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D) Desaladoras, desalinizadoras y depósitos subterráneos de gas
Este apartado, tan importante como poco estudiado, es tratado de forma más extensa por el profesor Jorge Olcina en el capítulo cuarto. El vigente Plan Hidrológico Nacional de 2001, que cobraría protagonismo por la desafortunada e irrealizable medida prevista del trasvase de aguas del Ebro a las regiones del litoral mediterráneo, anulada en 2004, incluyó en su Anexo, un conjunto, poco conocido, de actuaciones de construcción de plantas desaladoras. Estas obras formarían la parte principal de las desaladoras contempladas, derogado el trasvase del Ebro, en el Programa Agua, aprobado en 2005. Ha sido en el contexto de desarrollo de dicho programa en el que se han producido los desajustes económicos que han dado lugar al inicio de la causa judicial (operación «Frontino») contra la Sociedad Estatal creada para la gestión de las obras derivadas de la construcción de infraestructuras hidráulicas en el litoral mediterráneo (Acuamed).
El planteamiento de construcción de las desaladoras en la costa mediterránea, que ha dado lugar al problema de sobrecostes que se investiga judicialmente, tiene su origen en 2004, cuando tras la afortunada derogación del trasvase del Ebro, se planteó como alternativa la construcción de 15 desaladoras, recuperando el proyecto inicial incluido en el Anexo del Plan Hidrológico Nacional de 2001. Entre 2004 y 2011, el Ministerio de Medio Ambiente fue elevando al alza la inversión inicial contemplada, que pasó de 721 millones de euros a 1.337 millones, un 85,4 % de sobrecoste en la fase de redacción de los proyectos. Para completar las obras de estas desaladoras, el gobierno popular invirtió, a través de la sociedad Acuamed, 1.650 millones. Se han completado 12 de las 15 desaladoras iniciales. El sobrecoste total sobre la inversión inicial prevista en 2005 ha sido del 128 % (de 721 a 1.644 millones de €) (Tribunal de Cuentas, 2014).
A este sobrecoste detectado en la ejecución de las obras de construcción de las plantas desaladoras o en actuaciones complementarias (redes de distribución de agua desalada), hay que añadir las cantidades invertidas en la construcción de otras plantas desaladoras y que, por diferentes razones, se desestimó su realización o se encuentran ralentizadas por falta de rentabilidad respecto a la previsión inicial.
Otro ejemplo de infraestructura de desalación, ejecutada por vía de urgencia, con un alto coste económico y claramente infrautilizada es la macro-desaladora del Prat de Llobregat, inaugurada en 2009, incluida en el cuadro 9. El proyecto, se ejecutó en apenas 24 meses, con un presupuesto final de 230 millones de € (adjudicada en 2006 por 158,7 millones €). Esta desaladora tenía como finalidad cubrir, en 2015, la quinta parte del abastecimiento total del área metropolitana de Barcelona (121 hm3/año) pero la realidad ha sido muy distinta: desde su inauguración en julio de 2009 apenas ha aportado, de media, el 2 % del volumen suministrado para el abastecimiento del área metropolitana (solo en 2012 se alcanzó el 5,3 %).
En el marco del programa AGUA, que ha tenido muchas reticencias para su implantación en la Comunidad Valenciana, destaca el caso de la desaladora de Torrevieja, una de las más grandes de Europa, con capacidad para producir 80 hm3/año. La macro-planta de Torrevieja está funcionando apenas al 10 % de su capacidad y el destino principal del agua es urbano. El coste final de esta desaladora se elevó a 290,1 millones de €.
Y es, asimismo, el caso de las desaladoras de Moncofa y Oropesa, ambas en la provincia de Castellón. Las dos desaladoras, ya finalizadas, han tenido un coste total de 104 millones de € (49,1 y 55,4 millones de €, respectivamente). En 2017 ambas instalaciones están paradas por ausencia de demanda en las poblaciones teóricamente beneficiadas y por falta de culminación de las infraestructuras de conducción del agua desalada desde las plantas hasta los depósitos de distribución de las poblaciones. Su construcción, incluida en el Programa Agua, se planteó en el momento álgido del boom inmobiliario, con previsiones exageradas de nueva edificación y aumento poblacional. La realidad ha resultado muy distinta.
No obstante lo anterior, el caso de la red de desaladoras merece una reflexión final: el despilfarro por aumento de costes de construcción y gestión de las plantas desaladoras del Programa Agua es innegable y además la justicia debe encargarse de dictar sentencia sobre casos de corrupción. Sin embargo, la crítica surgida sobre la oportunidad y necesidad de estas estaciones de desalación debe ser matizada. La sequía vivida en España durante el año hidrológico 2016-17 ha puesto de manifiesto que las desaladoras desarrolladas en el marco del Programa Agua han permitido evitar situaciones de desabastecimiento en la costa mediterránea, especialmente en Alicante y Murcia, en época estival, cuando la población estacional duplica o triplica la población residente en muchos municipios litorales, con el consiguiente aumento en el consumo de agua potable. Además, desde mayo de 2017 los regantes del trasvase Tajo-Segura, ante la precaria condición de recursos de la cabecera del Tajo desde la primavera de 2017, fueron autorizados por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (MAPAMA), a utilizar 21 hm3 de agua de la desaladora de Torrevieja para el riesgo de cultivos. Igualmente, el gobierno central inició en agosto de 2017 una serie de obras de emergencia para incrementar el rendimiento y uso de aguas desaladas en estaciones de desalación de las regiones de Murcia y Valencia. Todo ello reabre un debate llamado a cobrar mayor importancia en los próximos años.
El trasvase Júcar-Vinalopó es también un ejemplo de despilfarro de dinero público motivado por una modificación de criterio que justificó un cambio en el trazado de una infraestructura hidráulica. Este hecho significó la pérdida de toda la inversión que se había realizado hasta 2005 en las obras del primer trazado (110 millones de euros). A ello se ha unido el incremento de coste de las obras respecto al presupuesto inicial previsto del segundo trazado y la necesidad de reparación del embalse de San Diego, pieza básica para el reparto posterior (postrasvase) del agua a transferir. Veinte años después, y tras una inversión de 255 millones de euros, el mayor coste del precio del agua del nuevo trazado y la utilización política del mismo, siguen poniendo en cuestión su viabilidad y su rentabilidad económica. Despilfarro por infrautilización que se une al señalado por dinero público enterrado en una obra de infraestructura que nunca se utilizará.
Por último, es necesario referirse a un proyecto relacionado con otro recurso natural, en este caso energético, el proyecto Castor. Constituye tal vez el mejor ejemplo no solo de despilfarro, sino de las patologías institucionales antes definidas como crony capitalism o «capitalismo políticamente garantizado». La tramitación del proyecto se inició en agosto de 2005 y se aprobó definitivamente en mayo de 2008 mediante un Decreto de adjudicación que incluía una polémica cláusula, inédita en este tipo de instalaciones y avalada por el Tribunal Supremo en octubre de 2013, que indicaba que en caso de extinción de la concesión, la adjudicataria tendría derecho a recibir una compensación por «el valor de residual de las instalaciones», aun en caso de «dolo o negligencia imputable a la empresa concesionaria». Esta cláusula habría sido requerida por el grupo de entidades bancarias que iban a dotar el préstamo para desarrollar el proyecto al consorcio constituido (Escal USG-ACS). Debe recordarse que finalmente el préstamo fue avalado por el Banco Europeo de Inversiones. Además, el proyecto Castor recibió Declaración de Impacto Ambiental favorable en octubre de 2009.
En abril de 2012 comenzaron las inyecciones de gas al depósito submarino. Desde entonces se registraron más de 350 seísmos. Sus efectos se dejaron notar en las poblaciones ribereñas del sur de Tarragona y norte de Castellón, especialmente en Vinaroz. Ello motivó el cese de la actividad de inyección el 16 de septiembre, por parte de la empresa concesionaria, que fue constatado por la Guardia Civil, el 4 de octubre de 2013. Desde entonces, las instalaciones no han tenido uso y el consorcio reclama compensaciones. Las cantidades recibidas por la Concesionaria, Escal UGS, una vez renunciado al proyecto, se elevaron a 1.760 millones de euros. En total, el coste final transcurridos los 30 años de devolución de crédito a las entidades financieras por parte de ENAGAS asciende, según cálculos de la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), a 4.731 millones de euros. La diferencia, en este caso es que son los consumidores y no el Estado los que, finalmente, abonan el coste del proyecto fallido Castor. Estamos ante un ejemplo claro de «socialización de pérdidas» de un proyecto fracasado, en el que la empresa concesionaria recuperó todo el dinero invertido y la administración pública se eximió de toda responsabilidad. El proceso sigue abierto en los tribunales de justicia y no es descartable que el monto de las compensaciones a las empresas y entidades privadas pueda ser todavía más elevado.
4. DESPILFARRO Y SOBRECOSTES EN LAS INFRAESTRUCTURAS COMPETENCIA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y GOBIERNOS LOCALES
Las Comunidades Autónomas y los gobiernos locales han comprometido de forma inadecuada algo más de 35.000 millones de euros entre 1995 y 2016. Una cantidad que ascenderá a más de 51.000 millones en los próximos años si se tienen en cuenta los compromisos ya adquiridos por distintos gobiernos. La relación de infraestructuras, equipamientos y proyectos que finalmente han resultado abandonados, fallidos, están infrautilizados o han desbordado su coste inicial es tan variada como extensa: aeropuertos regionales, puentes, autovías, líneas de tranvía y metro, grandes polígonos industriales, equipamientos deportivos, museos, parques tecnológicos, auditorios y palacios de congresos y ferias, auditorios, grandes eventos, complejos temáticos. En este apartado se ofrece una síntesis de carácter general completada con un anexo final por Comunidades Autónomas. Investigaciones en curso nos permitirá ofrecer en el futuro mayor nivel de detalle de las diferentes actuaciones y proyectos.
Como se observa en el cuadro 5 hay remarcables diferencias entre Comunidades Autónomas. Si agrupamos el volumen de recursos comprometidos por la Comunidad Autónoma y los gobiernos locales que la integran, Cataluña y la Comunidad de Madrid ocupan los primeros lugares. Le siguen la Comunidad Valenciana, Aragón, Andalucía, Asturias, y Castilla-La Mancha. Este primer grupo de siete Comunidades Autónomas supone más del 90 % del total de los recursos públicos mal utilizados. Una asimetría que no se explica solo por el desigual peso poblacional y de recursos, obedece también a estrategias y proyectos impulsados por responsables políticos que finalmente han resultado una carga que ahora resulta difícil de gestionar.
Un análisis pormenorizado escapa a las posibilidades de este artículo por lo que presentamos aquí aquellos elementos que estimamos más comunes junto con el detalle de algunos casos especialmente significativos a modo de ejemplo. Entre las cuestiones que se pueden colegir avanzamos las siguientes:
• En unos casos, los proyectos han sido abandonados o permanecen inconclusos después de centenares de millones de euros de inversión. Desde líneas de tranvía insostenibles (Jaén, Vélez-Málaga, bahía de Cádiz, Parla), hasta proyectos singulares como la Ciudad del Medio Ambiente de Soria, la Ciudad de la Luz en Alicante, la Ciudad de la Justicia de Madrid, Caja Mágica o extravagancias como la Ciudad del Circo en Alcorcón o la Meseta Ski de Tordesillas, pasando por aeropuertos regionales como el de Ciudad Real, centros culturales sin uso o inacabados o redes de depuradoras como en Aragón. A veces, los cambios de gobierno regional o locales explican en parte el abandono de algunos proyectos, puesto que los gobiernos entrantes no quieren hacerse cargo de infraestructuras que consideran innecesarias y que ya denunciaron desde la oposición o no pueden asumir los gastos de funcionamiento. La falta de financiación pública en el contexto de la crisis explica otros casos de abandono de proyectos.
• En otros, se trata de auténticas «cajas vacías», en palabras de Sánchez Ferlosio. Es especialmente significativo el caso del gran complejo ocioso construido en torno a la Expo del Agua 2008 en Zaragoza, macromuseos o auditorios sobredimensionados (Ciudad de la Cultura de Santiago, Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valencia o la Marina de Valencia), museos históricos o temáticos. La falta de proyecto una vez terminada la obra indica que no había una idea previa sobre el contenido o que no existía una programación acorde con la entidad y el coste del proyecto. En ocasiones, la ausencia de un socio tecnológico acreditado frustró desde el inicio proyectos de gran envergadura como en el caso del parque temático Terra Mítica.
• Un tercer grupo lo integran grandes infraestructuras culturales infrautilizadas o con sobrecostes extraordinarios, como el Palacio de Congresos y Exposiciones de Madrid, la restauración Palacio de Cibeles de Madrid, la Ciudad de las Artes y las Ciencias en Valencia.
• Encontramos también infraestructuras que han registrado sobrecostes elevados, que permanecen inacabadas o que no justifican la inversión, los costes de mantenimiento y la deuda contraída durante décadas y asumida por los poderes públicos: la línea 9 del metro en Barcelona, la línea 2 del metro de Valencia los metros de Granada o Gijón son ejemplo de ello.
• Los aeropuertos regionales de Lleida, Murcia-Corvera (recientemente AENA ha acudido al concurso para su explotación), Huesca y Castellón también son ejemplo de despilfarro. Como ha puesto de manifiesto el informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo (2014), ni estos aeropuertos regionales ni otros muchos pertenecientes a la red de AENA anteriormente referidos justifican la inversión hecha en su día. El ciclo político y la supuesta rentabilidad electoral animaron a su construcción. Sin embargo, estudios de rentabilidad y análisis comparado del funcionamiento de aeropuertos regionales en Europa habrían desaconsejado por completo la inversión (Heymenn, 2015).
• Alguna Comunidad Autónoma, como la Comunidad Valenciana, optó por el impulso de grandes eventos. Se trataba de emular otras experiencias para «situar en el mapa» a algunas de sus ciudades y al conjunto de la Comunidad. Tras una inversión documentada de, al menos, 5.225 millones en proyectos ejecutados (IVIE, 2010), el balance es negativo en términos de rentabilidad económica y social.
• En algunos casos se intenta años más tarde encontrarles alguna utilidad o mejorar la gestión. El aeropuerto de Castellón es un ejemplo. El de Teruel ha encontrado una ventana de oportunidad que le permite ver el futuro con mayor optimismo al haberse convertido en el mayor parking de aviones de Europa. Otro buen ejemplo los encontramos en la intención de los actuales gestores respecto a la Marina de Valencia y algunos contenedores todavía sin uso en el complejo de la Ciudad de las Artes y las Ciencias en Valencia, o la propia Ciudad de la Luz en Alicante. «Cajas vacías» a la espera de ser ocupadas con alguna actividad. Una muy difícil operación en ocasiones, puesto que, al arrastrar una deuda insostenible, solo pueden aspirar a equilibrar el presupuesto anual a la espera de renegociaciones o, en su caso, acuerdos de condonación de la deuda arrastrada. En algunos casos, parece que será posible re-aprovechar y repensar las infraestructuras construidas infrautilizadas o abandonadas, otorgándoles nuevas funciones que den sentido a inversiones públicas tan cuantiosas mediante el impulso de proyectos empresariales innovadores y recuperando espacio público para los ciudadanos.
• Hay casos singulares que merecen atención. La mala gestión del proceso de ampliación del recinto de la Feria de Valencia, el quebranto a las arcas públicas (más allá de la dimensión penal) provocado por la empresa pública Ciegsa constituida para la creación de centros educativos en la Comunidad Valenciana o la desproporcionada inversión, ya realizada, en el hospital de Toledo inacabado, son ejemplos muy llamativos.
• En torno a la gestión del agua también ha habido numerosos casos de despilfarro. La «burbuja» de las depuradoras en Aragón y los costes que ha supuesto, la desaladora de Escombreras, la deriva del Canal de Isabel II y el despilfarro (y la corrupción política) asociada a la entidad que gestionaba la depuración de las aguas residuales de la propia ciudad de Valencia y de 17 municipios de su área metropolitana son buen ejemplo.
• Algunos proyectos regionales y locales (también otros impulsados por el gobierno central) tienen otro elemento en común: las denuncias ciudadanas sobre incumplimiento de normas de protección del medio ambiente. Pese a la existencia de un marco legal que expresa una clara defensa de postulados ambientalistas, muchas veces en desarrollo y aplicación de la normativa de la Unión Europea, se observa que algunos proyectos se llevaron a cabo a pesar de que vulneraban distintas normas.
• Finalmente, una nota sobre el contenido de las memorias económicas justificativas de algunos de los proyectos y eventos a las que hemos tenido acceso. La mayoría evidencia que son memorias de factura y contenido pobres y con el único objetivo de justificar o legitimar una decisión política que ya estaba tomada. Hechas por encargo. Con proyecciones y previsiones totalmente equivocadas, da la impresión de que el proyecto era la construcción misma, los réditos electorales y la movilización de actividad económica en el proceso de construcción y equipamiento. Después, la nada, salvo la socialización de pérdidas a cargo de los poderes públicos y la gestión posterior con cláusulas lesivas para los ciudadanos.
5. MARCO INSTITUCIONAL Y GOBERNANZA TERRITORIAL
Hay dos causas que explican en gran medida la posición que cualquier Estado ocupa en el mundo, la geografía y la calidad de sus instituciones. La primera de las causas viene dada, pero la segunda tiene que ver con la historia y con la voluntad de los ciudadanos y de sus representantes políticos para dotarse de instituciones de mejor o peor calidad. Nosotros creemos, en primer lugar, que una de las grandes prioridades del caso español está en mejorar la calidad de sus instituciones. En este sentido, aunque conscientes de los límites del enfoque institucionalista, participamos en lo básico de las tesis de los profesores Acemoglu y Robinson (2012) y de las aportaciones recientes que se han hecho de las mismas para el caso español (véase, por todos, Sebastián, 2016 y 2019; Alcalá y Jiménez, 2018; Palafox, 2017; Dahlström y Lapuente, 2018).
Nuestro deficiente marco institucional «es la principal causa del estancamiento de la productividad y de los otros déficits que lastran las posibilidades de convergencia con otros países», señala Carlos Sebastián (2016:14). Sostiene que después de un proceso inicial de desarrollo positivo desde la Transición en los años ochenta, se asiste a un retroceso desde la década de los noventa. Argumenta que este deterioro institucional es, en buena medida, la consecuencia de la forma de ejercer el poder que se ha instalado en España y lo resume en tres factores: a) ocupación (colonización) de las instituciones por parte de los partidos mayoritarios. Con ello desaparecen mecanismos compensatorios del ejercicio del poder, provocando deficiente coordinación, degradación, falta de transparencia y falta de independencia de las instituciones ; b) tinte marcadamente clientelar de la acción política, lo que implica mala utilización de recursos públicos, ineficiencia, escaso respeto a los méritos y mala asignación del talento, deterioro de las administraciones, sistemas de acceso a la función pública no siempre transparentes y corrupción política y c) devaluación de las leyes, profusión y baja calidad de la producción normativa, incumplimiento de las normas por las administraciones y deficientes sistemas de contratación, fruto de la connivencia entre el poder político y determinados grupos de presión. Todo lo cual conduce a un deterioro del Estado de Derecho, a mayor inseguridad jurídica y a un ejercicio discrecional del poder.
El trabajo de Francisco Alcalá y Fernando Jiménez sobre los costes de la corrupción (Alcalá; Jiménez, 2018), el más general, pero con reiteradas referencias al caso español, de los profesores Carl Dahlström y Victor Lapuente sobre la relación entre calidad democrática, administración despolitizada y buen gobierno (Dahlström; Lapuente, 2918), y los más recientes referidos concretamente al caso español (Lapuente, et. al. 2018; Sebastián, 2019) ayudan a conocer también nuestros déficits más remarcables, así como la agenda necesaria para mejorar la situación actual.
Con un enfoque bastante coincidente, Jordi Palafox en su estudio sobre los grandes desafíos económicos que afronta España en el actual contexto geopolítico, subraya la «ineficiencia interesada» como uno de elementos fundamentales en el que la relación poco transparente entre élites políticas y determinados sectores económicos privilegiados, la colusión de intereses, la opacidad, la captura de políticas y la falta de trasparencia, son rasgos que bien pueden aplicarse precisamente a los sectores de actividad que son objeto de análisis en este trabajo por su impacto sobre los costes y porque desincentiva la competencia (Palafox, 2017: 217-222).
Los propios datos del Eurobarómetro de 2013 tienen mucho que ver con nuestro déficit de calidad institucional. No se está expresando nada que sea ilegal o fuera de las normas. Más bien son características del funcionamiento sobre todo público, pero también privado que catalogan si las empresas pueden operar en España a lo largo de la frontera de eficiencia o se producen despilfarros e ineficiencias. Tal vez por todo esto, las empresas españolas son las que, junto a las chipriotas, menos participan en la contratación pública en sus respectivos países. Y no participan porque, según las empresas, es imposible obtener contratos por las siguientes razones: contratos teledirigidos, conflictos de interés, arreglos previos, criterios de selección poco claros, diseño realizado por el contratista, abuso de procesos negociados, modificados y abuso de emergencia (Villoria, 2013). En breve, unas prácticas que indican la existencia de graves defectos institucionales, que propician comportamientos muy poco dirigidos a operar en la frontera de la eficiencia y con grandes dosis de opacidad para y entre grupos pequeños de empresas con intereses y conexiones que no están al alcance más que de unos pocos.
La otra gran componente en la que descansa la mala gobernanza territorial y su concreción en episodios de despilfarro de recursos públicos en España está relacionada con nuestra propia organización territorial del Estado, con la distribución de poder y con el comportamiento de las élites políticas. En Estados compuestos, como el nuestro, uno de los mayores retos es saber conciliar territorio, intereses generales, demoi, gobiernos, coherencia de las políticas públicas, equidad y eficiencia. O como bien señala Faludi, territorio, espacio, lugar y legitimidad democrática (Faludi, 2016).
Uno de nuestros mayores problemas es el déficit de coordinación y la ausencia de cooperación entre niveles y esferas de gobierno, como tantas veces se ha venido reiterando (Romero; Farinós, 2011; Serrano, 2017; Romero 2017). Una gestión democrática de la complejidad, de la existencia de gobiernos multinivel y de nacionalidades y regiones con poderes legislativos, aconseja recurrir a formas sofisticadas de gobernanza territorial, preferentemente flexibles y mediante mecanismos soft. El reciente informe del Banco Mundial, La Gobernanza y las leyes, insiste de nuevo en la importancia de dar contenido a los principios de compromiso, coordinación y cooperación, como forma de superar o evitar riesgos de exclusión, captura y clientelismo (Banco Mundial, 2017: 2-3). De otra parte, el gran trabajo colectivo sobre la gobernanza territorial en la Unión Europea, además de sugerir cinco dimensiones de la gobernanza territorial, presenta un completo cuestionario que permite obtener una visión general, pero homologable, del nivel de desarrollo de cada una de esas dimensiones (ESPON, 2013).
España presenta un déficit remarcable en este aspecto tan fundamental para garantizar el necesario nivel de coherencia y eficiencia en las políticas públicas. En especial, en aquellas que afectan a la cohesión social o que tienen un fuerte impacto territorial y ambiental. Un gran reto sin duda, sobre el que no podemos trasladar optimismo a la vista de lo acontecido desde la consolidación de un Estado Autonómico instalado en un modelo ineficiente y fragmentado horizontalmente (entre territorios) y verticalmente (entre diferentes administraciones). Donde el elemento esencial, el pacto y la cooperación, no figura en la agenda política. Por el contrario, los actores políticos carecen de incentivos para impulsar estrategias de negociación y encuentran mayores réditos electorales impulsando estrategias de polarización y, en su caso, de competición o emulación entre ellos con independencia de criterios objetivos. El trazado y desarrollo de las LAV son un buen ejemplo de ello.
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