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Art. 32 Abs. 2 GG sieht vor, dass vor dem Abschluss eines Vertrages durch den Bund, der die besonderen Verhältnisse eines Landes berührt, das Land rechtzeitig zu hören ist, dh noch vor der sog. Authentifizierung des Vertrags (s. Rn 346). Daraus lässt sich kein Anspruch auf Einflussnahme auf den Vertragsinhalt ableiten. Der Bund ist nicht an die Stellungnahme des Landes gebunden. Art. 32 Abs. 2 GG kommt allerdings nur zur Anwendung, wenn ein oder mehrere Länder besonders berührt sind, nicht, wenn alle gleichmäßig betroffen sind.
Beispiel:
Beim Abschluss der Verträge der Bundesrepublik mit Dänemark, den Niederlanden und Großbritannien über die Abgrenzung des Festlandsockels unter der Nordsee vom 28. Januar 1971 (BGBl. 1972 II, S. 882 ff, S. 889 ff, S. 897 ff) wurden die besonders betroffenen Länder Bremen, Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein zunächst dadurch beteiligt, dass ein Vertreter dieser Länder als Mitglied an der deutschen Verhandlungsdelegation teilnahm. Außerdem wurden ihnen die Vertragsentwürfe vor Unterzeichnung zur Stellungnahme zugeleitet.
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Nach übereinstimmender Auffassung fallen Verträge der Länder untereinander oder mit dem Bund nicht unter Art. 32 GG, weil sie im gegenseitigen Verhältnis keine „auswärtigen Staaten“ sind.
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Lösung Fall 5 (Rn 290):
1. Gemäß Art. 32 Abs. 1 GG ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten Sache des Bundes. Dazu gehört auch der Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Um einen solchen handelt es sich beim Freundschafts-, Handels- und Schifffahrts-Vertrag mit Tuvalu. Die Zuständigkeit wäre allerdings dann nicht gegeben, wenn zum Abschluss eines solchen Vertrages die Länder exklusiv zuständig wären. Dies könnte sich aus Art. 32 Abs. 3 GG ergeben.
2. Gemäß Art. 32 Abs. 3 GG können die Länder, sofern sie für die Gesetzgebung zuständig sind, mit Zustimmung der Bundesregierung Verträge mit auswärtigen Staaten abschließen. Dem Wortlaut des Art. 32 GG ist allerdings nicht zu entnehmen, ob Art. 32 Abs. 3 GG den Ländern ein exklusives Vertragsabschlussrecht gewährt, sodass der Bund keine völkerrechtlichen Verträge im Bereich von Angelegenheiten abschließen dürfte, für die die Länder die Gesetzgebungszuständigkeit besitzen.
3. Art. 32 GG lässt sich deshalb in zweifacher Weise auslegen. Man kann einerseits zum Ergebnis kommen, dass im Bereich der Landesgesetzgebung ein konkurrierendes Vertragsabschlussrecht von Bund und Ländern besteht (zentralistische Ansicht). Es lässt sich aber andererseits aus Art. 32 GG auch ableiten, dass in Bereichen der Landesgesetzgebung der Bund kein Vertragsabschlussrecht besitzt (föderalistische Ansicht).
4. Vertritt man die zentralistische Ansicht, so darf der Bund im vorliegenden Fall diesen Vertrag abschließen. Vertritt man die föderalistische Ansicht, so muss geprüft werden, ob der Vertrag Bereiche der Landesgesetzgebung tangiert. Art. 5 des Vertrages bestimmt für die Staatsangehörigen von Tuvalu ein freies und ungehindertes Zugangsrecht zu allen Schulen. Die Regelung des Zugangsrechts zu Schulen fällt aber gemäß Art. 70 Abs. 1 GG in die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit der Länder, da das GG, insbesondere die Art. 73 Abs. 1 und 74 Abs. 1, dem Bund in diesem Bereich keinerlei Gesetzgebungsbefugnisse übertragen. Eine solche Kompetenz ergibt sich auch nicht aus Art. 73 Nr 1 GG, der dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung in „auswärtigen Angelegenheiten“ überträgt. Diese Bestimmung bezieht sich auf den auswärtigen Dienst und die Rechtsstellung ausländischer Vertretungen und nicht auf jeden Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages (s. Rn 1239). Daraus folgt, dass der Bund nach dieser Auslegung des Art. 32 GG den Vertrag – jedenfalls was den Art. 5 anbelangt – nicht abschließen darf. Die übrigen relevanten Angelegenheiten fallen in die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr 3, Art. 73 Abs. 1 Nr 5, Art. 74 Abs. 1 Nr 4, Art. 105 Abs. 2 iVm Art. 106 Abs. 3 GG).
5. Vertritt man die föderalistische Ansicht bei der Auslegung des Art. 32 GG, so könnte sich allerdings eine Zuständigkeit des Bundes aus dem Lindauer Abkommen ergeben. In diesem Abkommen haben sich Bund und Länder – unter Aufrechterhaltung ihrer unterschiedlichen Rechtsauffassung über die Vertragsabschlusskompetenz des Bundes in Bereichen ausschließlicher Gesetzgebungszuständigkeiten der Länder – auf einen Kompromiss geeinigt. In Ziff. 2 des Abkommens signalisieren die Länder ein Entgegenkommen bei der Anwendung der Art. 73 Abs. 1 Nr 1 und Nr 5 und 74 Abs. 1 Nr 4 GG und halten eine Zuständigkeit des Bundes ua für möglich für Handels-, Schifffahrts- und Niederlassungsverträge, selbst wenn die Gesetzgebungszuständigkeit für Einzelbestimmungen zweifelhaft sein könnte. Umfasst sind allerdings nur solche Einzelbestimmungen, die für solche Verträge typisch und üblicherweise in ihnen enthalten sind oder einen untergeordneten Bestandteil des Vertrages bilden, der im Übrigen zweifelsfrei im Bereich der Zuständigkeit des Bundes liegt. Hierzu gehören ua Bestimmungen über die nähere Ausgestaltung der Rechte von Ausländern in Handels-, Schifffahrts- und Niederlassungsverträgen.
Alle diese Bedingungen treffen auf den Vertrag mit Tuvalu zu, sodass der Bund nach dem Lindauer Abkommen den Vertrag abschließen darf. Zwar ist die Verfassungsmäßigkeit des Lindauer Abkommens umstritten, wobei vor allem darauf hingewiesen wird, dass ein Abkommen zwischen Bund und Ländern nicht die Kompetenzverteilung des GG ändern könne. Auf der anderen Seite aber ist die Staatspraxis seit 1957 insofern einheitlich, als die Länder – wenngleich unter Aufrechterhaltung ihres gegensätzlichen Rechtsstandpunktes – den Abschluss solcher Verträge durch den Bund akzeptieren. Darum kann man davon ausgehen, dass bis zu einer eventuellen Aufhebung des Lindauer Abkommens der Bund die ihm dort zugestandene Abschlusskompetenz ausüben darf.
Ergebnis: Der Bund darf diesen Vertrag abschließen.
3. Organe des Vertragsabschlusses
a) Allgemein
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Nach allgemeinem Völkerrecht werden die zum Vertragsabschluss zuständigen Organe von der Verfassung des jeweiligen Völkerrechtssubjekts selbst bestimmt.
Dazu zählen die Verfassungen der Staaten, die Gründungsverträge internationaler Organisationen, der Codex Juris Canonici für den Heiligen Stuhl, die Ordensverfassung des Malteser-Ritter-Ordens und die institutionellen Regelungen der übrigen Völkerrechtssubjekte (zu den Völkerrechtssubjekten s. Rn 1034 ff).
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Für die Staaten wird diese Verweisungsregel auf das nationale Verfassungsrecht in Art. 7 Abs. 2 Buchst. a WVRK weiter spezifiziert. Danach gilt völkerrechtlich (unabhängig von der jeweiligen Verfassung) die – widerlegbare – Vermutung, dass Staatsoberhäupter, Regierungschefs und Außenminister, die „Big Three“ (Aust, Modern Treaty Law and Practice, 3. Aufl., Cambridge 2013, S. 74), kraft ihres Amtes als innerstaatlich zuständig „zur Vornahme aller sich auf den Abschluss eines Vertrages beziehenden Handlungen“ angesehen werden.
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Demgegenüber geht Art. 7 Abs. 1 Buchst. a WVRK davon aus, dass Personen, für die nicht die Vermutung des Art. 7 Abs. 2 Buchst. a gilt, nur dann für einen Staat die Zustimmung, durch einen Vertrag gebunden zu sein, abgeben dürfen, wenn sie eine gehörige Vollmacht besitzen (zum Begriff der „Vollmacht“ s. Art. 2 Abs. 1 Buchst. c WVRK). Diese Vollmacht kann sich auf einzelne den Vertragsabschluss betreffende Handlungen beschränken. Die Vertretungsmacht der „Big Three“ gemäß Art. 7 Abs. 2 Buchst. a WVRK ist dagegen umfassend.
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Ohne entsprechende Vollmacht vorgenommene Handlungen haben keine Rechtswirkung. Dieser Mangel ist aber durch nachträgliche Bestätigung der Handlung, die auch durch schlüssiges Verhalten wie zB die Vertragserfüllung erfolgen kann, heilbar (Art. 8 WVRK).
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Hat ein Staatenvertreter dagegen die Beschränkung einer Vollmacht (im Innenverhältnis) nicht beachtet, also die Vollmacht bei Vornahme der Handlung, zu der er dem Grunde nach bevollmächtigt war, überschritten, dann ist das völkerrechtlich (im Außenverhältnis), unbeachtlich. Anderes gilt nur dann, wenn die Beschränkung der Vollmacht den anderen Staaten zuvor notifiziert worden war (Art. 47 WVRK).
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Auch die völkerrechtlich umfassende Vertretungsmacht der „Big Three“ gemäß Art. 7 Abs. 2 Buchst. a WVRK kann nach nationalem (Verfassungs-)Recht durch abweichende Regeln über die Organkompetenz für den Abschluss völkerrechtlicher Verträge eingeschränkt sein. Auf der Ebene des Völkerrechts ist das grundsätzlich unbeachtlich (vgl Art. 27 und Art. 46 Abs. 1 WVRK). Die Ungültigkeit des Vertrags wegen innerstaatlichen Kompetenzverstoßes kann nur ausnahmsweise geltend gemacht werden, wenn der Verstoß „offenkundig“ iSv Art. 46 Abs. 2 WVRK war und die Kompetenzregel „grundlegende Bedeutung“ hat (Art. 46 Abs. 1 WVRK, s. Rn 436 ff).
b) Regelung im GG
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Gemäß Art. 59 Abs. 1 Satz 1 GG vertritt der Bundespräsident den Bund völkerrechtlich. Damit wird dem Bundespräsidenten die Außenvertretungsbefugnis im gesamten Umfang der völkerrechtlichen Beziehungen des Bundes verliehen, wozu auch der Abschluss völkerrechtlicher Verträge gehört. So gesehen kommt dem Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG nur erläuternde Funktion zu, der die wichtigste Funktion des Bundespräsidenten in diesem Bereich beschreibt: „Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten.“
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Diese Kompetenz ist vom GG umfassend angelegt. Zum einen bezieht sie sich nach durchaus hL (wie auch bei der Auslegung von Art. 32 GG, s. Rn 304) auf völkerrechtliche Verträge mit allen Völkerrechtssubjekten (s. Rn 1034 ff), also nicht nur auf solche mit auswärtigen Staaten. Zum anderen werden davon alle Verträge, unabhängig von ihrem Inhalt, erfasst. Eine Einschränkung existiert lediglich dahingehend, dass es sich um Verträge des Bundes handeln muss. Verträge, die die Länder im Rahmen ihrer Kompetenz gemäß Art. 32 Abs. 3 GG abschließen können, werden von ihren Organen abgeschlossen. Umstritten war, ob sich die Länder in diesem Bereich durch den Bundespräsidenten vertreten lassen können; ein Problem, das in der Praxis allerdings nicht relevant wird.
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Vom eindeutigen Wortlaut her liegt in Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG eine Widerlegung der Vermutung des Art. 7 Abs. 2 Buchst. a WVRK in Bezug auf die Vertragsabschlusskompetenz des Bundeskanzlers und des Bundesaußenministers. Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG schließt deren Vertretungsmacht aus (argumentum e contrario).
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Die Praxis hat sich hingegen anders, dh am Wortlaut des Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG vorbei, entwickelt. Denn bestimmte völkerrechtliche Verträge werden von der Bundesregierung oder einzelnen ihrer Mitglieder abgeschlossen (s. Rn 329). Diese Unvereinbarkeit mit dem Wortlaut des Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG könnte gemäß Art. 46 Abs. 1 WRVK auf die Gültigkeit des völkerrechtlichen Vertrags durchschlagen (s. Rn 436 ff). Allerdings vermag die Wahrnehmung von Vertragsabschlusskompetenzen durch Bundeskanzler und Bundesaußenminister aus der Außenperspektive der anderen Staaten nicht als „offensichtlicher“ Kompetenzverstoß iSv Art. 46 Abs. 1 und 2 WVRK gedeutet zu werden.
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Denn tatsächlich gehen die hL und die Praxis in der Bundesrepublik davon aus, dass für eine Reihe von völkerrechtlichen Verträgen des Bundes auch andere Staatsorgane eine Abschlusskompetenz besitzen (vgl dazu Streinz, in: Sachs, Art. 59, Rz 8 ff). Dies gilt für die große Gruppe der Verwaltungsabkommen iSv Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG, die von der Bundesregierung oder vom Bundeskanzler, dem Bundesaußenminister und den Ressortministern abgeschlossen werden (s. Rn 404 ff), ohne dass eine Vollmacht des Bundespräsidenten vorliegt. Dies lässt sich verfassungsrechtlich nur dadurch rechtfertigen, dass entweder eine eigenständige Ermächtigung im GG dafür existiert oder dass der Bundespräsident seine Kompetenz delegiert hat. Trotz der ständigen Praxis bestehen gegen beide Begründungen erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken.
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Im Rahmen der ersten Lösung wird auf Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG verwiesen und daraus abgeleitet, dass Verwaltungsabkommen insgesamt der Regierungskompetenz zugewiesen seien, und dass daher eine Tätigkeit des Bundespräsidenten in keiner Weise erforderlich sei (Stern, Bd. II, S. 226). Bedenken gegen diese Argumentation ergeben sich daraus, dass Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG seiner Systematik nach der Abgrenzung zu Satz 1 dient, vornehmlich die Transformation regelt (s. Rn 860) und ohne ersichtlichen Zusammenhang zu der in Art. 59 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG umfassend angelegten Kompetenz des Bundespräsidenten steht.
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Im Rahmen der ersten Lösung wird auch argumentiert, dass die heutige Realität nicht mehr den ursprünglichen Vorstellungen des Art. 59 Abs. 1 GG entspreche. Der Bundespräsident könne schon aus Gründen der Arbeitsbelastung nicht mehr alle völkerrechtlichen Akte vornehmen. Daher sei – von seiner Repräsentativfunktion ausgehend – sein Tätigwerden auf die Fälle zu begrenzen, in denen der Staat als Ganzes repräsentiert werden muss. Dies treffe auf die unter Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG fallenden Verträge zu, in der Regel aber nicht auf Verwaltungsabkommen (s. Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, München 1986, S. 163 f).
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Meist wird auf die zweite Lösung abgestellt und eine Delegation angenommen. Diese wird entweder als stillschweigend oder als verfassungsgewohnheitsrechtlich begründete Delegation angesehen. Dem scheint auch das BVerfG zu folgen, wenn es ausführt: „zumindest kraft einer vom Bundespräsidenten stillschweigend erteilten Vollmacht“ (BVerfGE 68, S. 1 ff, 82 f). Bisweilen wurde zum Nachweis auf den (damaligen) § 77 Abs. 2 GGO II verwiesen, wonach der Außenminister und nicht der Bundespräsident Vollmachten für den Abschluss von Regierungsabkommen ausstellt. Zudem wird auf § 11 Abs. 2 der vom Bundespräsidenten gemäß Art. 65 Satz 4 GG genehmigten GOBReg (Sartorius I, Nr 38) abgestellt, wonach Verhandlungen mit dem Ausland oder im Ausland nur mit Zustimmung des Auswärtigen Amtes, auf dessen Verlangen auch nur unter seiner Mitwirkung geführt werden dürfen (vgl Geiger, S. 118). Man kann auch auf § 72 Abs. 1 GGO (GMBl. 2000, S. 526) hinweisen, der von einer Vertragsabschlussmöglichkeit einzelner Ressortministerien ausgeht. Da aber die Delegation eine Verschiebung im Kompetenzgefüge des Art. 59 Abs. 1 GG bedeutet, wird gegen diese Lösung vorgebracht, dass dies mit Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar sei. Unproblematisch erscheint letztlich nur die auf den jeweiligen Einzelfall bezogene ausdrückliche oder konkludente Bevollmächtigung durch den Bundespräsidenten.
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Im Übrigen ist die Außenvertretungsbefugnis des Bundespräsidenten nur formeller Natur. Der Inhalt seines Handelns wird nämlich von anderen Bundesorganen, vornehmlich von der Bundesregierung, mit Blick auf Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG (s. Rn 367 ff) in gewissem Umfang auch von Bundestag und Bundesrat bestimmt. Insbesondere ist die Bundesregierung in erster Linie zur politischen Gestaltung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland berufen (s. Rn 368, 1252, 1264). Die Vertragsverhandlungen werden daher stets von der Bundesregierung bzw. den zuständigen Ressortministern und ihren Beamten geführt. Die Wahrnehmung der Außenvertretungsbefugnis nach Art. 59 Abs. 1 Satz 1 GG, insbesondere der Vertragsabschlusskompetenz aus Art. 59 Abs. 1 Satz 2 GG bedarf daher stets der vorherigen Gegenzeichnung gemäß Art. 58 Satz 1 GG (s. Rn 1252, 1267).
c) Regelung in den Länderverfassungen
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Die Länderverfassungen bestimmen jeweils auch die zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge zuständigen Organe. Dabei wird in Bremen nicht ausdrücklich auf Verträge verwiesen, sondern – vergleichbar dem Art. 59 Abs. 1 Satz 1 GG – nur ganz allgemein die Außenvertretungsbefugnis geregelt. In den meisten Fällen (Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen) werden die Verträge zwar angeführt, aber in den Regelungszusammenhang der Zustimmung durch die Landtage gestellt. Nur die bayerische und die hamburgische Verfassung weisen den Abschluss von Verträgen ausdrücklich der Kompetenz des Ministerpräsidenten bzw des Senats zu. Die einzelnen Bestimmungen der Länderverfassungen sind folgende:
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1. Baden-Württemberg:
Art. 50: Der Ministerpräsident vertritt das Land nach außen. Der Abschluß von Staatsverträgen bedarf der Zustimmung der Regierung und des Landtags.
2. Bayern:
Art. 47 Abs. 3: Er (= der Ministerpräsident) vertritt Bayern nach außen.
Art. 72 Abs. 2: Staatsverträge werden vom Ministerpräsidenten nach vorheriger Zustimmung des Landtags abgeschlossen.
3. Berlin:
Art. 58 Abs. 1 Satz 1: Der Regierende Bürgermeister vertritt Berlin nach außen.
Art. 50 Abs. 1 Satz 4: Der Abschluß von Staatsverträgen bedarf der Zustimmung des Abgeordnetenhauses.
4. Brandenburg:
| Art. 91: | (1) Der Ministerpräsident vertritt das Land nach außen. Er kann diese Befugnis auf ein anderes Mitglied der Landesregierung oder auf nachgeordnete Stellen übertragen. (2) Staatsverträge, insbesondere Verträge, die sich auf Gegenstände der Gesetzgebung beziehen oder Aufwendungen erfordern, für die Haushaltsmittel nicht vorgesehen sind, bedürfen der Zustimmung des Landtages. |
5. Bremen:
Art. 118 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2: Der Senat führt die Verwaltung nach den Gesetzen und den von der Bürgerschaft gegebenen Richtlinien. Er vertritt die Freie Hansestadt Bremen nach außen.
6. Hamburg:
Art. 43: Der Senat vertritt die Freie und Hansestadt Hamburg gegenüber der Bundesrepublik Deutschland, den deutschen Ländern und dem Ausland. Ihm obliegt die Ratifikation der Staatsverträge. Sie bedarf der Zustimmung der Bürgerschaft, sofern die Verträge Gegenstände der Gesetzgebung betreffen oder Aufwendungen erfordern, für die Haushaltsmittel nicht vorgesehen sind.
7. Hessen:
| Art. 103: | (1) Der Ministerpräsident vertritt das Land Hessen. Er kann die Vertretungsbefugnis auf den zuständigen Minister oder nachgeordnete Stellen übertragen. (2) Staatsverträge bedürfen der Zustimmung des Landtages. |
8. Mecklenburg-Vorpommern:
| Art. 47: | (1) Der Ministerpräsident vertritt das Land nach außen. Die Befugnis kann übertragen werden. (2) Staatsverträge, die Gegenstände der Gesetzgebung betreffen, bedürfen der Zustimmung des Landtages in Form eines Gesetzes. |
9. Niedersachsen:
| Art. 35: | (1) Die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident vertritt das Land nach außen. (2) Verträge des Landes, die sich auf Gegenstände der Gesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung des Landtages. |
10. Nordrhein-Westfalen:
Art. 57: Die Landesregierung vertritt das Land Nordrhein-Westfalen nach außen. Sie kann diese Befugnis auf den Ministerpräsidenten, auf ein anderes Mitglied der Landesregierung oder auf nachgeordnete Stellen übertragen.
Art. 66 Satz 2: Staatsverträge bedürfen der Zustimmung des Landtags.
11. Rheinland-Pfalz:
Art. 101: Der Ministerpräsident vertritt das Land Rheinland-Pfalz nach außen. Staatsverträge bedürfen der Zustimmung des Landtags durch Gesetz.
12. Saarland:
| Art. 95: | (1) Der Ministerpräsident vertritt das Land nach außen. (2) Der Abschluß von Staatsverträgen bedarf der Zustimmung des Landtages durch Gesetz … |
13. Sachsen:
| Art. 65: | (1) Der Ministerpräsident vertritt das Land nach außen. (2) Der Abschluß von Staatsverträgen bedarf der Zustimmung der Staatsregierung und des Landtages. |
14. Sachsen-Anhalt:
| Art. 69: | (1) Der Ministerpräsident vertritt das Land nach außen. Diese Befugnis kann übertragen werden. (2) Der Abschluß von Staatsverträgen bedarf der Zustimmung des Landtages. |
15. Schleswig-Holstein:
| Art. 37: | (1) Die Ministerpräsidentin oder der Ministerpräsident vertritt das Land, soweit die Gesetze nichts anderes bestimmen. Diese Befugnis kann übertragen werden. (2) Verträge mit der Bundesrepublik oder mit anderen Ländern bedürfen der Zustimmung der Landesregierung. Soweit sie Gegenstände der Gesetzgebung betreffen oder zu ihrer Durchführung eines Gesetzes bedürfen, muss auch der Landtag zustimmen. |
16. Thüringen:
| Art. 77: | (1) Der Ministerpräsident vertritt das Land nach außen. Er kann diese Befugnis übertragen. (2) Staatsverträge bedürfen der Zustimmung des Landtags. |
