Читать книгу: «Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (постатейный)»

Введение

До 2002 г. более 10 лет государственная регистрация юридических и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей осуществлялась органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при отсутствии единой процедуры государственной регистрации, единых форм документов, подтверждающих регистрацию. В стране функционировало примерно 4,5 тыс. регистрирующих органов, насчитывающих примерно 18 тыс. сотрудников, из которых около 14 тыс. занимались исключительно регистрацией юридических лиц.

8 июля 1994 г. был издан Указ Президента РФ № 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации», который в соответствии со ст. 34 и 35 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», а также «в целях ускорения процесса государственной регистрации» установил лишь основополагающие начала государственной регистрации. Далее последовало свободное «законотворчество» местных властей, в результате которого рутинный процесс регистрации превратился в череду административных барьеров и рогаток. Например, каждый регион устанавливал свою пошлину за регистрацию в диапазоне от 0,5 до 200 МРОТ. Не было единой общероссийской методологической и технологической поддержки процедуры государственной регистрации, а регистрационные сведения не позволяли идентифицировать юридическое лицо как перед государственными органами, так и перед другими юридическими и физическими лицами.

Кроме того, в России не был сформирован федеральный информационный ресурс, содержащий актуальную, достоверную и общедоступную информацию обо всех юридических и физических лицах, занимающихся в Российской Федерации предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

Выступая в феврале 2001 г. на Всероссийском совещании руководителей налоговых органов и органов налоговой полиции РФ, Президент РФ В.В. Путин предложил подумать о передаче функций по регистрации юридических лиц налоговым органам. В этом направлении начали работать вице-премьер Правительства РФ и одновременно глава Комиссии по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление А. Кудрин и глава Минэкономразвития России Г. Греф. Они и предложили новую идеологию регистрации бизнеса по принципу «одного окна»: не надо бегать по инстанциям, достаточно подать в налоговую инспекцию стандартный набор документов. Несмотря на то что на налоговые органы ложился новый тяжелый груз, министр МНС России Г. Букаев поддержал эту инициативу¹.

В целях упорядочения системы государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, создания единого государственного реестра юридических лиц и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей был принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»² (далее – Закон о регистрации), который вступил в силу 1 июля 2002 г.

Данный Закон стал регулировать отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, а также при внесении изменений в учредительные документы и при ведении единого государственного реестра.

В соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2003 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц» он распространил свое действие и на государственную регистрацию индивидуальных предпринимателей.

Пятилетняя практика применения законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей позволяет говорить как о его достоинствах, так и о недостатках.

Безусловным достоинством новой системы являются:

во-первых, принцип «одного окна», сделавший возможным легитимацию юридического лица и физического лица в качестве индивидуального предпринимателя в значительно упрощенном порядке, что отразилось на снижении административных барьеров в этой сфере;

во-вторых, введение в практический оборот единого информационного ресурса – единого государственного реестра юридических лиц и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, вобравших в себя сведения обо всех зарегистрированных на территории РФ юридических лицах и индивидуальных предпринимателях;

в-третьих, стремление законодателя к унификации и персонификации общих принципов юридической ответственности как регистрирующих органов, так и заявителей.

Одно из основных нововведений Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», вступившего в силу с 1 января 2004 г., – система «одного окна». Налоговые органы, получившие заявительные документы от организации, обязаны обеспечить следующую последовательность действий: провести ее гос-регистрацию, внести сведения о ней в соответствующий государственный реестр, поставить на налоговый учет. И главное – в течение пяти дней со дня регистрации отправить необходимые документы для регистрации страхователя во внебюджетные фонды.

Эти и многие другие достоинства Закона о регистрации и ряда других правовых актов позволяют говорить о продвижении отечественной системы права к общемировым стандартам, к эффективному регулированию необходимых общественных отношений.

Наряду с указанными достоинствами законодательства о государственной регистрации оно содержит и значительное число недостатков, которые состоят:

во-первых, в фактическом отсутствии нормативно-правового регулирования процессуальных действий регистрирующего органа по принятию решения о государственной регистрации, в том числе в отсутствие стадии правовой экспертизы представленных на регистрацию документов;

во-вторых, в недостаточной проработке (неоправданном сужении) законодателем списка документов, необходимых для осуществления регистрационных действий, а также оснований для отказа в регистрации;

в-третьих, в неточностях законодательной техники, касающихся главным образом наименований уполномоченных органов, определения списка документов и описания отдельных составов правонарушений.

Все это в совокупности позволяет говорить о том, что институт государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является на сегодняшний день еще не до конца доработанным. Это подтверждается и правотворческой практикой, которая постоянно вносит изменения и дополнения в рассматриваемое законодательство.

Большое значение в регулировании вопросов легитимации юридических лиц и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей приобретают и подзаконные нормативные акты, принятые главным образом Правительством РФ и Федеральной налоговой службой РФ. Массив таких актов в системе законодательства о государственной регистрации также требует их всестороннего анализа.

Все это требует единой, систематизированной работы, посвященной комментированию Закона о регистрации, включающей в себя как анализ нормативных положений, так и обобщение правоприменительной практики.

Настоящий комментарий рассчитан прежде всего на хозяйствующих субъектов и призван помочь проинформировать их, а также работников налоговых органов о требованиях законодательства к легитимации предпринимательской деятельности.

Комментарий к Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»

(в ред. Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 140-ФЗ)

Принят Государственной Думой 13 июля 2001 г.

Одобрен Советом Федерации 20 июля 2001 г.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы, государственной регистрацией физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и государственной регистрацией при прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, а также в связи с ведением государственных реестров: единого государственного реестра юридических лиц и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.

Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее – государственная регистрация) – акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Законодательство Российской Федерации о государственной регистрации состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона и издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Одним из основных условий осуществления предпринимательской деятельности является ее легитимность, т. е. государственное подтверждение законности вхождения субъектов в хозяйственный оборот.

В юридической литературе для обозначения такой процедуры употребляется понятие легитимации (главным образом, в связи с государственной регистрацией предприятий и индивидуальных предпринимателей)³.

Государственная регистрация юридического лица как субъекта предпринимательской деятельности является первоначальным этапом при его создании, а также важнейшим условием его существования как такового⁴.

Единой целью государственной регистрации юридических лиц является обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, общества и государства в сфере корпоративных отношений. Конкретными же задачами рассматриваемого института выступают: недопущение в гражданский оборот порочных субъектов (заявленный правовой статус которых противоречит законодательству); устранение практики монополизации рынка; ведение открытого списка (реестра) зарегистрированных субъектов и др.

До 2001 г. в Российской Федерации не было ни всеобъемлющего правового акта, который регулировал бы процесс государственной регистрации юридических лиц, ни единой системы такой регистрации, хотя принятие соответствующего закона было предусмотрено еще в 1994 г. первой частью Гражданского кодекса РФ.

Порядок государственной регистрации юридических лиц определялся ст. 34, 35 Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности»; Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г. № 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации»; рядом других специальных законов, принятых в соответствии с нормами ГК РФ (например, федеральными законами от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»), Кроме того, существовало множество подзаконных актов, издаваемых местными органами власти. По этой причине процедура регистрации в разных субъектах Федерации существенно различалась⁵.

История комментируемого Закона началась с выступления Президента России В.В. Путина в феврале 2001 г. на Всероссийском совещании руководителей налоговых органов и органов налоговой полиции РФ, когда главой государства было обращено внимание на необходимость нового регулирования государственной регистрации юридических лиц, которая реально соответствовала бы общемировым стандартам. После недолгой работы законопроект был представлен в Государственную Думу, принят и вступил в силу с 1 июля 2002 г.

Руководствуясь ст. 51 ГК РФ, Закон исходит из необходимости государственной регистрации всех без исключения юридических лиц, как коммерческих, так и некоммерческих. Законодатель не принял позицию некоторых ученых, которые отвергают необходимость регистрации некоммерческих организаций, не имеющих права заниматься предпринимательской деятельностью⁶.

Комментируемый Закон, по общему правилу, предусматривает единый порядок регистрации юридических лиц, независимо от их организационно-правовой формы и сферы экономической активности. Регистрация осуществляется по общим правилам, действующим на всей территории РФ.

Закон основан на иной концепции, отличной от действовавшей до недавнего времени. Ранее многие регистрирующие органы полностью контролировали процесс создания юридического лица, включая регистрацию в налоговом органе, внебюджетных фондах, органах статистики; контролировали открытие банковских счетов, изготовление юридическим лицом круглой печати и т. д. Только удостоверившись в совершении этих и других требуемых законодательством действий, регистрирующий орган выдавал постоянное свидетельство о регистрации. Некоторые чиновники настолько увлекались контролированием, что проникали даже в сферу интеллектуальной собственности: один из филиалов Московской регистрационной палаты, для того чтобы юридическое лицо могло использовать в своей круглой печати графическое изображение или символику, требовал представить свидетельство о регистрации товарного знака, содержащего соответствующее изображение⁷. В другом субъекте РФ очевидно правовой нигилизм стал причиной регистрации регистрационной палатой в качестве юридического лица простого товарищества (договора о совместной деятельности).

В основу нового Закона положено то, что государственная регистрация – это совершенно самостоятельное юридическое действие, и регистрирующие органы не должны следить за тем, в какой степени предприниматели соблюдают разные нормы права.

В целях унификации законодательства о государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности Федеральным законом от 23 июня 2003 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц», вступившим в силу с 1 января 2004 г., предусмотрен общий порядок государственной регистрации юридических и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей (с учетом специфики названных субъектов).

Таким образом, в действующей редакции Закон предусматривает необходимость государственной регистрации:

юридических лиц при их создании;

юридических лиц при их реорганизации;

юридических лиц при их ликвидации;

внесения изменений в учредительные документы юридических лиц;

физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей;

прекращения деятельности физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей.

При этом следует отметить, что в связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», крестьянское (фермерское) хозяйство осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Это и некоторые другие обстоятельства послужили основанием для отнесения процедуры государственной регистрации крестьянского (фермерского) хозяйства (а точнее, его главы) к процедуре государственной регистрации индивидуального предпринимателя, что подтверждается п. 2 постановления Правительства РФ от 16 октября 2003 г. № 630 «О едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей…»: «Государственная регистрация крестьянских (фермерских) хозяйств осуществляется в порядке, установленном для государственной регистрации физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей».

Особую группу отношений, регулируемых Законом, составляют отношения по ведению государственных реестров: единого государственного реестра юридических лиц и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.

В государственно-правовой науке значение понятия регистрации имеет свое собственное значение, которое выражается в двух аспектах: во-первых, как внесение в список, книгу; составление перечня, описи и, во-вторых, как запись фактов или явлений с целью учета, придания факту законности⁸.

Исходя из формулировки понятия государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, можно выделить следующие ее общие признаки:

1) под регистрацией понимается, во-первых, внесение каких-либо данных в реестр с целью их фиксации и учета и, во-вторых, придание какому-либо факту статуса законности, что выражается в контролирующей и легитимирующей функции регистрации;

2) слово «государственная» подчеркивает, что такую деятельность может осуществлять только государство, от имени которого выступают органы государственной власти. Создание частных (или муниципальных) организаций, которые занимались бы узаконением юридических лиц, в настоящее время не допускается;

3) процедуре государственной регистрации можно подвергнуть:

во-первых, юридическое лицо, т. е., согласно ст. 48 ГК РФ, организацию, «которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде»;

во-вторых, физическое лицо, желающее приобрести статус индивидуального предпринимателя. Индивидуальным предпринимателем является зарегистрированное в этом качестве в установленном порядке физическое лицо (гражданин РФ, иностранный гражданин, лицо без гражданства), осуществляющее предпринимательскую деятельность непосредственно (от своего имени, без образования юридического лица) и своим самостоятельным трудом, которое в этих целях действует по своему усмотрению, если обладает полной дееспособностью, и с согласия законного представителя, если дееспособность этого лица ограничена в силу возраста или закона.

Таким образом, сущность регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей можно охарактеризовать:

а) как легитимацию (узаконение) юридического лица в качестве специального субъекта права;

б) как внесение записи о такой легитимации в специальный документ (государственный реестр) с целью учета и доступности сведений о зарегистрированных юридических лицах.

В комментируемой статье сформировано легальное определение государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Из этого определения можно вывести признаки, присущие государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей:

государственная регистрация материализуется в акте уполномоченного федерального органа исполнительной власти;

государственной регистрации подвергаются определенные факты, имеющие отношение к правовому статусу юридического лица и индивидуального предпринимателя.

Вместе с тем следует отметить, что правовая природа акта государственной регистрации до сих пор в юридической литературе не является однозначно определенной. Так, ряд исследователей подчеркивают его самостоятельный статус наряду с нормативными и ненормативными актами⁹. В частности, К. Овсянников как активный сторонник такой точки зрения обосновывает свою позицию тем, что признание в акте государственной регистрации ненормативной природы осложнило бы обжалование такого акта, признание его недействительным; не учло бы специфики, особенности этого акта. Д.И. Дедов и А.А. Грось определяют такой акт как составную часть сложного юридического факта в сердцевине частноправовых отношений¹⁰. Противоположную позицию занимают суды, которые очень часто, удовлетворяя требования о признании недействительным именно государственной регистрации юридических лиц, указывают при этом на ненормативную природу такого акта¹¹.

В абзаце 3 комментируемой статьи приведена система законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Высшим юридическим актом, регулирующим отношения государственной регистрации, является

Гражданский кодекс РФ. Такое положение, на наш взгляд, необоснованно не учитывает вклада в правовое регулирование любых отношений на территории РФ норм Конституции РФ. Конституция как Основной закон государства в силу своей природы отличается принципиальным характером своих норм, что создает для них признак универсальности. По своему действию она распространяется на все правоотношения, складывающиеся на территории России, поэтому довольно сложно вычленить конкретные нормы, подходящие под регулирование ограниченных отношений. Этот тезис с полным правом относится и к конституционному регулированию отношений по государственной регистрации. Определенные требования можно почерпнуть из принципиальных норм, закладывающих правовой статус человека и гражданина в РФ, устанавливающих ведение Российской Федерации, ведение субъектов РФ, их совместное ведение по определенному кругу вопросов, закрепляющих общую структуру органов государственной власти и их основные полномочия. Так, в соответствии со ст. 34 Конституции РФ закрепляется свобода предпринимательской деятельности, что оказало влияние на систему государственной регистрации коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей: «Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Статья 28 заложила основу для беспрепятственной государственной регистрации на территории РФ религиозных организаций: «Каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними». То же самое закреплено в ст. 30 Конституции РФ в отношении общественных объединений: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». Наряду с этими и иными уполномочивающими нормами Конституция закрепила и ограничения на их реализацию, что выразилось, например, в необходимости учета прав и свобод других лиц (ч. 3 ст. 19), в ограничении прав и свобод в случае, если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55) и др.

Таким образом, Гражданский кодекс РФ является вторым по юридической силе актом, регулирующим отношения в сфере государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Неоднозначное место в системе законодательства о государственной регистрации занимают иные федеральные законы. Основанием для такого утверждения служит формулировка комментируемого абзаца, которая неоднозначно определяет соотношение Закона о регистрации и иных федеральных законов. Если юридический приоритет федерального закона перед подзаконными актами бесспорен, то как с учетом такой формулировки относиться к коллизиям между законами?

Этот вопрос обладает не только теоретической значимостью. От его правильного решения зависит и дальнейшая практика применения рассматриваемого института. Дело в том, что с момента принятия Закона о регистрации в ряд нормативных правовых актов (в том числе и в федеральные законы) до сих пор не внесены соответствующие изменения, что порождает их правовую коллизию, а следовательно, и путаницу в правоприменении (например, не унифицирован вопрос о необходимости формирования уставного капитала на момент регистрации).

Общая теория права и теория конституционного права выработали два основных правила определения юридической силы при коллизии двух противоречащих друг другу федеральных законов:

1) при коллизии общей и специальной норм приоритет отдается специальной норме;

2) при невозможности определения общей и специальной норм действует та норма, которая была принята позднее.

Учитывая эти правила, следует прежде всего выяснить: какой закон является специальным – либо Закон о регистрации, либо иные федеральные законы, регулирующие отдельные отношения по государственной регистрации. Исходя из ст. 10 Закона, в соответствии с которой «федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц», вывод очевиден: общим законом является Закон о регистрации, а специальным – тот закон, который регламентирует «специальный» порядок регистрации. Следовательно, приоритетными считаются именно нормы специальных законов.

В настоящее время соответствующие специальные нормы закреплены в федеральных законах «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О некоммерческих организациях», «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О банках и банковской деятельности», «О защите конкуренции» и некоторых других.

Как правило, положения таких специальных законов регулируют лишь основные, концептуальные и принципиальные положения, необходимые для регистрации документы, правовую экспертизу таких документов, отказ в государственной регистрации и т. п., в то время как остальные, детальные правила регламентируются в субсидиарном порядке Закона о регистрации.

Меньшую юридическую силу имеют указы Президента РФ – особые акты главы государства, обладающие признаком нормативности. Согласно требованию ч. 3 ст. 90 Конституции РФ они «не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам».

В настоящее время указы Президента не получили распространения в регулировании отношений по государственной регистрации. Это объясняется прежде всего общей тенденцией по сокращению «указного» нормотворчества, когда важные общественные отношения регулируются не федеральными законами, как это было бы разумно и правильно, а указами Президента, т. е. нормативными актами одного конкретного лица.

Ранее действовал Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации». Но на сегодняшний день большинство указов Президента, которые можно приобщить к законодательству о государственной регистрации, дополняют, главным образом, правовой статус отдельных организационно-правовых форм юридических лиц¹² либо определяют общий статус отдельных федеральных органов исполнительной власти¹³, т. е. имеют характер косвенного (обеспечительного, организационного) регулирования.

Постановления Правительства РФ – следующие по юридической силе нормативные правовые акты, регламентирующие отношения по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Федеральное Правительство вправе принимать постановления, содержащие нормы, посвященные государственной регистрации, только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами либо указами Президента РФ.

По сравнению с указами Президента, постановления Правительства являются гораздо более распространенными источниками правового регулирования государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей¹⁴. Необходимость регулирования соответствующих общественных отношений постановлениями Правительства обусловлена главным образом небольшой важностью таких отношений, их сравнительно высокой динамичностью, что не позволяет закреплять их в федеральных законах.

В основании иерархии федеральных нормативных правовых актов находятся ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральными органами исполнительной власти являются федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Каждое из них издает собственные нормативные правовые акты (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения¹⁵), содержание которых опосредуется сферой деятельности соответствующего органа. Наибольший массив данных актов приходится на Федеральную налоговую службу РФ, которая и является органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц (т. е. регистрирующим органом). Значимость таких актов достаточно высока. Они, как правило, издаются в целях повышения эффективности практики правоприменения по отдельным вопросам, и именно эти органы непосредственно ощущают на себе все проблемы и пробелы правового регулирования конкретных отношений.

Безусловно, нормы, закрепленные в ведомственных актах, по своей юридической силе уступают Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ и поэтому не могут им противоречить. В связи с этим, несмотря на высокую значимость корректировки практики применения законодательства, ведомственные органы довольно ограничены в своих полномочиях по осуществлению нормативно-правового регулирования.

Нередки на практике и такие ситуации, когда нормативный правовой акт принимается совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими¹⁶.

Вместе с тем необходимо отличать нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, от иного рода актов этих же органов. Так, в последнее время большое распространение получили письма федеральных органов исполнительной власти, которые носят главным образом комментирующий, информационный характер. Их основная задача – не создать новую норму права, а разъяснить смысл уже существующей нормы (истолковать ее, прокомментировать), решив этим проблемы практики применения конкретного нормативного акта. Именно поэтому они носят, по сути, рекомендательный характер и предназначаются для разъяснения субъектам правоотношения текста нормативного правового акта. Однако говорить о том, что многие федеральные органы исполнительной власти беспрекословно придерживаются этого правила, не приходится. Часто такими письмами не только регламентируются общественные отношения, не урегулированные нормами права (т. е. формируются нормативные правила поведения), но и создается противоречие их с действующим законодательством. Этим такие письма вступают в противоречие с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: «издание нормативных правовых актов в виде писем не допускается».