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De la desarticulación territorial al sistema de ciudades de Colombia: desafíos de la gestión sostenible del territorio

Ronal Orlando Serrano Romero

Mauricio Hernández Tascón

En el epílogo de la primera mitad del siglo xx, la búsqueda de una planeación urbana que regulara el crecimiento de las ciudades y afrontara los desafíos de un impostergable proceso de modernización, constituyó las bases para la formulación de políticas públicas orientadas al ordenamiento del territorio colombiano. Sin embargo, con Ley 61 de 1978, se introdujo no solo la noción del Plan Integral de Desarrollo (pid), sino también una visión de planeación económica que llegó con la influencia del Banco Mundial, la Comisión Económica para América Latina (Cepal) y el recién creado Departamento Nacional de Planeación. Desde esta época, un cúmulo de estudios dan cuenta de las complejidades asociadas al territorio colombiano y los retos que han representado sus modelos de desarrollo. Los desequilibrios regionales, las amplias brechas de desigualdad territorial, la concentración del crecimiento económico en algunas ciudades del país y los consecuentes patrones de urbanización, en su mayoría de carácter informal y periurbano, se convirtieron rápidamente en aspectos que propiciaron la reflexión sobre lo endógeno y lo local, creando desde entonces una fuerte tensión en lo que se refiere al centralismo. En efecto, con la Constitución Política de 1991, la Ley Orgánica de 1994 y la Ley 388 de 1997, se hace evidente “una visión más descentralizada que reconoce la diversidad local y regional del país y otorga un rol más protagónico a los entes territoriales en el diseño y ejecución de políticas y estrategias de planeación y desarrollo territorial” (Montero, 2020, p. 4). Pero, después de una generación de políticas y planes, son evidentes los conflictos que aún persisten en el territorio colombiano como resultado de la inadecuada planeación a múltiples escalas. Como lo menciona Pinto (2018), el desarrollo territorial con enfoque de cierre de brechas de desigualdad es hoy una de las respuestas para superar dichos escenarios, complejos en magnitud y significancia, pero que determinan el futuro de lo que se denomina Nación.

Sobre esta discusión, el presente documento que surge del proceso de creación del Programa de Doctorado en Gestión Sostenible del Territorio de la Universidad Piloto de Colombia, busca profundizar en los procesos y las políticas públicas que determinaron el estado actual del territorio colombiano, así como aquellas que orientarán su desarrollo en los próximos treinta años. Como resultado, este trabajo de investigación esboza el concepto de gestión sostenible del territorio como acción y actividad con la cual se pueden comprender, orientar y fortalecer las relaciones o interdependencias que constituyen el sistema socio-territorial para el caso colombiano en aras de consolidar un proyecto territorial coherente con las dimensiones del desarrollo, los paradigmas de la sostenibilidad y los determinantes de la construcción social. Se trata entonces de una conceptualización inicial que invita a la innovación teórica desde una postura crítica que surge desde la reflexión propia del territorio colombiano más no de la adaptación de paradigmas teóricos y modelos de políticas públicas provenientes de otras latitudes (Montero, 2020).

Colombia, un país de ciudades y regiones

Colombia se reconoce como un país de ciudades y regiones, un territorio constituido, principalmente, por un conjunto de núcleos urbanos que fundamentaron sus desarrollos sobre las nociones del urbanismo moderno que se extendieron por América Latina durante la primera mitad del siglo xx. Las profundas transformaciones económicas, culturales y políticas que trajo consigo el proceso modernizador (Melo, 1990), configuraron una agenda urbana orientada no sólo a regular el crecimiento acelerado de las ciudades y enfrentar los problemas de la sobrepoblación, la periferización y la metropolización, sino también a aprovechar las oportunidades que dichos fenómenos brindaban para la generación de proyectos de interés y beneficio común.

Para la década de los años treinta, el “triángulo de oro”, constituido por Bogotá, Cali y Medellín, promovió el desarrollo de asentamientos urbanos en torno a la actividad cafetera, generando un primer ciclo de concentración acelerada de población sobre las ciudades del centro y el occidente del país. El censo de 1938 (figura 1), por ejemplo, logra mostrar la preponderancia que estas ciudades comenzarían a asumir en el panorama nacional junto a una Barranquilla que emergía como la ciudad principal de la costa caribe (dnp, 2014). Al mismo tiempo, diferentes arquitectos y urbanistas iniciaban la discusión sobre la necesidad de considerar el diseño de planes urbanos y la creación de una institucionalidad que lograra realizar la administración pública del ordenamiento territorial en Colombia.

Para la segunda mitad del siglo xx, el territorio colombiano se continuó configurando con base en la idea de una red de ciudades impulsada por Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena y Manizales. En este periodo, cuando se lleva a cabo el segundo ciclo de urbanización acelerada, los censos (1964-1973) evidenciaron cómo las ciudades mayores crecieron a un elevado ritmo, llegando a registrar tasas de crecimiento superiores al 6 % anual. Esto se justificó en los movimientos migratorios desde las zonas rurales y las pequeñas ciudades, promovidos no solo por los fenómenos de violencia sino también por la concentración de actividades económicas relacionadas con la industria y los servicios (dnp, 2014).

Como resultado, para la década de los años ochenta, se consolidó en el territorio colombiano la llamada cuadricefalia urbana, un ordenamiento concebido a partir del epicentrismo regional con territorios relativamente autónomos ubicados en la Zona Andina y Caribe y liderados por las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga y Pereira-Manizales (figura 2). Se evidencia desde entonces un país altamente urbanizado con una baja conectividad, economías poco especializadas y un constante olvido de las periferias oriental y occidental, zonas con un precario desarrollo urbano caracterizado por poblados dispersos e incomunicados. Al respecto, Molina y Moreno (2001) expone en su trabajo: “Aportes para una nueva regionalización del territorio colombiano”, que en el país ha primado la desarticulación, el desequilibrio y la hiperurbanización metropolitana sin desconcentración funcional, en otras palabras, que las grandes ciudades han concentrado el desarrollo económico y creado escenarios de desequilibrio y desarticulaciones con los centros urbanos periféricos, limitando las alternativas de desarrollo en las regiones apartadas.

Figura 1. Configuración del triángulo de oro de Colombia y distribución poblacional en 1938

Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo, por el Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia (p. 22), 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E

Figura 2. Ordenamiento territorial en Colombia desde el epicentrismo regional

Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo, por Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia (p. 23), 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E

Con el proceso de descentralización previsto en la Constitución Política de 1991 y la promulgación de la Ley 388 de 1997, se reforzó este fenómeno. Por un lado, se reconoció al municipio como la entidad base de la división político-administrativa en Colombia y se le otorgó la autonomía para la administración de los asuntos sectoriales y la planificación de su territorio. Por otro, la Ley 388, que le dio paso a la primera generación de Planes de Ordenamiento Territorial (pot1), incorporó a esta facultad el promover un uso equitativo y racional de su suelo, la preservación y defensa del patrimonio histórico y cultural allí localizado, la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, la ejecución de acciones urbanísticas eficientes y el uso de instrumentos financieros que permitan recoger los beneficios fiscales derivados de las acciones de intervención del suelo propio (dnp, 2016). Sin embargo, esta concepción del ordenamiento, limitada por una visión sectorial, ha forjado un sesgo importante en los procesos de gestión territorial en la medida en que parten de propuestas que no contemplan la relación de los sistemas que estructuran la totalidad del territorio y mucho menos la relación multiescalar que representa el hacer parte de una región y una nación.

De lo expuesto hasta aquí y coherente con los diagnósticos realizados por el Departamento Nacional de Planeación (dnp) (2014), es posible pensar que el territorio colombiano se ha desarrollado a través de escenarios de desarticulación con ciudades aisladas de baja conectividad, economías poco o nada especializadas, carente relación interurbana y regional, planeación incompleta y desarticulada, baja coordinación institucional sectorial y multiescalar y deficientes esquemas de financiación e inversión en infraestructura. Pareciera así que la política nacional formulada desde la última década del siglo xx dejara de lado las particularidades de los procesos territoriales en Colombia, así como la importancia de los componentes urbano, rural y regional en la construcción de una visión integral del ordenamiento en el país. Desde esta postura, Palencia y Serrano (2018) plantean que la existencia de zonas poco integradas económica y socialmente se puede evidenciar mediante el índice de desarrollo humano (idh2), analizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. En este caso, se expone que Colombia poseía para el año 2011 un idh de 0,840 sobre 1,0, un valor relativamente alto con relación a otros países de América Latina. Sin embargo, mientras el idh de Bogotá ascendía a 0,904 y el de Medellín a 0,864, departamentos como La Guajira y el Chocó contaban con un índice por debajo del promedio nacional, menor a 0,73, lo que denota fuertes contrastes entre las grandes ciudades y el contexto regional del país (figura 3).

Figura 3. Distribución del índice de desarrollo humano en Colombia, año 2011

Fuente. Adaptado de “Propuesta de corredor estratégico Bogotá - Medellín: Una interpretación desde la intermodalidad y la regionalización en Colombia”, por O. Palencia y R. Serrano (p. 244), en L. Gómez y J. J. Bustamante (comp.), La espacialidad social en los estudios de la ciudad (la metrópoli y la región) (pp. 237-264). Medellín: Universidad Pontificia Bolivariana; Informe nacional de desarrollo humano (p. ), por el Programan de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), https://bit.ly/31bndFN

De la misma manera, se hace referencia a la concentración del valor monetario de la producción de bienes y servicios en relación con la población que habita el territorio (pib per cápita). Se puede observar en la figura 4a y 4b la concentración del desarrollo económico en zonas puntuales como Bogotá y Antioquia (Medellín, en específico) respecto a sus regiones colindantes, que, en muchos casos, se caracterizan por la falta de integración no solo en términos económicos sino también sociales, lo cual se derivan de la limitada infraestructura para el transporte (figura 5). A esta conclusión también llega el diagnóstico de la Misión de sistema de ciudades de Colombia al mencionar que “la precariedad del desarrollo de la red vial nacional es un factor que debe ser considerado en el relativo aislamiento de las ciudades y regiones” (dnp, 2014, p. 21).

Figura 4a. Distribución del pib per Cápita

Fuente. Adaptado de “Propuesta de corredor estratégico Bogotá - Medellín: Una interpretación desde la intermodalidad y la regionalización en Colombia”, por O. Palencia y R. Serrano (p. 244), en L. Gómez y J. J. Bustamante (comp.), La espacialidad social en los estudios de la ciudad (la metrópoli y la región) (pp. 237-264). Medellín: Universidad Pontificia Bolivariana.

Figura 4b. Gráfica de correlación tasa de urbanización vs. pib per Cápita

Fuente. Tomado de la presentación “Índice de Ciudades Modernas de Colombia” (diapositiva 6), por Departamento Nacional de Planeación, 2018, https://bit.ly/3lQG0yk

Figura 5. Malla vial colombiana para el año 2014

Fuente. Adaptado de Misión sistema de ciudades. Una política nacional para el sistema de ciudades colombiano con visión a largo plazo, por Departamento Nacional de Planeación de la República de Colombia (p. 25), 2014, Puntoaparte, Bogotá. https://bit.ly/2H5lA5E

De esta manera, el territorio colombiano llega al siglo xxi “en unas condiciones donde priman la inequidad y las grandes diferencias entre las posibilidades que tienen sus habitantes para alcanzar niveles de vida aceptables” (Quintero, 2011, p. 13). Esta realidad, presente en los sectores degradados de las ciudades, en las zonas periféricas de las mismas y en los territorios rurales, resulta ser uno de los principales desafíos para la gestión sostenible del territorio pues representa no solo la necesidad de superar los obstáculos de la descentralización y el desarrollo urbano tradicional, sino además de garantizar el soporte de los sistemas físicos, económicos, sociales y fiscales para impulsar la competitividad de las ciudades y regiones, mejorar la calidad de vida de sus habitantes, cerrar brechas de desigualdad y consolidar un territorio sostenible para las generaciones futuras (dnp, 2015).

La cuestión, tal y como lo plantea Sabaté (2008), es que “el territorio ya no es un dato previo —para la planificación— sino el resultado de permanentes procesos de transformación, un sistema complejo en continua evolución, con cambios difícilmente predecibles” (p. 10). Esto lleva a pensar que el ordenamiento del territorio y su aprovechamiento como soporte del desarrollo socioeconómico del país se enfrenta a diversos escenarios que suponen un elevado grado de incertidumbre, pero que exigen la formulación de criterios sólidos para la interpretación de los escenarios actuales, así como de estrategias de intervención a futuro concebidas sobre hipótesis en continua revisión. En este contexto, la gestión se convierte en uno de los recursos principales para abordar los escenarios de transformación del territorio y, además, un medio válido para generar una renovación del pensamiento disciplinar en el abordaje del desarrollo contemporáneo del territorio.

Pero ¿cuáles son los elementos que posee el territorio colombiano para asumir los desafíos y las transformaciones que pueden plantear el posconflicto, la apertura económica generada por los tratados de libre comercio, la adopción de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, la firma del Acuerdo de París para el Cambio Climático y el ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde)? Un primer antecedente útil para dar respuesta a este interrogante es el estudio realizado en el año 2015 por el Departamento Nacional de Planeación para establecer las características del proceso de conformación del conjunto de ciudades de Colombia en las últimas décadas. En este documento se concluye que el actual desarrollo territorial está constituido por cuatro aspectos importantes: 1) una población urbana en aumento, pero con tasas de crecimiento urbano y nacional decrecientes, 2) la aparición de nuevas dinámicas regionales de crecimiento urbano, 3) ciudades con economías poco especializadas que no aprovechan las economías de la aglomeración y 4) el desbordamiento de las ciudades hacia los municipios vecinos —aglomeraciones urbanas—.

En el primer aspecto se sugiere que la población de las ciudades mayores y medianas seguirá aumentando con tasas de crecimiento menores año a año, mientras la población de las pequeñas ciudades tenderá a disminuir. Las proyecciones3 estiman que, tomando como referencia las cifras de 1951, la población residente en las cabeceras con más de 100 mil habitantes se multiplicará por 20 para el año 2050, al tiempo que, en las cabeceras con grupos de 20 mil a 100 mil habitantes, lo harán por 10; entre 10 mil y 20 mil habitantes, por 7 y menores de 10 mil habitantes, por 0,6. Como resultado, Colombia pasará de tener 41 ciudades mayores a 64 en el año 2035 y 69 en el año 2050, lo que ratifica la importancia económica y política de la red de ciudades que estructura el territorio colombiano.