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Introducción

El Estado colombiano se ha ido descentralizando en el ejercicio de sus funciones, atribuyendo a diferentes entidades la prestación de servicios −como el de la educación−, y dotándolas de elementos que les permiten desenvolverse con autonomía.

El servicio público de educación se presta a través de establecimientos públicos, entes autónomos o personas jurídicas privadas. En cuanto a los dos primeros, la ley ha establecido regímenes especiales, pero no por ello, dejan de pertenecer a la estructura del Estado; solo la necesidad de garantizar la independencia de la educación ha justificado la creación de entes autónomos, ubicados fuera del poder central, pero no de la estructura estatal.

Ahora bien, las universidades públicas se han convertido en el contexto apropiado para la expresión del pensamiento crítico de los estudiantes, quienes ven en la protesta, en la reunión y la manifestación, el mecanismo que les permite evidenciar sus inconformismos con el sistema educativo, con el funcionamiento del establecimiento o con la problemática política, entre otros aspectos.

Sin embargo, pese a que la Carta Política de 1991, contempla el derecho fundamental de reunión y manifestación, como forma del ejercicio de las libertades, exige que su ejercicio se haga de manera pacífica en armonía con el interés general, premisa vulnerada por quienes encuentran en la violencia el mecanismo propicio de expresión, despreciando el derecho ajeno, violencia que se ejerce a través de actos de vandalismo.

El creciente fenómeno del vandalismo, exige del Derecho su intervención, comoquiera que la finalidad de esta ciencia es ocuparse de aquellos fenómenos sociales que influyen en la convivencia pacífica, cuya regulación resulta necesaria para la construcción de una sociedad armónica, más siendo una creciente la violencia de hacer justicia por mano propia.

Siendo el Estado el entorno donde se desarrolla el grupo social y tiene lugar la convivencia, este se convierte en actor indispensable de los fenómenos sociales que en su interior surgen, adquiriendo la responsabilidad de salir a la defensa del interés general que persigue como fin constitucional, pudiendo incurrir en la obligación de reparar desde el punto de vista patrimonial a quien −como consecuencia de su acción u omisión−, reciba un daño que no está obligado a soportar.

La ocurrencia de estas protestas es cada vez más frecuente, llegando incluso a acarrear la muerte de estudiantes, miembros de la fuerza pública o particulares ajenos a la misma, convirtiéndose en una forma más de violencia, que requiere la total atención de esa entelequia que se llama Estado.

La presente investigación pretende analizar la posible responsabilidad del Estado, frente a los daños ocasionados a terceras personas, por los actos de vandalismo de los estudiantes de las universidades públicas −que incurren en esa práctica como forma de protesta−, en el entendido de que el establecimiento educativo no puede seguir observando un actuar pasivo frente a dichos actos.

Para efecto de lo anterior y a través del método empírico analítico, se desarrollará en el capítulo primero lo concerniente al derecho de reunión y manifestación, entendiendo que es su ejercicio el que encierra la protesta; en el capítulo segundo, la organización estructural del Estado colombiano; lo concerniente a las universidades públicas a fin de establecer su naturaleza jurídica, régimen de responsabilidad y conformación de su patrimonio, será abordado en el capítulo tercero.

La parte dos del capítulo primero, abordará el tema de la responsabilidad del Estado y los diferentes títulos de imputación aplicables en el ordenamiento jurídico colombiano para, finalmente en el capítulo quinto, analizar la posibilidad de establecer un sistema de responsabilidad del Estado por actos de vandalismo de los estudiantes de las universidades públicas.

En criterio de las autoras de la presente investigación, el Estado, bien sea adoptando leyes, desarrollos jurisprudenciales, tomando medidas administrativas o de otra índole, debe empezar a ocuparse de un fenómeno social como el del vandalismo, más aún, cuando se presenta en el marco del sistema educativo y afecta los derechos de los particulares que no participan en las protestas, pero que están recibiendo un daño en su patrimonio que no deberían o no están obligados a soportar.

Una de las finalidades perseguidas, no es otra que invitar a la reflexión propia de quienes se encuentran en la formación y construcción del pensamiento crítico, en aras de encontrar mecanismos de expresión de inconformismo con el establecimiento, distintos a la violencia y que, produzcan los efectos y los cambios que se pretenden generar.

Problema de investigación

Son varios los ítems que implica el problema de investigación, a continuación se desarrollan cada uno de ellos en procura de que haya total claridad al respecto.

a. Planteamiento

En Colombia, la protesta como forma de ejercicio del derecho de reunión y manifestación consagrado en el Artículo 37 de la Constitución Política de 1991, ha sido utilizada por los estudiantes universitarios para participar de forma activa en la realidad del país con una visión crítica de lo social, lo político y lo jurídico.

Uno de los límites consagrados en la carta política −para el ejercicio del derecho mencionado−, es el relativo a que la reunión o manifestación deben ser pacíficas, es decir, no perturbar el orden público o afectar en manera alguna los derechos de los demás.

Sin embargo, la mayoría de las protestas estudiantiles de las universidades públicas han ido degenerándose en actos violentos, perpetrados contra las personas y los bienes públicos y privados, llegando incluso a resultados fatales no solo dentro del personal estudiantil, sino también, de la fuerza pública.

Se ha vuelto común ver a personas encapuchadas dentro y fuera del establecimiento estudiantil público, lanzando “papas” explosivas, granadas y empleando otro tipo de armas que causan daños masivos, y que entrañan la violencia encaminada a la destrucción de lo público y lo privado, so pretexto del descontento con el sistema.

Teniendo en cuenta que, desde el punto de vista constitucional y legal, este tipo de protesta implica un ejercicio ilegal del derecho de reunión y manifestación y que, además, ha implicado consecuencias dañosas que los asociados no deben soportar, se hace necesario un análisis referente a sobre quién recae la responsabilidad de indemnizar esos daños.

La imposibilidad, en la mayoría de los casos, de individualizar a los autores o ejecutores de la conducta dañosa, sustrae de la órbita del Derecho Penal la sanción de la misma y deja en otras ramas del Derecho la tarea de determinar responsabilidades al respecto.

La conducta ejecutada de manera anónima, contraria al ordenamiento jurídico, pero dañosa en sus consecuencias, implica el deber de indemnizar y reparar patrimonialmente el menoscabo sufrido por quien, ajeno a la protesta, ve lesionada su integridad física o sus bienes por cuenta de dichos actos.

Lo anónimo de estos actos violentos, los ubica en lo que la doctrina se ha dado en denominar actos de vandalismo, caracterizados por la violencia sobre las cosas muebles o inmuebles ajenas, con la sola intención de destruir lo ajeno.

La presente investigación se enfocará en el análisis de la responsabilidad del Estado en relación con los actos de vandalismo ejecutados por los estudiantes de las universidades públicas que acuden a dicha práctica, desde el punto de vista de la reparación patrimonial a los terceros afectados.

b. Delimitación del problema

Para efectos del análisis propio de esta investigación, se tomará como base −en aras del cumplimiento al objetivo general y los objetivos específicos−, la ley, la jurisprudencia y la doctrina existentes en relación con la responsabilidad del Estado, los estudios realizados en países como España atinentes al fenómeno del vandalismo, así como los desarrollos del concepto de daño antijurídico y la estructura del Estado, por ser el concepto propio del surgimiento de las relaciones involucradas.

c. Formulación del problema

¿Cuáles serían los elementos propios de la responsabilidad del Estado por los daños materiales causados a terceros, como consecuencia de los actos de vandalismo de los estudiantes de las universidades públicas que acuden a dicha práctica como forma de protesta?

d. Hipótesis

La responsabilidad del Estado por actos de vandalismo de los estudiantes de las universidades públicas que acuden a dicha práctica como forma de protesta, supone la existencia de un daño antijurídico y la protección del principio de garantía integral del patrimonio.

Objetivo general

Identificar cuáles serían los elementos propios de la responsabilidad del Estado, por los daños materiales causados a terceros como consecuencia de los actos de vandalismo de los estudiantes de las universidades públicas, que acuden a dicha práctica como forma de protesta.

Objetivos específicos

1 Determinar los elementos característicos del ejercicio constitucional del derecho de reunión y manifestación.

2 Analizar la estructura de la organización del Estado alrededor de los entes universitarios autónomos.

3 Establecer los elementos integrantes del concepto de vandalismo.

4 Enunciar los elementos característicos de la responsabilidad del Estado en sus regímenes subjetivo y objetivo, desde su evolución histórica.

5 Delimitar la posición jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con la responsabilidad estatal por los actos vandálicos de los estudiantes de las universidades públicas, que acuden a dicha práctica como forma de protesta, partiendo de las posturas estructuradas históricamente por la Corte Suprema de Justicia.

Justificación

La universidad pública forma parte de la estructura del Estado prestador de servicios públicos, como el de la educación; en el interior de aquella se forma el pensamiento crítico que, dentro del Estado social de derecho encuentra, como una de sus expresiones, la protesta.

Sin embargo, esta forma de expresión válida y constitucional, se ha visto deslegitimada por los actos de vandalismo gestados dentro de los muros de la universidad, escenario en donde se originan ataques armados contra la fuerza pública y la sociedad civil.

Ante los acontecimientos que han tenido lugar recientemente, tales como la muerte, lesiones a estudiantes y el hallazgo de material explosivo en las instalaciones universitarias, se hace necesario reevaluar la posición de las universidades públicas frente al fenómeno de los actos vandálicos, en términos de generar un sistema de responsabilidad patrimonial que involucre, no solo al Estado de manera genérica, sino al establecimiento educativo, en específico.

Se trata de que el papel pasivo que hasta ahora ha desempeñado la universidad pública frente a las protestas vandálicas de sus estudiantes se transforme en actuación; se requiere entonces que las obligaciones legales de los entes educativos frente a su cuerpo estudiantil y frente a los particulares, tenga total claridad con miras a desarrollar mecanismos en cabeza del establecimiento que modifiquen su posición de simple espectador.

La consideración legal de las universidades públicas como personas jurídicas autónomas con patrimonio propio, no puede restringirse a facultarlas para que se procuren su propia organización y políticas, sino que debe ser fuente de obligaciones y responsabilidades frente a la sociedad, dotándolas de los medios necesarios para el ejercicio de aquellas.

Antecedentes

La doctrina se ha dado a la tarea de desarrollar el tema de la responsabilidad del Estado y lo correspondiente al daño antijurídico, concepto adoptado en el Artículo 90 de la Constitución Política de 1991, advirtiendo su desarrollo anterior a nivel jurisprudencial, por lo que la referencia obligada en toda obra sobre responsabilidad son las decisiones judiciales, en principio de la Corte Suprema de Justicia y con posterioridad del Consejo de Estado como máximo tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa.

El tema de la responsabilidad del Estado ha sido abordado por varios doctrinantes a nivel nacional; tratadistas como Jaime Vidal Perdomo (2010), Jaime Orlando Santofimio, quien de su “Tratado de Derecho Administrativo” (Santofimio, 1997), dedica uno de sus tomos a la responsabilidad estatal, o Libardo Rodríguez (2011), han desarrollado en sus obras completos estudios sobre todos los tópicos que implica el fenómeno del Estado moderno.

El Dr. Jaime Vidal Perdomo, en el Capítulo XIV de su obra “Derecho Administrativo” (Vidal, 2010), aborda el tema de la responsabilidad del Estado de manera general, destacando los elementos que se han mantenido como una constante desde la fundamentación jurídica, a partir del Derecho Civil hasta su autonomía dentro del Derecho Administrativo, siempre aludiendo a decisiones de las Altas Cortes como base del análisis; se constituye en una muy útil y clara introducción que sitúa al lector en lo relacionado con la responsabilidad estatal.

No es posible aludir al tema sin adentrarse en quien o quienes son pasibles de la titularidad de la misma, es decir, en quien recae la personería jurídica, asunto de especial relevancia en materia de lo público porque la variedad de entes dificulta la atribución de la responsabilidad, abriendo el abanico de posibilidades pese a que la afectación patrimonial es finalmente al erario público.

Uno de los estudios más destacados sobre este aspecto, y de necesaria referencia, es la obra del Dr. Libardo Rodríguez. En su libro “Derecho Administrativo: General y Colombiano” (Rodríguez, 2011), ajustado en su decimoséptima edición al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ofrece un completo estudio a lo que es la infraestructura del Estado colombiano, con los diferentes criterios de organización para luego, en el Título Tercero, tratar, también de forma muy completa, el tema de la “Responsabilidad administrativa”, desde su evolución histórica hasta llegar a la responsabilidad de los servidores públicos, sin dejar de lado, el desarrollo jurisprudencial del tema.

Por su parte el Dr. Juan Carlos Henao, quien ofrece un completo estudio sobre uno de los elementos esenciales de la responsabilidad, sino el central, en su obra “El Daño: análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en Derecho colombiano y francés” (Henao, 2007), explica el concepto, las clases de daño, el daño antijurídico como eje de la responsabilidad estatal; no llega al análisis de este aspecto, sin haber abordado el tema de la responsabilidad extracontractual del Estado.

La conferencia del Dr. Henao, en el “Seminario Internacional sobre la Responsabilidad Patrimonial del Estado” −organizado por la prestigiosa Universidad Nacional Autónoma de México-UNAM en octubre de 1999−, deja por escrito su intervención en el documento titulado “La Responsabilidad Patrimonial del Estado en Colombia”, donde puede destacarse el señalamiento de Colombia como “un país privilegiado en derecho comparado cuando de responsabilidad del Estado se trata”, señalando, además, que el principio de legalidad y de responsabilidad son ejes centrales del Estado social de derecho, sin olvidar el eminente tratamiento jurisprudencial del tema.

Otra de las obras destacadas en materia de responsabilidad extracontractual es la obra del Dr. Álvaro Bustamante Ledesma “La Responsabilidad Extracontractual del Estado” (Bustamante L., 2003), en donde se aborda el tema desde la evolución de la teoría de la responsabilidad del Estado, hasta dedicar el Capítulo décimo primero, a tratar jurisprudencias, en su criterio, determinantes, para los diferentes regímenes de responsabilidad, objetivo y subjetivo, incluyendo como novedad para la época, sentencia sobre responsabilidad por atentados terroristas.

Por su parte, el Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, decide elaborar un completo “Tratado de Derecho Administrativo” (1997), desarrollando en varios tomos un estudio específico de cada uno de los temas macro que comprende el Derecho Administrativo; en el primero plantea los conceptos básicos del Derecho Administrativo, que marcan la organización del Estado, determinante en su facultad de responder. También ha sido ponente en innumerables jurisprudencias sobre responsabilidad, emanadas del Consejo de Estado.

Merece especial mención en la producción bibliográfica del Dr. Santofimio la conferencia titulada “Convencionalidad y responsabilidad del Estado” (Santofimio Gamboa, 2015), emitida mediante videoconferencia del Consejo de Estado en línea, el día veinticinco de mayo de 2019, en la que se destaca en relación con la responsabilidad, el señalamiento de la función del Estado como determinante de su responsabilidad, la visión de la causalidad ya no como elemento, sino como criterio auxiliar en la atribución de la responsabilidad, indicando, además, que los títulos de imputación no se constituyen como “camisas de fuerza” para el operador jurídico, en los que necesariamente deba ubicar una atribución en casos concretos, sino como una metodología de imputación de responsabilidad.

Otro de los autores que se ha dado al estudio de la responsabilidad del Estado es el Dr. Javier Tamayo, en su obra “La responsabilidad del Estado: El daño antijurídico, el riesgo excepcional y las actividades peligrosas” (Tamayo, 2012); hace un estudio doctrinal y jurisprudencial de lo que podría agruparse dentro del llamado régimen objetivo de responsabilidad estatal, desentrañando las características de cada uno de estos títulos de imputación.

Dentro de la copiosidad bibliográfica en el tema de responsabilidad del Estado, se destacan especialmente las obras que han determinado el rumbo en temas puntuales como la responsabilidad por actos terroristas o la responsabilidad médica que, si bien deben acudir a la fuente indispensable de la jurisprudencia y el análisis en instancia del Derecho comparado, introducen en los elementos ya existentes nuevas propuestas en la materia.

El Dr. Ciro Nolberto Güechá Medina, aborda la responsabilidad del Estado desde la óptica de los actos de terrorismo; en la “Responsabilidad del Estado por actos de terrorismo” (Güechá, 2012), haciendo un estudio histórico del tema de la responsabilidad y un análisis del fenómeno del terrorismo que ha permeado la realidad colombiana, advirtiendo sobre la necesidad de que el Estado asuma la carga de los daños ocasionados como consecuencia de los actos terroristas, determinando los elementos que integran tal responsabilidad.

De otra parte el Dr. Wilson Ruiz Orejuela, en su libro “Responsabilidad del Estado y sus regímenes” (Ruiz, 2010), se adentra en el mundo de los sistemas de imputación de la responsabilidad extracontractual del Estado, haciendo especial énfasis en la responsabilidad por falla en el servicio relativo a la responsabilidad médica, tema álgido en la realidad colombiana, generador de cuantiosas condenas patrimoniales al Estado por deficiencias en la prestación del servicio; de igual forma, hace un análisis en instancias menos comunes de responsabilidad como la generada por el Estado legislador, por actos terroristas, por privación injusta de la libertad, por daños a los conscriptos, por daños a los reclusos, de los servidores públicos, entre otros.

Estas dos últimas obras señaladas marcan una especial pauta para la presente investigación, pues abren las posibilidades de que el Estado asuma el deber reparador dentro de las diferentes funciones o actividades que le son propias, toda vez que se produzca un daño antijurídico en el marco de las mismas, tomando solidez la postura ya enseñada por otros autores, en el sentido de que la causalidad pasa a ser un criterio auxiliar y ya no un elemento de la responsabilidad.

Como elementos comunes se encuentran el desarrollo de lo que se han dado en llamar responsabilidad subjetiva, entendida como la falla en el servicio y la responsabilidad objetiva, cuyos títulos de imputación son el riesgo excepcional, las actividades peligrosas, la desigualdad de las cargas públicas, el mismo daño antijurídico, entre otros, que ha venido imponiendo la dinámica del Derecho y que son de desarrollo esencialmente pretoriano.

Una vez se produjo la emisión del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (2011), autores como el Dr. Carlos Enrique Pinzón Muñoz, en su obra “La prueba en la responsabilidad extracontractual del Estado” (Pinzón Muñoz, 2015), se dio a la tarea de analizar los cambios que se produjeron, desde el punto de vista probatorio con la entrada en vigencia del Código General del Proceso y su necesaria aplicación en materia contencioso administrativa; instituciones como el juramento estimatorio, entre otras, se introducen en el mundo de lo contencioso administrativo.