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Los orígenes del gobierno democrático

Se nos enseña que los europeos inventaron la democracia. Nos enteramos de que la inventaron los griegos, que nos dieron la propia palabra, y también de que en Grecia la democracia de­­sapareció al cabo del mismo tiempo que lleva existiendo la república de Estados Unidos. Después, la democracia resurgió de forma gradual en Europa durante una larga evolución iniciada con acontecimientos como la redacción de la Carta Magna y el nacimiento de las ciudades-­república italianas. Este proceso culminó con el establecimiento de sistemas políticos basados en las elecciones competitivas y el sufragio universal. La práctica de la democracia se extendió finalmente a otros continentes.

Un problema de este relato es que, cuando los europeos empezaron a conquistar pueblos en otros continentes, a veces se encontraron con que los lugareños tenían instituciones políticas más democráticas que las de sus países de origen. En América del Norte, cuando los misioneros jesuitas franceses entraron en el territorio del pueblo al que llamaron “hurón”, descubrieron un sistema político basado en consejos centrales y locales con una amplia participación, también de las mujeres. En 1636, un misionero afirmó que el consejo central de los hurones era como “los Estados Generales” de la región.1 En su país de origen, Francia, también había unos Estados Generales, pero llevaban más de veinte años sin reunirse y no volverían a hacerlo hasta 1789. En Mesoamérica, los conquistadores españoles se encontraron con sociedades que se gobernaban mediante sistemas políticos jerárquicos, aunque no todas. En 1519, cuando Hernán Cortés entró en el territorio de Tlaxcala, observó que, hasta donde él podía juzgar, la forma de gobierno era “casi como las señorías de Venecia y Génova, o Pisa, porque allí no hay señor general de todos”.2 En su país de origen, España, solo ha­­bía un gobernante supremo, el rey Carlos I.

Los ejemplos de los hurones y Tlaxcala no eran casos aislados. A lo largo de la historia de la humanidad, muchas sociedades de varios continentes han desarrollado de forma independiente sistemas políticos donde los gobernantes se han visto obligados a recabar el consentimiento de los gobernados. Si consideramos que esa búsqueda del consentimiento es un ingrediente básico de la democracia, entonces podemos decir que la democracia surge de forma natural entre los seres humanos, aunque no sea ni mucho menos inevitable. Por tanto, la pregunta es cuándo y por qué sobreviven y prosperan las costumbres democráticas, y por qué lo hicieron incluso en lugares donde no se había leído a Aristóteles.

La otra pregunta que debemos hacernos es: si existió alguna forma de democracia temprana en muchas regiones, ¿por qué, entonces, la democracia moderna –la selección de representantes mediante el sufragio universal– surgió primero en Europa y Estados Unidos? A este respecto sostendré que la respuesta tiene que ver con la trayectoria particular que siguió Europa en comparación con regiones como China y Oriente Próximo. Irónicamente, fue el atraso de Europa lo que sentó las bases para el surgimiento de la democracia moderna.

democracia temprana y democracia moderna

En su sentido original, como la utilizaban los griegos, la palabra democracia significaba solo que gobierna el pueblo o, más literalmente, que el pueblo tiene el poder. Participan en ella los ciudadanos a título individual y el pueblo como gobierno colectivo.3 A mediados del siglo xx, un académico señaló que las sociedades indígenas del sur de África tenían “un tipo peculiar de democracia”.4 Allí eran ajenos a la libre elección de los gobernantes, pero los caciques tribales tenían que gobernar de forma colectiva con las asambleas y los consejos, que limitaban sus acciones: el pueblo, o un subconjunto de él, participaba en el gobierno. En vez de referirme a este sistema como “peculiar”, lo llamaré “democracia temprana”. Este término es útil porque la democracia temprana difería de la forma moderna que hoy conocemos.

La democracia temprana ocupaba el lugar de la burocracia estatal. Era un sistema donde el gobernante gobernaba de forma conjunta con un consejo o asamblea compuesta por miembros de la sociedad, independientes del gobernante y no sujetos a sus caprichos. Proporcionaban información y ayudaban con la gobernanza. En algunas democracias tempranas, los gobernantes eran elegidos mediante un consejo; en otras, el factor principal era la herencia. Algunos consejos de las democracias tempranas contaban con una amplia participación de la comunidad, pero en otras ocasiones eran reuniones más elitistas. La participación, para quienes tenían derecho a ella, era profunda y frecuente.

La democracia temprana era tan común en todas las regiones del mundo que deberíamos considerarla una circunstancia que se produce de forma natural en las sociedades humanas. No soy el primero que dice algo así, pero intentaré aportar una visión nueva y más completa de esta idea, y explicar también cuándo y por qué prevaleció la democracia temprana.5 Atenas, al igual que muchas otras democracias de la Grecia antigua, nos presenta el ejemplo más extenso de democracia temprana, pero ha habido muchas sociedades en otros lugares donde la democracia temprana también estaba a la orden del día, aunque la participación no fuese tan amplia como en Atenas. Entre los ejemplos de democracia temprana se encuentran el de los hurones y el de Tlaxcala, a los que ya me he referido, pero también veremos otros en la Mesopotamia antigua, el Central precolonial, la India antigua y otros lugares.

La democracia moderna se diferencia de la temprana en varios aspectos importantes. Es un sistema político donde los representantes son elegidos mediante elecciones competitivas por sufragio universal. Con el sufragio universal adulto, la participación política es muy amplia, pero en la democracia moderna la participación popular en el gobierno también es más episódica que en la democracia temprana. Los representantes se reúnen con frecuencia para tomar parte de la gobernanza, pero la población general no participa de forma directa, salvo en el momento de las elecciones. La participación episódica es el primer punto de rotura de la democracia moderna, porque puede generar desconfianza y desvinculación entre los ciudadanos, y se deben realizar esfuerzos constantes para atajar este problema. El segundo punto de rotura de la democracia moderna es que convive con una burocracia estatal que se ocupa de los asuntos cotidianos, y esto comporta el riesgo de que los ciudadanos dejen de creer que son ellos los que gobiernan. Será menos probable que esto ocurra si las prácticas democráticas surgen antes de la creación de una burocracia estatal; entonces, los gobernantes y el pueblo podrán construir una burocracia de manera conjunta. Pero si surge antes la burocracia, será menos probable que esto suceda, lo cual significa que la burocracia puede sustituir o complementar la democracia moderna. Todo depende del orden de los acontecimientos.

Si bien la democracia temprana surgió de forma independiente en muchas sociedades humanas, la democracia moderna es un invento más específicamente europeo. La democracia temprana fue una forma de gobierno que perduró durante miles de años. La democracia moderna es mucho más reciente y deberíamos considerarla un experimento en curso. Para saber cuándo y por qué este experimento saldrá bien, primero debemos tener en cuenta cómo surgieron las democracias temprana y moderna.

los orígenes de la democracia temprana

La democracia temprana surgió cuando los gobernantes necesitaron el consentimiento y la cooperación de su pueblo porque no podían gobernar por sí mismos. El pueblo tuvo la oportunidad de expresar su consentimiento o su oposición en alguna forma de asamblea o consejo. Todos los gobernantes –tanto los democráticos como los autocráticos– necesitan al menos el consentimiento tácito de su pueblo para este no se rebele; sin embargo, en la democracia temprana no era un consentimiento tácito, sino activo.6 En la democracia temprana, incluso cuando un consejo formado por los gobernados no tenía la prerrogativa oficial para vetar las decisiones tomadas por un gobernante, aún podía ejercer el poder cuando sus miembros poseían información que este no tenía.7

Tres factores subyacentes ayudaron al surgimiento de la democracia temprana. En primer lugar, fue más frecuente en entornos de pequeña escala. Vemos que es así, ya hablemos de Europa, del África precolonial o de América del Norte antes de la conquista europea. Esa pequeña escala hizo posible que los miembros de una sociedad asistieran con regularidad a los consejos y asambleas, que eran la savia de la democracia temprana. En algunas democracias tempranas, contar con un sistema de representación ayudó a atajar el problema de la escala: en lugar de que asistieran todos, se elegía a una persona. Aun así, esos representantes tenían que viajar a la asamblea, y los electores necesitaban seguir supervisándolos, lo cual resultaba más difícil si la población se dispersaba en un territorio grande. La representación fue una adaptación para el problema de la escala, pero no una solución.8

El segundo factor que condujo a la democracia temprana fue el desconocimiento de los gobernantes sobre la producción del pueblo.9 Esto les dio un incentivo para compartir el poder y, de ese modo, saber con más precisión qué impuestos podían recaudar. Aquí deberíamos pensar en los “impuestos” en un sentido amplio: era un problema para cualquier gobernante que quisiera apropiarse de los recursos económicos o redistribuirlos. Las características del entorno natural generaban a veces incertidumbre, ya que podían dificultar la predicción de la producción agrícola.10 En otros casos, los gobernantes tuvieron el problema de la incertidumbre al carecer de una burocracia estatal que pudiera medir y tasar la producción. Este tipo de incertidumbre ha sido un gran problema tributario para los gobernantes a lo largo de la historia: si eres demasiado pesimista al juzgar cuánto puedes gravar, estarás renunciando a unos potenciales ingresos; si eres demasiado optimista, te arriesgas a provocar una rebelión o a que la población opte por otras alternativas.

El tercer factor que condujo a la democracia temprana tenía que ver con el equilibrio entre cuánto necesitaban los gobernantes a su pueblo y cuánto podía hacer el pueblo sin sus gobernantes. Cuando los gobernantes tenían una mayor necesidad de ingresos era más probable que aceptaran gobernar de forma colaborativa, en especial si necesitaban al pueblo para librar guerras. Al no contar con unos medios adecuados para obligar a la gente a luchar sin más, los gobernantes les ofrecieron derechos políticos. El reverso de todo esto era que, siempre que al pueblo le resultaba más fácil prescindir de un gobernante en particular –por ejemplo, marchándose a otro lugar–, el gobernante se veía obligado a gobernar de forma más consensuada. De hecho, la idea de que contar con opciones de salida influye en la jerarquía es tan general que también está presente en otras especies, aparte de la humana. En especies tan diversas como las hormigas, las aves y las avispas, la organización social tiende a ser menos jerárquica cuando los costes de “dispersión”, como lo llaman los biólogos, son bajos.11

Con el tiempo, la democracia temprana persistió en algunas sociedades, pero desapareció en muchas otras. Lo hizo a medida que creció la escala de las sociedades, cuando los gobernantes adquirieron nuevas formas de controlar la producción y, finalmente, cuando a la población le resultó difícil marcharse a otros lugares. Por todas estas razones, el título de este libro alude primero a la caída de la democracia temprana y después al ascenso de la democracia moderna.

¿es “democracia temprana” un término apropiado?

Quienes estén familiarizados con el pensamiento griego clásico tal vez teman que mi definición de la democracia temprana sea demasiado amplia. Los griegos distinguían entre el gobierno del uno, de los pocos y de los muchos, y, para ellos, la palabra demokratia solo se asociaba con el gobierno de los muchos, por lo general en una gran asamblea.12 El gobierno de los pocos era la oligarquía, y se llevaba a cabo mediante un consejo con una participación limitada. Aunque en una oligarquía la gobernanza tuviera cierto carácter colectivo, no era una democracia según la entendían los griegos. Los académicos se han basado en la diferencia entre asamblea y consejo para distinguir empíricamente las democracias de las oligarquías.13

Entonces, ¿por qué adopto una definición de democracia temprana que, para los griegos, habría incluido tanto a las democracias como a las oligarquías? Lo hago porque muchas sociedades humanas que, a simple vista, parecieron tener gobiernos de los pocos, también contaron con la participación de los muchos. En algunas de las democracias que describiré hubo una pequeña cantidad de personas que participaron de forma directa en la gobernanza, pero que después tuvieron que enfrentarse a una asamblea o a un consejo en su localidad de residencia. En el caso de los hurones, solo los caciques asistían a los consejos centrales, pero se enfrentaban a otro consejo en su aldea de origen. En otras sociedades modernas, por lo general eran solo los pocos los que tomaban las decisiones, pero otras veces se celebraban debates y consultas mucho más amplios.14 Este fue el caso en las ciudades del reino mesopotámico de Mari.15 El fenómeno también era conocido en el mundo griego, y se lo denominó “constitución mixta”. Quienes han catalogado los regímenes de las ciudades griegas han encontrado muchos ejemplos de constituciones mixtas, y también han atestiguado que, a menudo, es difícil clasificar una polis como claramente oligárquica o democrática: casi todas las polis griegas tenían elementos de ambos tipos de gobierno.16 El propio Aristóteles habló de ciudades que mezclaban la oligarquía y la democracia.17 A mi juicio, todo esto hace pensar que la barrera entre la oligarquía y la democracia era muy porosa.

Por todas estas razones, resulta lógico adoptar una definición amplia de la democracia temprana. Al hacerlo, tendré el cuidado de recalcar la diversidad dentro del grupo de las democracias tempranas: en algunas la participación popular fue muy extensa, mientras que en otras fue más limitada.

la alternativa autocrática

La autocracia fue la alternativa a la democracia temprana. Puesto que es imposible, en casi cualquier sociedad, que alguien gobierne realmente por sí mismo, la autocracia se vio ayudada por el desarrollo de una burocracia estatal. En lugar de depender de la ayuda de los miembros de la sociedad para recabar información y recaudar ingresos, los autócratas crearon burocracias con subordinados que ellos mismos seleccionaban y dirigían. Esto, en esencia, era distinto de depender de un consejo o una asamblea compuesta por miembros de la sociedad no sujetos al capricho del gobernante. Se podía mandar a los burócratas a tasar la producción del pueblo y calcular qué gravamen aplicarle, y también a recaudar impuestos. También se los podía utilizar para imponer el servicio militar sin tener que otorgar derechos políticos al pueblo. Detrás de todo esto se esconde la realidad de la fuerza militar: los autócratas necesitaban contratar y pagar a especialistas de la violencia. Algunas de las autocracias a las que me referiré fueron muy eficientes, y otras lo fueron mucho menos, pero en todos los casos representaron una clara alternativa a la democracia temprana.

Que se optara por la alternativa autocrática también dependía del dominio de las técnicas generalmente asociadas con la civilización. Lo más importante era contar con un sistema de escritura que permitiera a los burócratas comunicarse a través de tiempos y distancias. En el capítulo iii aportaré evidencia sobre el origen de la escritura y señalaré la existencia de algunos elementos de oferta y demanda en esta historia. Era más probable que la escritura surgiera cuando las sociedades la necesitaban; por ejemplo, cuando cultivaron cosechas almacenables que podían ser inventariadas. Pero también hubo un importante elemento de oferta, porque inventar un sistema de escritura desde cero no es una tarea fácil. Era más probable que la escritura fuese adoptada por aquellas sociedades que eran vecinas de otras que ya la habían desarrollado.

La decantación por la alternativa autocrática no solo dependió de la presencia de la escritura, sino también de otros elementos de la civilización. Entender la geometría ayudó a medir los campos con fines fiscales, y el conocimiento del suelo permitió a los funcionarios estatales clasificar la tierra de acuerdo con su fertilidad y basarse en ello para aplicar tasas impositivas diferenciales. La paradoja del avance de la civilización es que hizo que la autocracia funcionara con mayor eficacia.

La práctica de la agricultura intensiva fue otro factor que ayudó a facilitar la alternativa burocrática al hacer más legible el paisaje. Aquí, la palabra intensiva se refiere a tratar de obtener un mayor rendimiento de la misma cantidad de tierra mediante un mayor esfuerzo humano y un aumento de capital.18 Si consideramos que los burócratas, por lo general, dispondrán de menos información que la población residente acerca de la producción, cualquier proceso que haga esa producción más legible –por utilizar el término preferido por James Scott– para los forasteros facilitará la actividad de los burócratas.19 En la agricultura intensiva esto se suele hacer reordenando el paisaje de modo que la producción sea más sistemática y, a menudo, también más compacta. Esto era más factible en algunos tipos de terreno que en otros, pero la agricultura intensiva no dependía solo del medio natural, sino también del avance de la civilización, que se tradujo en las nuevas tecnologías para la rotación de cultivos, el arado, el riego y el abancalado. Esto nos lleva de vuelta a la paradoja de que el avance de la civilización pudo favorecer la causa de la autocracia.

En última instancia, si muchos autócratas que ejercieron la alternativa burocrática pudieron hacerlo fue porque no crearon una burocracia estatal, sino que la heredaron de sus predecesores. Max Weber escribió que la burocracia se encuentra “entre las estructuras sociales más difíciles de destruir”.20 En China y Oriente Próximo veremos casos donde la burocracia resistió incluso frente a grandes revoluciones. También puede ser un corolario para la afirmación de Weber: una vez que se destruye una democracia, es difícil reconstruirla desde cero. Este es el problema al que se enfrentaron los carolingios y otros gobernantes en Europa a raíz de la caída de Roma, y es una muestra de por qué Europa siguió una trayectoria distinta de desarrollo político.

por qué europa fue diferente

El desarrollo de la democracia temprana no fue ni mucho menos exclusivo de Europa. Las asambleas de la Grecia clásica, las reuniones de las tribus germánicas y los consejos de las ciudades-Estado medievales guardan cierta semejanza con la gobernanza colectiva existente en otras regiones del mundo. Sin embargo, Europa fue diferente en varios aspectos fundamentales. A diferencia de lo que ocurrió en China y Oriente Próximo, la democracia temprana continuó sobreviviendo y prosperando en Europa, en vez de ser totalmente suplantada por un Estado autocrático y burocrático. Este es el primer devenir de los acontecimientos que hemos de considerar. Los europeos también se diferenciaron en que al final lograron extender la práctica de la democracia temprana a sociedades que abarcaban grandes territorios. Por último, la democracia temprana en Europa evolucionó después, a través de una serie de pasos, hacia la democracia moderna. Hemos de preguntarnos cómo los europeos medievales desarrollaron la práctica de la representación política y cómo esta acabó dando paso a la elección de los gobernantes mediante los comicios libres y el sufragio universal adulto.

La ironía de la democracia temprana en Europa es que se desarrolló y prosperó por la precisa razón de que los gobernantes europeos fueron, durante mucho tiempo, notablemente débiles.21 A lo largo de más de un milenio tras la caída de Roma, los gobernantes europeos carecieron de la capacidad de tasar la producción de su pueblo y basarse en ello para aplicar unos impuestos significativos.22 El ejemplo más elocuente de la debilidad europea son los escasos ingresos que recaudaron. Los europeos acabarían desarrollando unos sólidos sistemas de recaudación de ingresos, pero les llevó muchísimo tiempo. En la época medieval y durante parte de la era moderna temprana, los emperadores chinos y los califas musulmanes pudieron extraer mucho más de la producción económica que cualquier gobernante europeo, con la excepción de las pequeñas ciudades-Estado.

Para ver cuál era la debilidad inicial de Europa, fijémonos en los datos de la figura 1.1, que muestra una estimación de los ingresos estatales como parte de la producción económica total en cuatro sociedades: China con la dinastía Song en el 1086 d. C., Irak con el califato abasí en el 850 d. C. y, por último, Inglaterra y Francia sobre 1300 d. C.23 Los emperadores Song y los califas abasíes pudieron extraer unos ingresos en relación con el PIB diez veces mayores que los gobernantes europeos. Estas cifras corresponden a los impuestos centrales; la cuestión de los impuestos locales europeos, y en particular la de los diezmos que fueron destinados a la Iglesia, se abordará en el capítulo v y no afectará a mi conclusión general.

FIGURA 1.1. Extracción fiscal en tres regiones (véase el texto para conocer las fuentes)

Una de las lecciones adicionales de la figura 1.1 es que, si bien la democracia temprana y la autocracia fueron vías alternativas de desarrollo político, no condujeron necesariamente al mismo resultado. Incluso después de que los monarcas ingleses hubiesen aceptado la Carta Magna, se vieron obligados a conformarse con una tasa impositiva muy inferior a la de los emperadores chinos o los califas musulmanes.

Durante mucho tiempo, los gobernantes de Europa estuvieron en una posición débil porque carecían de burocracias estatales. No disponían de muchas de las tecnologías que hacen funcionar una burocracia, y los romanos no les legaron dicha institución. La consecuencia fue que aquellos que deseaban una burocracia tenían que empezar desde cero. A todo ello contribuyó que la forma de agricultura practicada en Europa –más extensiva que intensiva– dificultaba el funcionamiento de la burocracia. Con el tiempo, los Estados europeos desarrollarían burocracias estatales fuertes, en gran parte debido a las amenazas externas. Sin embargo, cuando esto ocurrió, las prácticas democráticas ya habían arraigado con fuerza, y también se habían ampliado para poder funcionar en sistemas de gobierno grandes. En este orden de los acontecimientos, la burocracia no fue una sustituta de la democracia, sino que –al igual que en la alternativa autocrática– se convirtió en su complemento.

Una muestra de la debilidad fundamental de los Estados europeos medievales es el caso de Felipe el Hermoso de Francia, que reinó entre 1285 y 1314.24 A menudo se le atribuye la creación de una administración real centralizada, pero a pesar de sus extenuados esfuerzos, Felipe siguió teniendo una burocracia central permanente compuesta por solo unas decenas de personas y careció de una fuerza militar permanente. Joseph Strayer, biógrafo de Felipe, argumentó que, por esa razón, Felipe tuvo que lograr sus objetivos por medios alternativos a la amenaza de la fuerza, ya que “tenía poca fuerza en la que apoyarse”.25 El reinado de Felipe se caracterizó por sus sucesivas negociaciones con los colectivos de cada lugar –en orden disperso– para obtener su consentimiento y su ayuda para recaudar ingresos.26

La ironía final del desarrollo político de Europa fue que el lento progreso de la ciencia y la civilización favoreció la supervivencia de la democracia temprana. Pongamos el ejemplo del efecto del conocimiento del suelo. Los gobernantes de China y Oriente Próximo desarrollaron muy pronto su conocimiento sobre la contribución de los diferentes tipos de suelo a la producción agrícola. Dotados de esta sabiduría, estaban en mejores condiciones para calcular los impuestos requeridos a sus súbditos, en lugar de tener que iniciar un proceso de negociación y acuerdo. En China, la leyenda conocida como “El tributo de Yu”, o “Yu Gong”, cuenta que Yu el Grande, el primer emperador de la dinastía Xia, inspeccionó cada una de sus nueve provincias y estableció diferentes tasas impositivas en función de la calidad del suelo. Aunque la historia de Yu es apócrifa, el conocimiento pionero del suelo entre los chinos no lo es, y no existe ningún equivalente europeo para la leyenda de Yu el Grande.