды, организовывались сговоры участников конкурса как между собой, так и с членами конкурсной комиссии. Резко выросли масштабы взяточничества и коррупции.

Так, истории известны факты о махинациях в сфере государственных закупок в петровские времена. В частности, до наших дней дошли сведения по махинациям Александра Даниловича Меншикова, российского государственного и военного деятеля, сподвижника и фаворита Петра Великого. Петр I впервые узнал о его злоупотреблениях в 1711 году – тогда дело касалось подряда на поставку хлеба в Петербург, который Меншиков взял на себя в 1710 году. Сумма подряда составляла 40 тысяч рублей, а себестоимость поставленных 20 тысяч четвертей хлеба – 34 тысячи 600 рублей. Таким образом, прибыль была сравнительно невелика – всего 3 тысячи 400 рублей или 15,6 процента – вполне «цивилизованный процент». На первый раз царь его ни в чем не обвинил, сочтя «бизнес» Алексашки честным. И светлейший пошел вразнос – кстати, не один, а в компании с другими вельможами – «тема» с подрядами была очень сладкой и сановные вельможи вовсю кинулись в «бизнес», а чтобы замаскировать свою причастность к контрактам, дельцы из знати действовали через подставных лиц. В «коммерцию» ударились и адмирал Апраксин, и канцлер Головкин, и князь Волконский, и весьма близкий царю Александр Кикин. В 1712 году Меншиков поняв, что подряды – это настоящее «золотая жила», решил придать делу свойственный своей личности масштаб: он заключает уже два контракта – по первому обязался поставить в Казанскую губернию 30834 четвертей хлеба, по второму – поставить в Московскую губернию 30 тысяч четвертей. Всего светлейший заработал на этих двух подрядах 48343 рубля. В 1714 году по результатам работы особой следственной комиссии царь обязал Меншикова выплатить штраф в размере полтины с рубля прибыли, у Апраксина и Головкина прибыль просто конфисковали, без дополнительных штрафов… Замешанных в аферах двух сенаторов – Волконского и Опухтина высекли в Сенате кнутом. Подрядные аферы вельмож вынудили Петра издать два указа. Один из них под страхом смерти запрещал должностным лицам заключать контракты на поставку в казну различных изделий и продовольствия. Второй указ регламентировал размер прибыли подрядчика – она не должна была превышать десять процентов. Сановные коррупционеры выслушали царевы инициативы с почтительным вниманием, но про себя решили твердо: «воровали – и воровать будем»… Что же касается непосредственно Меншикова, то он уже не вылезал из следствий и дознаний… Меншиков, однако, не сдавался, он сознательно затягивал следствие, выдвигал контрпретензии – словом, держался молодцом. В конечном—то итоге он добился своего – 28 января 1725 года Петр умер, работа канцелярии была приостановлена, и с князя сняли все начеты⁵⁰.