Читать книгу: «Финансовое право в вопросах и ответах. 4-е издание. Учебное пособие»
Е. Ю. Грачева, М. Ф. Ивлиева, Э. Д. Соколова
Учебное пособие
[битая ссылка] ebooks@prospekt.org
Информация о книге
УДК 347.73(075.8)
ББК 67.402я73
Ф59
Авторский коллектив:
Е. Ю. Грачева, д-р юрид. наук, проф. – гл. 2, 3 и 8 (совместно с Э. Д. Соколовой), 4, 6, 9, 10;
М. Ф. Ивлиева, канд. юрид. наук, доц. – гл. 5, 7;
Э. Д. Соколова, д-р юрид. наук, проф. – гл. 1, 3 и 8 (совместно с Е. Ю. Грачевой).
Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор Е. Ю. Грачева.
Данное пособие является четвертым изданием, переработанным и дополненным, в котором учтены все последние изменения финансового, бюджетного и налогового законодательства.
В пособии изложены все темы учебного курса «Финансовое право» в соответствии с государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования Российской Федерации. Представлены все основные вопросы, включаемые в билеты для экзаменов, зачетов и рассматриваемые на семинарских занятиях. Изложение материала в виде вопросов и ответов позволяет быстро и легко подготовиться к семинарскому занятию, экзамену или зачету.
Законодательство приведено по состоянию на февраль 2015 г.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и экономических вузов.
УДК 347.73(075.8)
ББК 67.402я73
© Коллектив авторов, 2015
© ООО «Проспект», 2015
Глава 1. Финансовая деятельность государства и местного самоуправления. Предмет и метод финансового права. Финансово-правовые нормы и финансово-правовые отношения
Понятие и состав финансовой системы
Природа и сущность экономических категорий, в том числе финансов, изучаются экономической наукой. В экономической литературе отмечалось, что «финансы – неотъемлемый элемент общественного воспроизводства на всех уровнях хозяйствования; они одинаково необходимы и низовому звену – предприятиям (организациям), и межхозяйственным объединениям (ассоциациям, концернам), и государственной системе управления народным хозяйством. Без финансов невозможно обеспечивать индивидуальный и общественный кругооборот производственных фондов на расширенной основе, регулировать отраслевую и территориальную структуру экономики, стимулировать быстрейшее внедрение научно-технических достижений, удовлетворять другие общественные потребности»1.
Финансы возникают и существуют в обществе, где действуют товарно-денежные отношения. С помощью финансов государство управляет различными денежными потоками, направляя их на обеспечение решения задач общественного развития. Финансы выступают всегда в денежной форме, однако денежные отношения не исчерпываются финансами, они находятся в различных плоскостях.
В литературе финансы рассматриваются в двух аспектах:
– как совокупность денежных отношений, возникающих в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству и местному самоуправлению для выполнения задач и функций;
– как совокупность фондов денежных средств, созданных государством и местным самоуправлением для обеспечения выполнения своих задач и функций.
При любом определении финансов необходимо иметь в виду, что финансы – экономическая категория, т. е. ее сущность определяется теми общественными отношениями, которые возникают в обществе в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, которые, в свою очередь, обусловлены процессом распределения и перераспределения стоимости совокупного общественного продукта и части национального дохода страны. Финансы объективно необходимы, поскольку их существование обусловлено общественными потребностями. Но они не проявляются стихийно, а находятся в зависимости от действий государства и органов местного самоуправления, которые, используя распределительную и контрольную функции финансов, создают необходимые условия для своего функционирования в обществе, основанном на товарном производстве, где действуют товарно-денежные отношения. Зависимость финансов от развития товарно-денежных отношений подтверждается всем ходом развития человеческого общества. Финансы, т. е. денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости совокупного общественного продукта и части национального дохода общества в связи с созданием и использованием фондов денежных средств, очень разнообразны. Но при всем своем разнообразии они взаимообусловлены и взаимозависимы. Разнообразие финансов обусловило возможность объединения их в различные группы, получившие в литературе название «финансовые институты». Взаимозависимость и взаимообусловленность финансовых институтов позволили объединить их в понятие «финансовая система».
В литературе финансовым институтом называют совокупность денежных отношений, однородных и взаимосвязанных между собой по формам и методам мобилизации и использования денежных средств в различных фондах, необходимых для обеспечения выполнения задач и функций государства, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов. Финансовым институтом являются, например, денежные отношения, возникающие в процессе создания и использования федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов или в процессе создания и распределения государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, фондов обязательного медицинского страхования) и т. д.
Финансовая система России в литературе рассматривается в двух смыслах:
– как совокупность финансовых институтов, т. е. совокупность различных групп денежных отношений, однородных по методам и формам мобилизации и использования денежных средств в различных фондах, необходимых для обеспечения выполнения задач и функций государства, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов;
– как совокупность специальных органов исполнительной власти государства и местного самоуправления, основной целью создания и существования которых является управление финансами для создания необходимых условий функционирования государства и местного самоуправления, для решения различных вопросов развития общества, в котором действуют товарно-денежные отношения.
В первом смысле финансовая система рассматривается как экономическая категория; во втором – как категория управленческая, раскрывающая отношения, возникающие между органами государства, местного самоуправления, хозяйствующими субъектами при совершении действий, направленных на создание, распределение и использование денежных фондов, необходимость существования которых обусловлена объективными потребностями развития общества, в основе которого лежат товарно-денежные отношения.
Рассмотрим финансовую систему в первом смысле – как экономическую категорию, представляющую собой совокупность финансовых институтов. В экономической и юридической литературе состав финансовой системы (ее структура) определяется авторами по-разному. При определении состава финансовой системы некоторые экономисты за основу принимают роль, участие субъекта денежных отношений, возникающих при создании, распределении и использовании фондов денежных средств, в общественном производстве, поскольку общественное производство является первоосновой возникновения финансов. Исходя из указанного положения данные авторы предлагают следующий состав финансовой системы:
– хозяйствующие субъекты, непосредственно участвующие в общественном производстве, становятся участниками тех денежных отношений, которые в своей совокупности образуют финансовый институт «финансы предприятий, организаций»;
– хозяйствующие субъекты, непосредственно не участвующие в общественном воспроизводстве материальных благ, но осуществляющие деятельность по защите общественного производства, интересов отдельных членов общества от неблагоприятных последствий, которые могут наступить в результате воздействия различных чрезвычайных или случайных обстоятельств. Такие субъекты становятся участниками тех денежных отношений, которые в совокупности образуют финансовый институт «страхование»;
– государство, которое в условиях рынка призвано в основном осуществлять регулирование общественным производством и поэтому становится участником тех денежных отношений, которые в совокупности образуют финансовый институт «государственные финансы».
Итак, финансовая система, по мнению некоторых экономистов, состоит из:
– финансов предприятий, организаций;
– страхования;
– государственных финансов.
В свою очередь, финансы предприятий, организаций, по их мнению, подразделяются на финансы коммерческих организаций, некоммерческих организаций и общественных объединений; страхование делится на: социальное, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков; государственные финансы включают в себя: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит2.
В юридической литературе авторы либо воспроизводят рассмотренную структуру финансовой системы с некоторыми изменениями, либо предлагают иную структуру, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку.
Е. Ю. Грачева в финансовую систему включает следующие финансовые структуры (группы экономических отношений):
– государственные финансы;
– финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности;
– кредитование;
– страхование;
– муниципальные финансы.
При этом государственные финансы объединяют бюджет страны, внебюджетные фонды, государственный кредит, а институт кредитования образует отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд. Финансовую систему Е. Ю. Грачева определяет как совокупность финансовых и кредитных институтов, при помощи которых публичная власть собирает, распределяет и расходует денежные средства3.
Н. И. Химичева, отмечая изменения, происшедшие в финансовой системе в связи с новыми экономическими и политическими условиями общественного развития в стране, выделяет в ней следующие звенья (институты):
– бюджетную систему с входящими в нее государственными (федеральным, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами;
– внебюджетные целевые фонды;
– финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;
– имущественное и личное страхование;
– кредит (государственный, муниципальный и банковский)4.
О. Н. Горбунова характеризует финансовую систему как совокупность финансовых институтов, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку и включающую в себя следующие звенья:
– бюджетную систему, состоящую из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления (муниципалитетов);
– государственные внебюджетные фонды (глава 17 БК РФ);
– фонды, консолидированные в бюджете;
– внебюджетные децентрализованные фонды;
– фонды страхования;
– кредит (государственный и банковский);
– финансы хозяйствующих субъектов и отраслей5.
Все ученые, изучающие финансовую систему, подчеркивают, что центральное место в финансовой системе России принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государства и местного самоуправления. Все звенья финансовой системы так или иначе определяются или связаны с бюджетной системой.
Финансовая деятельность государства и местного самоуправления: понятие, особенности
В условиях товарно-денежных отношений, существующих в обществе, государство не может выполнять свои задачи и функции по управлению обществом и обеспечению его жизнедеятельности, не располагая необходимыми финансовыми (денежными) ресурсами. Фонды финансовых (денежных) ресурсов, необходимые государству для осуществления его задач и функций, стихийно не создаются. Они образуются в результате планомерных целенаправленных действий государства, направленных на создание, распределение и использование указанных фондов. Действия государства по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств в совокупности составляют содержание деятельности государства в сфере финансов при распределении и перераспределении совокупного общественного продукта, в том числе национального дохода. Данная форма человеческого воздействия на внешний мир, на общественные отношения получила в науке финансового права название «финансовая деятельность государства». В законодательстве не содержится легального определения понятия «финансовая деятельность государства». Содержание категории «финансовая деятельность государства и местного самоуправления» раскрывается в науке финансового права. Несмотря на некоторые различия в определении финансовой деятельности государства, которые содержатся в юридической литературе, ее можно определить как особый вид государственной деятельности, направленной на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых для финансового обеспечения деятельности органов государства, безопасности и обороны страны, социально-экономического развития общества. Следовательно, возникновение и существование финансовой деятельности государства обусловлено объективными потребностями общества, в котором действуют товарно-денежные отношения. Органы местного самоуправления также осуществляют финансовую деятельность по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств, необходимых для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также некоторых задач, переданных им органами государственной власти.
Финансовая деятельность государства рассматривается как особый вид государственной деятельности потому, что этот вид деятельности осуществляют органы государства всех трех ветвей: законодательной, исполнительной и судебной – в пределах имеющейся у них компетенции. Финансовая деятельность государства в первую очередь направлена на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, находящихся на праве собственности у государства (федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, государственных внебюджетных фондов, фондов государственных унитарных предприятий, в том числе казенных предприятий, и других организаций, функционирующих на праве государственной собственности).
Однако финансовая деятельность государства, его органов воздействует и на процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств хозяйствующими субъектами, действующими на праве частной собственности. Публичный характер данного вида государственной деятельности в отношении хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, проявляется в определении «правил игры» в сфере финансов, т. е. устанавливаются определенные условия участия всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности в создании централизованных государственных фондов денежных средств. Это положение, в свою очередь, обусловливает необходимость проведения государственного финансового контроля деятельности хозяйствующих субъектов по созданию, распределению и использованию ими соответствующих фондов денежных средств.
Формы осуществления финансовой деятельности различаются в зависимости от компетенции соответствующего органа государства. Представительные органы государственной власти как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов в первую очередь законодательно закрепляют правовые основы ведения финансовой деятельности. Так, в соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума, осуществляя законодательную деятельность в области финансов, принимает законы о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии. Совет Федерации рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по названным вопросам, а Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ подписывает их и обнародует. Одновременно Государственная Дума, Совет Федерации как органы государственной власти для своего функционирования получают ассигнования из доходов федерального бюджета. В федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год предусматриваются ассигнования на денежное содержание Председателя Государственной Думы, его заместителей, депутатов Государственной Думы, аппарата Государственной Думы и другие расходы, предусмотренные бюджетной классификацией. Также за счет ассигнований федерального бюджета финансируются расходы на содержание Совета Федерации, Президента РФ, его Администрации и другие расходы, производимые в соответствии с бюджетной классификацией. Из этого следует, что названные органы государства, выполняя важнейшие задачи по законотворческой деятельности, осуществляют финансовую деятельность по созданию (планированию), распределению и использованию фондов денежных средств, главным образом федерального бюджета. Аналогичную роль в финансовой деятельности играют и представительные органы субъектов Федерации. Активное участие в финансовой деятельности принимает Правительство РФ. Федеральным Конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»6 определены полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. В соответствии с названным Законом Правительство РФ:
– обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;
– разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
– представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
– разрабатывает и реализует налоговую политику;
– обеспечивает совершенствование бюджетной системы;
– принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;
– осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;
– осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;
– руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;
– разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.
Все министерства, службы, агентства Российской Федерации, выполняя основные задачи и функции, осуществляют финансовую деятельность через соответствующие структурные подразделения. Исполнительные органы субъектов Федерации, местного самоуправления также выполняют на соответствующей территории определенные функции в области финансов; в пределах своей компетенции осуществляют финансовую деятельность и органы судебной власти.
Принципы финансовой деятельности
Финансовая деятельность осуществляется в соответствии с принципами, присущими всей деятельности Российского государства и закрепленными Конституцией РФ. Основными из них являются законность, гласность, федерализм (сочетание централизма с самостоятельностью субъектов Федерации и местного самоуправления), плановость.
Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов о порядке формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств может повлечь за собой нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных и межправительственных программ в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия. В настоящий период идет кардинальное обновление норм финансового права, приведение финансового законодательства в соответствие с положениями Конституции РФ и федеральными законами; существенному изменению подвергаются бюджетное, налоговое и другие отрасли законодательства, регулирующие финансовые отношения.
Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, в частности федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.
Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Процесс расширения прав субъектов Российской Федерации, местного самоуправления в финансовой деятельности не должен нарушать основные конституционные положения, закрепляющие правомочия Российской Федерации – центра управления финансами страны.
Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура, порядок составления, утверждения, исполнения которых закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах.
Основными финансово-плановыми актами страны являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, бюджеты Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и региональных фондов обязательного медицинского страхования.
Финансово-плановым актом казенного учреждения является бюджетная смета, в которой предусматриваются только те расходы, которые могут быть произведены ими в соответствии с БК РФ.
